王曉東

(內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特，010070)

無論是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)源地，還是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展較為成熟的國家或地區(qū)，都無一例外地集中在工業(yè)化水平相對(duì)發(fā)達(dá)、進(jìn)程相對(duì)較快的西方資本主義國家，而且其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從工業(yè)部門延伸至農(nóng)業(yè)部門、從正規(guī)就業(yè)群體到覆蓋全體社會(huì)公民、從城市擴(kuò)展到農(nóng)村、最后實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化運(yùn)行是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，也是世界上其他國家都應(yīng)遵循的一條漸進(jìn)推進(jìn)的發(fā)展規(guī)律。中國作為后發(fā)型國家，目前所面臨的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，曾在已有上百年工業(yè)化歷史的西方發(fā)達(dá)國家“上演”過，其養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化發(fā)展中產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)具有重要啟示。

一、國外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的途徑

目前，全世界范圍內(nèi)有162個(gè)國家實(shí)行了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有近70多個(gè)國家或地區(qū)覆蓋到了全部農(nóng)村人口，尤其是部分發(fā)達(dá)國家經(jīng)過100多年的制度實(shí)踐，基本形成了覆蓋全民、體系完備的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，甚至有的國家農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平與城市居民已無實(shí)質(zhì)性差別。多數(shù)工業(yè)化剛起步的發(fā)展中國家，在人口老齡化的嚴(yán)重沖擊下，也陸續(xù)建立了面向城市正規(guī)就業(yè)群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷深入，尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢且阻礙工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程時(shí)，開始實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略，積極構(gòu)建農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)而尋求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合共通發(fā)展的途徑。

可見，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃最初并沒有覆蓋到農(nóng)村的農(nóng)民群體，而是在農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展積累資金的工業(yè)化初期階段，率先建立了針對(duì)工廠雇員和公共部門雇員的城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，等到城市養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)成熟時(shí)，才開始逐漸向城市靈活就業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者以及農(nóng)民擴(kuò)展，甚至專門為農(nóng)民建立了針對(duì)性的農(nóng)民養(yǎng)老金制度。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從城市擴(kuò)展到農(nóng)村、從城市正規(guī)就業(yè)群體惠及到農(nóng)村的農(nóng)民，一般都經(jīng)歷了比較長(zhǎng)的歷史過程(見表1)。如丹麥在1891年就有了工人養(yǎng)老金計(jì)劃，直到1977年才擴(kuò)展到農(nóng)民，二者相差80年，即使像日本這樣的后起工業(yè)化國家，二者建立的時(shí)間差雖然縮短也相差30年之久。

表1 部分國家建立城市和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)間 單位:年

另外，發(fā)達(dá)國家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立也首先是覆蓋從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)主，然后再擴(kuò)展到從事漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、采礦業(yè)的農(nóng)業(yè)工人，最后才是務(wù)農(nóng)的純農(nóng)民及其家屬。[1]不難看出，從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生的時(shí)間上看，它不僅晚于城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，而且在覆蓋對(duì)象方面也體現(xiàn)出漸進(jìn)擴(kuò)開的特點(diǎn)，從開始建立到實(shí)現(xiàn)全民覆蓋目標(biāo)有一定的時(shí)間差?？偠灾?，國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和擴(kuò)展基本上是遵循著“先城市、后農(nóng)村”、“先正規(guī)就業(yè)者、后非正規(guī)就業(yè)者”和“先分立、后統(tǒng)一”的發(fā)展規(guī)律。

二、國外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃推行的方式

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)均在農(nóng)村或農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，這一方面是工業(yè)化不同發(fā)展階段下經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件或結(jié)構(gòu)約束的客觀結(jié)果;另一方面也完全符合了只有先在具有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)收入的雇員中建立、才有可能進(jìn)一步發(fā)展覆蓋全體社會(huì)成員養(yǎng)老保險(xiǎn)的一般規(guī)律。但由于各國的工業(yè)化進(jìn)程不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等、政治制度和歷史傳統(tǒng)各異，其所采取的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式也有各自的特色，在體系結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式上也各具特點(diǎn)，尤其是在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行的方式上，各國之間也存在一定的差異。綜觀世界工業(yè)化國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在推行途徑上至少有以下幾種方式:

第一，將國民養(yǎng)老金計(jì)劃直接以“擴(kuò)面”方式將農(nóng)村人口直接涵蓋在整個(gè)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)，由此形成了統(tǒng)一制度型的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。這種推進(jìn)方式多數(shù)集中在實(shí)行“福利國家模式”以及由此派生出的“斯堪的納維亞模式”(亦稱“社會(huì)民主主義的福利體制”)的國家中，如英國、荷蘭等國，其按照《貝弗利奇報(bào)告》的普遍均等化和全民統(tǒng)一化精神實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老年金計(jì)劃，不分城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)甚至不分就業(yè)性質(zhì)，統(tǒng)一將全體國民納入一體化性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，給予國民平等的養(yǎng)老保障地位和相同的待遇，這是一種制度形式和待遇內(nèi)容無差別的推進(jìn)模式。

第二，針對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)主和純農(nóng)民專門建立的一種養(yǎng)老年金計(jì)劃，由此稱為專門型的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。按此類方式推行養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的國家，主要以歷史上的合作主義國家和德國俾斯麥以來的家長(zhǎng)式威權(quán)主義國家為主，以意大利、德國、奧地利和法國等國為代表。一般起初也實(shí)行全民保障的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)民也被涵蓋其中，后來根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，把帶有雇傭性質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人納入雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)中，剩下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者或農(nóng)場(chǎng)主及其家屬單獨(dú)建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，以防止土地因代際繼承而導(dǎo)致的細(xì)碎化和提高其養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，這種專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)自成立時(shí)就與城鎮(zhèn)其他行業(yè)的養(yǎng)老金計(jì)劃獨(dú)立開來、單獨(dú)運(yùn)行，是一種制度形式不一但基本待遇內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)差別的養(yǎng)老模式。[2]

第三，在基本養(yǎng)老金計(jì)劃上發(fā)展起來的一種高層次、專門針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者設(shè)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即統(tǒng)分結(jié)合型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。如日本和加拿大等國，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在基本層次上逐漸實(shí)行城鄉(xiāng)一體、全國統(tǒng)一、全體國民普遍享受的國民基本養(yǎng)老金，但同時(shí)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同部門的從業(yè)人員提供一份相對(duì)獨(dú)立的職業(yè)關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金，其中就有針對(duì)農(nóng)民建立的專門養(yǎng)老金制度，目的是縮小分立型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇差距，提高農(nóng)民老年后的養(yǎng)老生活水平，主要是一種在養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)制度形式和待遇上實(shí)行全國統(tǒng)一、但職業(yè)關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金部分留有差別的養(yǎng)老金模式。

不難看出，世界工業(yè)化國家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃存在上述三種主要的推行途徑，各有各的特點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，甚至部分后起的發(fā)展中國家在仿效的過程中還演化出與本國實(shí)際相適應(yīng)的多樣化制度模式，但從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的整體趨勢(shì)來看，世界各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷一個(gè)由城市向農(nóng)村擴(kuò)展、由低水平向高水平演化、由簡(jiǎn)單層次到復(fù)雜結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、由不完善到日趨完善逐步發(fā)展的有序過程，都具有城鄉(xiāng)一體化的共同發(fā)展趨勢(shì)，制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，制度內(nèi)容不斷豐富，體系結(jié)構(gòu)朝著多支柱、多層次的方向發(fā)展，基礎(chǔ)層次的養(yǎng)老金計(jì)劃逐步實(shí)現(xiàn)制度形式和內(nèi)容的全國統(tǒng)一，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平日益趨同等等，而且推進(jìn)過程帶有不可逆的性質(zhì)，這給我國城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展指明了方向和可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、國外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化推行的條件

從世界各國推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)間點(diǎn)來看，一方面反映了在特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)來緩解各種社會(huì)矛盾的必要性和現(xiàn)實(shí)性;另一方面也體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件性，即只有當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，政府和個(gè)人有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)承受能力，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)才會(huì)得以建立，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系與一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件之間存在著直接的關(guān)聯(lián)性。

根據(jù)楊翠迎和庹國柱的研究，各國在建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)大都是在工業(yè)化發(fā)展的中期階段向成熟階段過渡的時(shí)期，即工業(yè)化依靠自身積累且反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)期，并對(duì)一國建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)做了粗略推斷:(1)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值中的份額降到15%以下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額在20%以下;(2)農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘谋戎叵陆档?0%以下;(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較高，人均GDP在2000美元(當(dāng)年美元)以上。[3]下面我們通過比較部分國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)條件來予以驗(yàn)證(見表2)。

表2 部分國家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件 單位:%、美元

從以上各國建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件和工農(nóng)關(guān)系可看出，上述三大推斷性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)還是比較合理的，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)點(diǎn)總體上是與該國工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)點(diǎn)相接近。除此之外，如波蘭、巴西、印度和馬來西亞等發(fā)展中國家在符合部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)也同樣建立起了本國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這說明建立農(nóng)村(農(nóng)民)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既符合一定的規(guī)律性但也是權(quán)變的。[4]

四、國外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國的啟示

目前，我國已進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)期。在全國范圍內(nèi)建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，著力解決社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，既符合養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的一般規(guī)律，也是我國工業(yè)化發(fā)展階段的必然要求，而且無論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)還是政治時(shí)機(jī)我國都整體接近或超過世界各國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一般水平。但作為后發(fā)型的發(fā)展中大國，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國來說是一個(gè)“全新”事物，為了更好地解決工業(yè)化發(fā)展過程中的社會(huì)民生問題，縮短與西方發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展差距，我國應(yīng)結(jié)合自身國情，參照國外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃推進(jìn)的一般規(guī)律，來合理選擇本國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)策略。

(一)政府主導(dǎo)自上而下推動(dòng)

無論是從國外養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，還是從我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度縱向發(fā)展歷史看，政府主導(dǎo)、強(qiáng)制推行一直是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的長(zhǎng)期性方式，同樣實(shí)踐也證明，政府在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)乃至統(tǒng)籌發(fā)展中的主導(dǎo)作用有其歷史合理性和現(xiàn)實(shí)需要性。在我國，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立初始就一直依賴于政府的推廣和實(shí)施，而且隨著社會(huì)時(shí)空條件的變化，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展中的政府作用只有被更加強(qiáng)化而不可能削弱，因?yàn)榻y(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)、法制建設(shè)、財(cái)政供給和管理協(xié)調(diào)以及統(tǒng)籌過程中所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)間、地域間和階層間利益格局調(diào)整等問題，只能利用政府的獨(dú)特地位和權(quán)威優(yōu)勢(shì)才能解決，這是市場(chǎng)和其他社會(huì)組織都難以承擔(dān)起來的重任，更是我國現(xiàn)實(shí)國情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要所客觀決定的。因此，在推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，必須強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府的推動(dòng)責(zé)任，全面發(fā)揮中央政府全局規(guī)劃的主導(dǎo)作用。[5]

除了要堅(jiān)持政府主導(dǎo)實(shí)施外，我們還要深入理解“自上而下”推動(dòng)的含義。一方面，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般具有社會(huì)公共性，是一類典型的權(quán)益類公共產(chǎn)品，市場(chǎng)在基礎(chǔ)性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給上是失靈的，而且個(gè)人或家庭也無法在現(xiàn)代社會(huì)中單獨(dú)承擔(dān)起養(yǎng)老責(zé)任，只有政府有能力、也有責(zé)任來承擔(dān)，形成一種由政府主導(dǎo)建立的自上而下傳遞機(jī)制。同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展也并非要排斥民間力量的參與，反而需要民間組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，但不能依靠其來推動(dòng)統(tǒng)籌進(jìn)程，這是因?yàn)?，長(zhǎng)期形成的政府強(qiáng)制性變遷習(xí)慣或意識(shí)以及制度統(tǒng)籌的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性決定了只有政府憑借其強(qiáng)大的公權(quán)力、財(cái)權(quán)力強(qiáng)制實(shí)施，才能維護(hù)制度公平性，才能更好更快地促成新制度安排向現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化，而且在我國現(xiàn)階段，民間力量也不完全具備推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自下而上變遷的能力和素質(zhì);另一方面，政府自上而下推動(dòng)主要是強(qiáng)調(diào)在制度統(tǒng)籌推進(jìn)過程中，在政策制定、制度設(shè)計(jì)、財(cái)政投入分擔(dān)機(jī)制和管理體制的協(xié)調(diào)等方面必須處理好中央政府與地方政府的關(guān)系，因?yàn)閺恼磧煞矫娴慕?jīng)驗(yàn)得出:“上面不動(dòng)下面動(dòng)”、“上面不管下面亂動(dòng)”正是造成目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分立和地區(qū)分割“碎片化”現(xiàn)狀的“罪魁禍?zhǔn)住保绕涫侵醒胝疀]有制定全國統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)，而是過度放權(quán)、放任地方政府去靈活創(chuàng)新，勢(shì)必造成養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的“一地一策”和“自行其是”，以及在管理上的“無所適從”和“相互掣肘”局面，一旦形成這種慣性就很難改變，而且有些問題是無法單靠個(gè)別地方政府所能解決的。因此，一定要改變以前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展“地方創(chuàng)新有余、中央政府設(shè)計(jì)不足”的缺陷，在制度統(tǒng)籌中由中央政府制定出全國統(tǒng)一的制度規(guī)范和頂層設(shè)計(jì)，把握制度宏觀走向，以供地方政府遵守執(zhí)行，而地方政府在此基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際可出靈活之策，逐步向統(tǒng)一目標(biāo)靠攏，形成“上面定調(diào)子、上下出票子，下面落實(shí)之”的自上而下實(shí)施機(jī)制。

(二)城市和農(nóng)村雙向推動(dòng)

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌發(fā)展一定要與其他城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度協(xié)同共進(jìn)，遵循“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略思維，把財(cái)政資源和優(yōu)先政策向欠發(fā)達(dá)地區(qū)及農(nóng)村牧區(qū)適當(dāng)傾斜，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，建立和完善農(nóng)村城市化、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)設(shè)施和硬件條件，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

具體到城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展，需要清晰認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著城鄉(xiāng)區(qū)域間“橫縱交錯(cuò)”非均衡發(fā)展的事實(shí)，統(tǒng)籌的時(shí)機(jī)決不能等到城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展水平相差無幾時(shí)再進(jìn)行，而是在差別性的前提下，通過城市相對(duì)較完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展和提高，壓縮農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展時(shí)間，換取其與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)同等的發(fā)展空間。當(dāng)然，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立都有當(dāng)時(shí)的適應(yīng)條件，決不能把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、體系、模式和內(nèi)容等做簡(jiǎn)單的相互“移植”，更不能不顧客觀實(shí)際，盲目攀比西方高福利國家較高的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，而是要堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則上，通過城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的調(diào)整、模式的改良、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和制度的集成整合，達(dá)到二者“一體、互通、共進(jìn)”，尤其是在重點(diǎn)提速農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)，決不能停滯城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，而是要城鄉(xiāng)雙向、同步推進(jìn)、留有接口、穩(wěn)步對(duì)接，以加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為手段，不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差距，最終實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)籌發(fā)展，直至一體化運(yùn)行。

(三)制度統(tǒng)分雙層結(jié)合

從宏觀層面看，我國城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展時(shí)間不充分，區(qū)域發(fā)展不平衡，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城市相比，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，發(fā)展環(huán)境也受到人為性的政策限制，成為我國制度統(tǒng)籌發(fā)展的“短板”，但不能為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌而簡(jiǎn)單地把城市的制度模式“移植”到農(nóng)村，我國更沒有足夠的財(cái)力把農(nóng)村人口以“擴(kuò)面”的形式納入到城市養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)中，而且也不能再走城鄉(xiāng)分設(shè)、單獨(dú)運(yùn)行的二元化道路，這樣只會(huì)使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)差距越拉越大，只有是在尊重現(xiàn)有制度路徑的基礎(chǔ)上，實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合、雙層關(guān)聯(lián)”的模式才是較為穩(wěn)妥的做法。

“統(tǒng)分結(jié)合”一方面是指打通現(xiàn)行城鄉(xiāng)兩大類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共通部分，建立底層性質(zhì)的、最低標(biāo)準(zhǔn)的國民養(yǎng)老金制度，實(shí)行全國統(tǒng)籌和制度統(tǒng)一，全國各族人民不分城鄉(xiāng)、地域、戶籍、職業(yè)和性別等差異均能統(tǒng)一、普遍地享受到體現(xiàn)國民待遇的“保底型”養(yǎng)老金，并在此基礎(chǔ)上，再對(duì)不同產(chǎn)業(yè)部門的從業(yè)人員分別提供一份職業(yè)關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的有統(tǒng)有分;另一方面是指城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在頂層設(shè)計(jì)方面要做到全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體，各省級(jí)統(tǒng)籌區(qū)域可在一定時(shí)期內(nèi)按照自身實(shí)際，靈活配套實(shí)施細(xì)則，以體現(xiàn)出地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差別和個(gè)人差異，既不讓中央制度統(tǒng)的“過死”，又不讓地方政策分的“太開”，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的有統(tǒng)有分，并在漸進(jìn)發(fā)展中“以統(tǒng)融分”、“化異趨同”。

“雙層關(guān)聯(lián)”是指城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兩個(gè)層次不是分離并行的結(jié)構(gòu)，職業(yè)養(yǎng)老金的參保者必須涵蓋在國民年金制度中，而且第二層次中的各類職業(yè)養(yǎng)老金制度之間也必須隨著勞動(dòng)力的流動(dòng)以及職業(yè)的轉(zhuǎn)換而實(shí)現(xiàn)政策可對(duì)接、關(guān)系可轉(zhuǎn)移、服務(wù)可銜接和制度可持續(xù)。

(四)推進(jìn)“時(shí)間”的循序漸進(jìn)

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的發(fā)展中大國，現(xiàn)在處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這些都是在處理各種社會(huì)問題時(shí)不得不考慮的現(xiàn)實(shí)國情，而且我國也正在經(jīng)歷由“農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)”、“傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)”轉(zhuǎn)型的“陣痛期”，這個(gè)階段是逐步擺脫不發(fā)達(dá)階段，也是矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)時(shí)期，其長(zhǎng)期性決定了我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌將是一個(gè)長(zhǎng)期、艱難的歷史進(jìn)程。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)重要組成部分，其實(shí)現(xiàn)過程不可能“一步到位”，更不能走西方發(fā)達(dá)國家先完善城市養(yǎng)老保險(xiǎn)、再建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的線性進(jìn)化過程，而是要把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“國家保障”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期“社會(huì)保障”過程中所產(chǎn)生的疊加性問題，壓縮到同一時(shí)空下解決，既要加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的追趕步伐，又不能影響城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的向前發(fā)展進(jìn)程，這就既需要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又得依托本土實(shí)際情況，合理規(guī)劃制度統(tǒng)籌的時(shí)機(jī)以及具體實(shí)施步驟時(shí)間點(diǎn)的選擇，合理、高效地分配時(shí)間資源以拓廣制度發(fā)展空間，在制度推進(jìn)時(shí)序上依次經(jīng)歷城鄉(xiāng)覆蓋、城鄉(xiāng)整合、城鄉(xiāng)銜接、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體五個(gè)漸進(jìn)發(fā)展階段才是較為穩(wěn)妥的方案。

(五)推進(jìn)“空間”的梯度遞進(jìn)

我國城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)格局具有顯著的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的狀況難以在短期內(nèi)消除，“東部城市像歐洲、西部農(nóng)村像非洲”是對(duì)這種現(xiàn)實(shí)最鮮明的概括。根植于二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)之上建立起來的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不可避免地打上了城鄉(xiāng)二元化“烙印”，并在此后的歷史演進(jìn)中，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅在發(fā)展時(shí)間上有先有后、有長(zhǎng)有短，而且在發(fā)展空間上也主要是依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府重視程度來分區(qū)、分片推開試點(diǎn)的，再加上農(nóng)民工等群體跨域流動(dòng)頻繁且呈現(xiàn)出“農(nóng)村向城市、中西部向東部”集中流動(dòng)的特點(diǎn)，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展整體上處于多樣化、多類別、多層次和區(qū)域分異性的格局。在當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展過程中，一定要從實(shí)際出發(fā)，絕不能忽視城鄉(xiāng)間、地域間的發(fā)展差異而搞“一刀切”或“一哄起”，更不能為了一體化目標(biāo)的快速實(shí)現(xiàn)而不講求策略和步驟，而是要綜合考慮各區(qū)域城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)有基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口老齡化和各地域群體養(yǎng)老消費(fèi)需求等因素，尤其是要根據(jù)各省份所處的工業(yè)化階段合理劃分“同質(zhì)”或區(qū)域環(huán)境類似的地域，分區(qū)域、分時(shí)段逐漸實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合對(duì)接和統(tǒng)籌發(fā)展，盡可能利用合理的空間發(fā)展布局壓縮城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展的時(shí)間。同時(shí)，既要著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化發(fā)展，又要堅(jiān)持因地制宜、整體性統(tǒng)一和區(qū)域性靈活相結(jié)合的原則，通過區(qū)域間的擴(kuò)散效應(yīng)和輻射帶動(dòng)等方式，來實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌并軌和漸進(jìn)統(tǒng)一。

[1]庹國柱、王國軍、朱俊生:《制度建設(shè)與政府責(zé)任——中國農(nóng)村社會(huì)保障問題研究》，147頁，北京，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2009。

[2]李迎生:《農(nóng)村養(yǎng)老保障改革的“過渡模式”設(shè)計(jì)》，載《中國社會(huì)保障》，2006(3)。

[3]楊翠迎、庹國柱:《建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老年金保險(xiǎn)計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的實(shí)證分析》，載《中國農(nóng)村觀察》，1997(5)。

[4]劉芩玲:《中國社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)銜接理論與政策研究》，95頁，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008。

[5]王曉東:《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的爭(zhēng)議與展望》，載《社會(huì)保障研究》，2013(1)。

[6]高君:《基本養(yǎng)老保障從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化——基于浙江德清縣新農(nóng)保推廣的思考》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013(3)。