逯文娟

食品安全監(jiān)管體制發(fā)展沿革

1998年以前，我國食品藥品安全監(jiān)管工作主要由衛(wèi)生部承擔。

1998年，國務院成立國家藥品監(jiān)督管理局，主管藥品和醫(yī)療器械。衛(wèi)生部則負責食品衛(wèi)生監(jiān)管。

2003年，在國家藥品監(jiān)督管理局的基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，增加了對食品、保健品等安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調工作，并依法組織查處重大事故。

2004年，國務院下發(fā)《關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)[2D04]23號），對食品安全實行分段管理：農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質檢部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法組織查處重大事故。

2008年，國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調、組織查處食品安全重大事故的責任。并將衛(wèi)生部食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責，劃入國家食品藥品監(jiān)督管理局。

2009年，《食品安全法》頒布實施，明確規(guī)定：國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規(guī)定。此外，要求國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定，食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。

2010年，國務院食品安全委員會成立，并單獨設立國務院食品安全委員會辦公室作為辦事機構，具體承擔委員會的日常工作。

2011年，中央機構編制委員會辦公室下發(fā)《關于國務院食品安全委員會辦公室機構編制和職責調整有關問題的批復》（中央編辦復字[2011]216號），將衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調、牽頭組織食品安全重大事故調查，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等三項職責劃入國務院食品安全委員會辦公室。

2012年，國務院下發(fā)《關于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)[2012]20號），要求縣級以上地方政府統(tǒng)一負責本地區(qū)食品安全工作，加快建立健全食品安全綜合協(xié)調機構。推進食品安全工作重心下移，強化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處等基層單位的食品安全管理責任。

2013年，國務院機構改革方案針對食品安全監(jiān)管部門的職能進行了調整（即大部制改革），目前正等待三定方案出臺。

此外，近日國務院發(fā)布了地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導意見。意見明確指出，省，市，縣三級食品藥品監(jiān)管機構改革，原則上分別于2013年上半年、9月底和年底前完成。省、市、縣級政府原則上參照國務院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機構的模式，組建食品藥品監(jiān)督管理機構，對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，同時承擔本級政府食品安全委員會的具體工作。

在此次大部制改革之前，我國食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制?！妒称钒踩ā芬?guī)定5個主要政府部門（衛(wèi)生、農業(yè)、工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)管）監(jiān)管食品安全，但實際上卻有20多個部門直接涉及食品安全監(jiān)管。

農業(yè)部門負責農產品質量安全監(jiān)管工作；畜牧部門負責畜禽產品安全監(jiān)管工作；水利（漁業(yè)）部門負責水產品安全監(jiān)管工作；林業(yè)部門負責林產品安全監(jiān)管工作；質監(jiān)部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)安全監(jiān)管工作；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)安全監(jiān)管工作；食品藥品監(jiān)管部門負責保健食品和餐飲服務環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管工作；商務部門負責食品流通和餐飲業(yè)行業(yè)管理、畜禽定點屠宰及酒類專賣監(jiān)管工作；工業(yè)信息化部門負責食品工業(yè)行業(yè)管理工作；糧食部門負責糧食質量安全監(jiān)管工作；鹽業(yè)部門負責食鹽專賣安全監(jiān)管工作；宗教部門負責清真類等民族食品安全監(jiān)管工作；衛(wèi)生部門負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定等工作；食品安全辦負責食品安全綜合協(xié)調、牽頭組織食品安全重大事故調查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等工作。此外，海關、檢驗檢疫、環(huán)保、城管、公安、教育、城建、鐵路等部門也都有食品安全監(jiān)管的部分職能。

這種多部門管理，勢必會遣成部門間職能交叉或監(jiān)管空白。近年來頻發(fā)的食品安全問題，已不難看出，我國食品安全監(jiān)管體制改革已刻不容緩。

大部制改革方案概覽

此次改革的最大亮點，即新成立組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將對生產流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，并將工商行政管理及質量技術監(jiān)督部門中相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構劃入國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

其次，取消了原來的衛(wèi)生部，新組建了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，負責食品安全風險的評估及食品安全標準的制定和發(fā)布。

此外，農業(yè)部今后負責初級農產品，即種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等方面的食品安全監(jiān)管，商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農業(yè)部，農業(yè)部的監(jiān)管職責相比之前體制，沒有明顯改變。

大部制改革亮點淺析

之前，分段管理是申國食品安全監(jiān)管體系的一大特色，其中有諸多缺點，從三聚氰胺和瘦肉精事件都可以追溯到分段管理的弊病。

現(xiàn)在，5大機構撐起了從農田到餐桌整個食物鏈的監(jiān)管體系：即國家食品藥品監(jiān)督管理總局國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，以及農業(yè)部。

新體系的第一個特色，就是國家食品藥品監(jiān)督管理總局總攬全局，成為“龍頭”，一改往日“九龍治水”平起平坐的局面，擔負從農田到餐桌的食物鏈中大部分監(jiān)管責任。

第二，食品藥品監(jiān)督管理總局與國務院食安辦合二為一，明確地說是將國務院食安辦的牌子掛到了食品藥品監(jiān)督管理總局。所以，食品藥品監(jiān)督管理總局的職能遠遠不只是簡單地將技術監(jiān)督局、質檢總局、工商總局和原來食品藥品監(jiān)督管理局的監(jiān)管職能合并。業(yè)內專家認為這是一個很大的進步，因為現(xiàn)在還是不止一個部門管理食品安全，需要有食安辦這樣一個協(xié)調機構進行綜合協(xié)調，彌補部門問由于管理帶來的一些空白、交叉等問題。

第三，新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會下設標準審定委員會和國家食品安全風險評估委員會這兩個委員會，作為食品安全監(jiān)管的科技支撐。一改過去食品安全標準政出各門，標準混亂的現(xiàn)象，現(xiàn)在統(tǒng)一由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責制定和頒布標準。特別是，風險評估委員會使得食品安全監(jiān)管能夠通過識別風險預警及風險評估，在科學評估的基礎上有的放矢、有重點地進行。

第四，形成了兩段式監(jiān)管的格局，農業(yè)部仍然負責初級農產品的監(jiān)督管理，其他加工、流通、餐飲等由食品藥品監(jiān)督管理總局負責。這樣大大減少了鏈條當中的空白點和盲點，資源得到了進一步的整合，這樣勢必能夠提高未來的監(jiān)管效率，降低監(jiān)管的成本。通俗地說就是，一方面食品企業(yè)知道該由誰來管他們了；另一方面一旦出了食品安全問題，老百姓知道該找誰了。

第五，將標準的制定與管理相分離。管理是由食品藥品監(jiān)督管理總局來執(zhí)行，標準由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會來制定。避免了過去一人既當裁判，又當運動員的身份，從理論上來講更加合理。食品是否安全不是監(jiān)管部門說了算，而是應當有風險評估委員會說了算。

第六，檢驗檢測體系“去部門化”。過去，國家檢測機構隸屬于很多部門，隨著調整體系的轉變，這些檢驗檢測部門都“去部門化”了，進一步地整合到一起。另外，在食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案當中也提到了管辦分離，實現(xiàn)資源共享，建立法人治理結構，今后要以法人的治理結構，形成統(tǒng)一的食品安全檢驗檢測支撐體系。未來的檢驗檢測體系進行法人化管理后，也能夠作為主體承擔起食品安全的責任。

關于大部制改革的思索

新的管理模式的建立，成為大家普遍關注的焦點。針對改革中的方方面面，不少業(yè)內專家也各抒己見，坦言這次改革力度之大空前，帶來了很多積極的影響，同時也提出了一些深刻的思索和觀點?，F(xiàn)整理如下，與大家共饗。

第一，取消了分段管理體制之后，監(jiān)管模式就成為了關鍵問題。我們現(xiàn)有的監(jiān)管模式主要依賴于產品的抽樣和檢驗。而發(fā)達國家目前通行的模式是過程監(jiān)管，這也是國際通行的辦法。舉例來說，監(jiān)督員進入食品生產加工企業(yè)，首先應該檢查生產過程，然后查記錄，根據記錄核對規(guī)范，假如沒有記錄這本身就是問題。

如何把監(jiān)管模式從依賴于抽樣檢驗改變?yōu)楹侠淼倪^程監(jiān)管，這是我們必須要思考的問題。只有這樣，我們的監(jiān)管水平和效果才能夠顯著提高。現(xiàn)在大家對于我們目前的監(jiān)管水平和效果是不滿意的。

第二，改進了監(jiān)管體制，建立了合理的監(jiān)管模式，接下來必須要有技術支撐。我們進行過程管理必須基于科學的意見，例如風險評估，風險監(jiān)測數(shù)據等。

原來國家食品安全風險評估中心由衛(wèi)生部主辦，由理事會體制進行管理；現(xiàn)在國家食品安全風險評估中心隸屬于衛(wèi)生和計劃生育委員會下，那么，今后如何加強風險管理的技術支撐，如何使其更好地發(fā)揮作用，也是我們需要思考的。

第三，風險溝通的機制和有效性還沒有完全建立起來，針對食品安全事件問題，如何科學、有效地溝通與交流非常重要。一方面，公眾受教育程度相對較低，科學知識和專業(yè)知識還有待提高。另一方面，我們監(jiān)管的對象依然龐雜，小、散、亂仍然是其基本特點。這些都是我們面臨的問題。今后應盡快建立有效的風險溝通機制，改變信息不對稱的局面，及時地引導公眾對新的體制有一個合理的預期。另外，需要有計劃地開展食品安全相關的科普知識的宣傳和教育。

第四，面對新的體制，應該及時建立新的法律法規(guī)與之相適應，食品安全法也應及時修訂，順應新形勢發(fā)展的需要。

第五，大家一直困惑的農產品和食品界定問題，在新的機制下，應使其責任落實到位，避免出現(xiàn)灰色地帶。

最后，新的體制下有新的機遇，但同時也面臨新的挑戰(zhàn)，食品安全監(jiān)管體制的改革不可能一步到位，還需要一個循序漸進的過程來逐步完善。

例如，這次改革后，質檢總局仍然負責監(jiān)管食品相關產品的生產加工，但食品相關產品跟食品實際上是連在一起的，有時很難分開，如食品類的商品包裝是食品不可分割的一個部分，如果將其保留在兩個部門分別監(jiān)管，難免會造成新的監(jiān)管重疊。而且，對于食品相關產品的安全標準制定和安全評價程序，從技術上講，實際應該將其包含在食品藥品監(jiān)督管理總局的管理范圍內。

糧食部門還獨立在食品安全監(jiān)管之外。一般來看，糧食的安全及品質放在農業(yè)部門里似乎更加合理。

當然，任何一項體制改革都不可能一步到位，盡善盡美，因為時代在變，環(huán)境在變，需求在變，這都需要我們在實踐中不斷摸索和改進。但是，需要肯定的是，我們每次的發(fā)展變革都是一次積極的進步，向著先進和科學邁近了一步。