杜文軍 曾思遠(yuǎn)

收稿日期：2013-04-22

作者簡介：杜文軍，石河子大學(xué)師范學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士；曾思遠(yuǎn)，石河子大學(xué)師范學(xué)院2011級碩士研究生。（新疆石河子/832000）

摘 要：針對“行政化”等于“官僚化”的認(rèn)識誤區(qū)和“去行政化”就是“取消行政”的理解偏差，文章從詞性、內(nèi)涵等方面對“行政化”和“官僚化”進行了明確的區(qū)分。經(jīng)比較分析得出，高校的行政管理問題是消極的行政化，或者說是“官僚化”；高?！叭バ姓本褪侨∠肮倭呕钡牟糠?，而非簡單地“取消行政”。

關(guān)鍵詞：行政化；官僚化；去行政化；去官僚化

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出“探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”以來，高校“去行政化”已然成為教育界關(guān)注的焦點問題。誠然，“去行政化”的出發(fā)點是還大學(xué)一個自由之身，或者說是弘揚大學(xué)自由之學(xué)術(shù)精神。但是，目前關(guān)于高校行政管理問題的諸多研究存在兩種誤解：一是將“行政化”等同于“官僚化”，認(rèn)為高校的行政管理問題既可以說是“行政化”，也可以說是“官僚化”；二是將“去行政化”理解為取消行政部門，完全擺脫行政管理。針對第一種誤解，筆者認(rèn)為，高校的行政管理問題，使用“官僚化”一詞更為貼切；針對第二種誤解，其正確的理解是《綱要》所指的“取消行政化管理模式”并非是要求大學(xué)取消行政，或者大學(xué)可以不要專職的行政管理人員，而是要求大學(xué)應(yīng)糾正過分消極的行政管理方式，也就是要求高校取消“官僚化”的部分，以使教育行政部門和高校行政管理部門能夠更加注重科學(xué)管理，提高管理效率，更好地服務(wù)大學(xué)發(fā)展目標(biāo)。

一、“行政”與“官僚”

“行政”一詞在中國最早見于《孟子·梁惠王上》：“為民父母，行政，不免於率獸而食人，惡在其為民父母也？”[1]由此可見，最早說“行政”，主要是指執(zhí)掌國家政權(quán)，掌管國家事務(wù)。狹義的理解是指國家（政府）的行政機關(guān)及其管理行為，即公共行政。廣義的行政也包括一切社會組織的管理活動[2]，如私營部門的行政。現(xiàn)在通常所說的公共行政包含有計劃的活動，它關(guān)注政治和政策制定以及法律的執(zhí)行，且主要集中于政府的行政部門。戴維·H·羅森布魯姆和羅伯特·S·克拉夫丘克將公共行政定義為“運用管理、政治以及法律的理論和過程來實現(xiàn)立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務(wù)功能”[3]。公共行政與私營部門的行政的最主要的區(qū)別在于“公共性”，然而，無論是公共行政還是私營部門的行政，其主要職能都可以概括為：制定相關(guān)的政策（或制度），根據(jù)需要進行資源和人力的合理分配，實現(xiàn)優(yōu)化、高效管理。從特征上說，行政和韋伯所說的科層制（或者說是理性官僚制、官僚制）具有相同的特征：（1）根據(jù)組織目標(biāo)分工并實現(xiàn)專業(yè)化；（2）實行等級制原則，建立合法權(quán)威；（3）通過穩(wěn)定的規(guī)章程序運作；（4）其職位占有者具有非人格化的理性特征；（5）普遍性的用人標(biāo)準(zhǔn)，量才用人。[4]

韋伯所說的“官僚”實際相當(dāng)于我國文化背景下的“行政”。在我國，通常情況下，當(dāng)人們提到“官僚”時，總會聯(lián)想到“多層次的管理步驟、繁瑣的規(guī)章制度和組織形式、復(fù)雜的審批程序等”，簡言之，就是類似于古代“三跪九叩”式的繁文縟節(jié)。據(jù)詞典中的解釋，“官僚”一詞主要包含兩層意思，第一層指官員、官吏，第二層指官僚主義。官僚主義是指官僚脫離實際，不關(guān)心公眾利益，工作效率低下的工作作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。[5]《辭?！分袑Α肮倭拧边M行了較為詳細(xì)的闡述：“指脫離實際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。如不深入基層和群眾，不了解實際情況，不關(guān)心群眾疾苦，飽食終日，無所作為，遇事不負(fù)責(zé)任；獨斷專行，不按客觀規(guī)律辦事，主觀主義地瞎指揮等。有命令主義、文牘主義、事務(wù)主義等表現(xiàn)形式。官僚主義是剝削階級思想和舊社會衙門作風(fēng)的反映?！?/p>

通過比較上述兩個詞的解釋可知，二者并非等同，亦不能混用。首先，詞性的感情色彩不同?！靶姓笔侵行栽~，無所謂褒貶；而我國文化背景下的“官僚”通常帶有貶義的成分。其次，所指對象不同?！靶姓敝傅氖翘囟ńM織的某一類活動，而“官僚”則通常指某一類人或一種做事的方式、風(fēng)格。再者，人們對待二者的態(tài)度不同。由于褒貶等情感因素，“官僚”往往不被社會提倡，甚至被打壓，“行政”卻是組織正常運行之必須。

二、“行政化”與“官僚化”

當(dāng)“行政”和“官僚”變成“行政化”和“官僚化”時，詞本身的性質(zhì)和狀態(tài)均發(fā)生了轉(zhuǎn)變，表示一種動態(tài)的趨勢，其中增加的“化”字含有“使之變成、使之成為”的意思，而“化”本身也包含事物變化有兩個方向，要么向好的方向發(fā)展，要么向差的方向轉(zhuǎn)變。譬如，“行政”和“行政化”，“行政”本身指一種活動，而“行政化”指組織的行政特征越來越明顯，表示一種變化的趨勢。所以說，“行政”不等于“行政化”，同理，“官僚”也不等于“官僚化”。那么，究竟什么是“行政化”，什么是“官僚化”呢？

關(guān)于“行政化”的定義，目前沒有一個確定的說法，研究者多數(shù)是從表征、特點的角度對“高校行政化”做出了解釋。如北京師范大學(xué)鐘秉林教授關(guān)于大學(xué)“行政化”的解釋：以官僚科層制為基礎(chǔ)特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化和濫用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)作行政事務(wù)來管理。[6]楊德廣教授從高校內(nèi)部行政管理方式的角度提出，高校管理行政化是指不顧教育規(guī)律和學(xué)術(shù)規(guī)律，完全依靠行政權(quán)力，按照行政手段、行政方式、行政運行機制管理教育、管理學(xué)術(shù)。[7]閻光才教授站在韋伯的理性官僚化的立場，認(rèn)為高校的確受制于政府過于強大的控制，以及學(xué)者受到行政機構(gòu)過多的干預(yù)，而附帶有過于濃厚的“官僚化”色彩，但是高校的“行政化”卻又缺少“官僚化”所應(yīng)具有的剛性和人格化特性。[8]綜合借鑒以上說法，學(xué)者們普遍認(rèn)為的“行政化”指行政過多干預(yù)其本不該干涉的事物，最終導(dǎo)致人、財、物方面難以實現(xiàn)管理效益最優(yōu)化。

關(guān)于什么是“官僚化”，還要從韋伯說起，因為他是官僚制分析最重要的代表人物之一。但正如前文所述，由于韋伯提出的“官僚”與我國的“官僚”內(nèi)涵大相徑庭，因此，韋伯提出的“官僚化”和我國通常所說的“官僚化”有著明顯的區(qū)別。其一，從詞的感情色彩上說，韋伯的“官僚化”屬中性詞。他認(rèn)為“官僚化”是組織或者團體正常運行所具有的“嚴(yán)密而清晰的科層結(jié)構(gòu)”?！肮倭呕奔扔小吧啤钡囊幻?，也有“惡”的一面。其“善”與“惡”是由“投入”和“產(chǎn)出”衡量，當(dāng)投入大于產(chǎn)出時，是“惡”的表現(xiàn)，反之，是“善”的表現(xiàn)。相對于韋伯的“官僚化”說法，我國歷史背景下的“官僚化”帶有濃厚的貶義色彩。在我國，組織“官僚化”意味著機構(gòu)臃腫、低效行事，更意味著托關(guān)系的潛規(guī)則盛行。這種對于“官僚化”的理解恰與沃倫·本尼斯所認(rèn)為的官僚制特點相吻合：（1）老板沒有（而下屬有）技術(shù)能力；（2）獨斷而愚蠢的規(guī)則；（3）地下的（或非正式的）組織破壞或甚至取代正式的組織；（4）角色的混亂與沖突；（5）以非人性殘酷對待下屬，而不是以理性或法律為基礎(chǔ)。[9]其二，從利益的角度上講，韋伯的“官僚化”雖然對于組織而言也有“惡”的可能性，但是組織管理人員在運用官僚模式進行管理時，卻是以“效率”作為“至高的善”和“終極目標(biāo)”，也就是說，管理人員是站在組織整體利益的角度實施管理。而在我國，通常所說的“官僚化”往往指管理者在決策和行為時，從個人利益的角度出發(fā)，不考慮組織的整體利益和辦事效率，最終導(dǎo)致組織辦事低效。其三，從管理過程中是否考慮“人情”因素的角度上講，韋伯所說的官僚化是一種理性的官僚化，它強調(diào)在管理過程中采取“非人情”。韋伯認(rèn)為官僚制的優(yōu)勢在于“理性”，一切“非理性”的情感都會影響工作效績。而我國的“官僚化”概念中，“官僚化”就意味著人情和非理性，所以在官僚交往中存在大量的人情、請托和討價還價的現(xiàn)象。

通過對比兩個不同的文化背景、社會背景的“官僚化”可知，韋伯的“官僚化”具有明顯的“理性”色彩，而中國傳統(tǒng)意義上的“官僚化”帶有濃厚的“非理性”。從利益、效率和人情的角度上說，行政化分為積極的一面和消極的一面，其中韋伯所說的“理性官僚化”就是積極的行政化，而“非理性的官僚化”才是消極的行政化，二者有顯著的區(qū)別。立足于我國傳統(tǒng)意義的“官僚化”的立場上看，筆者認(rèn)為，“官僚化”是指一種以行政級別劃分組織管理的責(zé)、權(quán)、利，且管理人員在組織運行中過分強調(diào)職位職權(quán)，具有官員特征，將“官本位”人格化，對組織機構(gòu)的發(fā)展起到反作用，導(dǎo)致機構(gòu)辦事效率降低的做事風(fēng)格。

清楚了“官僚化”的基本概念，現(xiàn)在再來看什么是“行政化”。從上述論述可知，“官僚化”是“行政化”的消極發(fā)展趨勢，也就是學(xué)者們所認(rèn)為的行政程序過分的繁雜，導(dǎo)致了人、財、物不必要的消耗和浪費。從基本概念上分析這兩者之間的區(qū)別和聯(lián)系，則很容易發(fā)現(xiàn)，“行政化”和“官僚化”是兩種完全不同性質(zhì)的術(shù)語，但同時也有一定的聯(lián)系。在權(quán)力的使用上兩者都含有過分行使的成分，但從效率的角度上說，“行政化”和“官僚化”還存在較大的區(qū)別。首先看“行政化”?！靶姓币话惴譃閮煞N：一種是行政人員嚴(yán)格按照規(guī)章制度，一切照章辦事，并嚴(yán)格遵循管理規(guī)律，在辦事過程中利用行政權(quán)力，充分發(fā)揮團隊的力量，使組織的人力、財力、物力等資源實現(xiàn)最優(yōu)化的配置，從而提高組織效率。另一種是行政人員為了掩飾內(nèi)心的無知，一切以己之利為出發(fā)點，利用行政權(quán)力對其它機構(gòu)或者部門進行過分干預(yù)，導(dǎo)致機構(gòu)辦事效率低下，組織發(fā)展緩慢、停滯甚至倒退。兩種朝著截然相反的方向發(fā)展的“行政化”最終導(dǎo)致組織在效率上呈現(xiàn)出完全不同的發(fā)展趨勢。第一種“行政化”中的管理者的出發(fā)點是為組織利益著想，是“善”的，可以稱之為“積極行政化”；而第二種“行政化”中的管理者的出發(fā)點是為了自己的利益，是“惡”的，可以稱之為“消極行政化”。這正如重慶工商大學(xué)副校長陳運超教授所提到的，行政管理之所以成為人人喊打的過街“老鼠”，其實并非行政管理惹的禍，癥結(jié)在于過度行政管理所導(dǎo)致的官僚化。[10]陳教授所說的“過度的行政化”，其實就是前文提到的“消極行政化”。再來看“官僚化”?！肮倭呕蓖ǔＲ灿袃煞N表現(xiàn)：一種是管理人員不懂管理規(guī)律，盲目遵循規(guī)章制度，實行繁瑣的辦事程序，但卻并非為了謀取個人利益，導(dǎo)致機構(gòu)效率低下；另一種是管理人員將行政權(quán)力作為自身謀求私利的工具，為追求自身利益最大化，過分夸大行政權(quán)力，從而影響組織利益和辦事效率。

雖然“行政化”和“官僚化”都有兩種不同的表現(xiàn)，并且都可能影響機構(gòu)效率，但是單從利益和目的的角度講，兩者有本質(zhì)的區(qū)別。然而，在區(qū)別的同時還存在一定的聯(lián)系：“行政化”在一定程度上會導(dǎo)致“官僚化”，而“官僚化”卻不是“行政化”。

三、結(jié)論

（一）高?！肮倭呕辈坏扔凇靶姓?/p>

如果說僅僅為了所謂的名稱或者叫法，長篇闊論地區(qū)分“行政化”和“官僚化”，實在沒有必要，但若是為了針對高校的行政管理問題提出正確而有效的改革方法，就必須從高校目前的處境和表現(xiàn)明確它究竟是“行政化”還是“官僚化”。

總體上講，高校已經(jīng)到了沒有絲毫自由空間的地步，對外沒有自主權(quán)，對內(nèi)缺乏學(xué)術(shù)自由權(quán)。外部教育行政管理部門對高校的行政管理和高校內(nèi)部不斷擴張的行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的擠壓使倡導(dǎo)科學(xué)和自由的現(xiàn)代大學(xué)理念在高校幾乎沒有容身之所。目前，高校外部教育機構(gòu)和內(nèi)部行政部門都呈現(xiàn)出機構(gòu)臃腫、效率低下的“機關(guān)”現(xiàn)象。

從外部教育行政機構(gòu)的行政管理看，高校已然成為教育行政機構(gòu)的附屬機構(gòu)和教育部門行政權(quán)力擴張的場所。具體表現(xiàn)為：其一，高校沒有自主辦學(xué)權(quán)。政府將大學(xué)視為其附屬機構(gòu)，高校從辦學(xué)起點開始就任由行政部門發(fā)號施令。其二，高校沒有自由的人事權(quán)。這不僅體現(xiàn)在高校的校長是由教育行政部門直接任命，還包括學(xué)校每年應(yīng)該聘任的教師數(shù)量、招收的學(xué)生數(shù)量以及教師的職稱晉升等都需要經(jīng)過上級的批準(zhǔn)才能照章行事。其三，高校教師缺乏自主科研權(quán)。教育行政機構(gòu)通過控制科研經(jīng)費，使高校教師只能在給定的范圍中選擇申請科研項目，一旦申請的課題不屬于給定的科研范圍，則很難被審批立項，相應(yīng)的科研經(jīng)費自然會拱手他人。

從高校內(nèi)部的行政管理來看，行政部門擁有絕對的話語權(quán)，高校內(nèi)部散發(fā)著濃重的官僚味。首先，高校內(nèi)部人員實行嚴(yán)格的等級劃分。行政人員擁有同政府官員類似的行政級別，同樣分為正處、副處、正科、副科等，并且在日常工作中，同政府部門一樣，實行指令性的工作安排方式。不僅行政人員有等級劃分，在一些高校中教授也被劃分等級。2008年3月《南方都市報》發(fā)布消息說：“教育部所屬各高校正在緊鑼密鼓地進行教授評級定崗工作。據(jù)介紹，高校教師的崗位分為13個等級。教授崗位分一至七級。其中正教授崗位包括一至四級，副教授崗位包括五至七級；中級崗位分三個等級，即八至十級；初級崗位分為三個等級，即十一至十三級。”[11]其次，行政部門“裙帶”現(xiàn)象比比皆是，到處充滿“人情味”。為了延伸、擴大行政權(quán)力，方便今后辦事更順利，一些行政人員設(shè)法將自己的親戚朋友安置在行政崗位，使行政機構(gòu)形成了一張由裙帶規(guī)律支配的親連親的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)。第三，師生均表現(xiàn)出強烈的“拜官主義”做事風(fēng)格。教師方面，部分教師為了謀求官職想方設(shè)法與校、院領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系；一些教授寧可放棄教學(xué)、放棄科研而選擇做官。學(xué)生方面，通常是有官職的教師的課堂上出勤情況要好得多；研究生選擇導(dǎo)師時，經(jīng)常是“有官職的導(dǎo)師挑學(xué)生，沒官職的導(dǎo)師被學(xué)生挑”。此外，資源壟斷現(xiàn)象明顯。一旦有機會外出學(xué)習(xí)、培訓(xùn)或者參加會議，行政人員利用自己行政職位的優(yōu)勢優(yōu)先選擇，導(dǎo)致一些普通教師缺少外出學(xué)習(xí)和能力提升的機會。

諸如此類的行政管理現(xiàn)象還有很多，整體上看，都有一個共同的特點：與“官”有著緊密的關(guān)系。從動機上說，一些行政管理人員首先考慮的是自身利益而不是為了使組織能夠更好地運行；從做事風(fēng)格上講，大都遵從上下級的命令式，且嚴(yán)格按照規(guī)章要求；從辦事效率上看，不管處理的方式是否妥善，只要對“升官”有好處，哪怕多耗費幾日，也要層層上報，向領(lǐng)導(dǎo)請示。類似的行政管理現(xiàn)象無不滲透著濃厚的“官文化”，高校已不再是簡單的“學(xué)堂”，取而代之的是官味十足的“官場”。因此，高校行政管理問題不是簡單的“行政化”問題，而是“消極的行政化”或者說是“官僚化”問題。

（二）高?！叭バ姓辈坏扔谌∠姓?/p>

遵從《綱要》的說法，我們?nèi)匀粚⑵浞Q之為“去行政化”，但前文已經(jīng)明確，這里所說的“去行政化”實際是去“行政化”中消極的成分，也就是“去官僚化”，目的在于還原科學(xué)的行政管理。

高校行政管理是高校管理工作的重要組成部分，也是高校的一項基礎(chǔ)性工作，在保證高校正常運轉(zhuǎn)、促進高校教育教學(xué)等各項工作開展中具有十分重要的作用。[12]相對于高校教育、科研活動而言，行政管理具有輔助性的作用。眾所周知，現(xiàn)代大學(xué)無論在規(guī)模上，還是在復(fù)雜性和社會影響力方面皆史無前例。無論是教師數(shù)量、學(xué)生規(guī)模，還是專業(yè)設(shè)置、研究領(lǐng)域，其范圍和規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往任何時候的大學(xué)。如此龐雜的高校想要正常運轉(zhuǎn)，如果僅依靠教師在教學(xué)和科研的同時再進行日常教學(xué)管理，且不說從工作量和管理的質(zhì)量及效率而言幾乎不可能完成，即使能夠勉強完成，從管理經(jīng)驗和技巧的角度講，讓絕大多數(shù)教師從事管理工作難免出現(xiàn)管理上的“外行管內(nèi)行”的混亂現(xiàn)象。所以，高校不得不設(shè)置一些專門的管理崗位，聘用一些專職管理人員擔(dān)任高校日常的管理工作。除此之外，高校的行政部門還肩負(fù)著資源優(yōu)化配置、部門組織協(xié)調(diào)、教學(xué)監(jiān)督檢查等重任，因此，事務(wù)繁雜的高校不能沒有行政，更不能取消行政。當(dāng)然，在肯定行政或者說是行政部門的同時，還需要明確一點，那就是高校的行政必須是“積極的行政”，且需具備人情的特點，這里所說的人情是指高校的行政要在必要的情況下讓步于學(xué)術(shù)，給學(xué)術(shù)以人情照顧，畢竟，學(xué)術(shù)發(fā)展才是高校發(fā)展的硬道理，而行政的主要職責(zé)是服務(wù)。

對于高?！叭バ姓本褪侨∠髮W(xué)行政部門和行政管理的認(rèn)識，是從根本上對“去行政化”的一種理解偏差，如此取消行政部門的說法和做法只會使高校的管理處于更加混亂的局面。同樣，單獨“去掉高校的行政級別”也不能解決我國高校行政化的問題，只有從根本上改變“行政權(quán)力獨大，首長意志嚴(yán)重”的行政管理方式，并對此形成最基本的共識，才能進一步談高校該如何“去行政化”。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）