張葉　許月明　胡建

摘 要：為了解決我國(guó)土地征收范圍夸大化，農(nóng)民土地權(quán)益受損問題，通過對(duì)國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行類型劃分，采用因素分析法，把我國(guó)的國(guó)有建設(shè)用地分為純公益性、準(zhǔn)公益性和非公益性3個(gè)性質(zhì)類別，進(jìn)而明確只有純公益性國(guó)有建設(shè)用地才能通過土地征收的方式取得，為我國(guó)的土地征收制度改革提供了思路。

關(guān)鍵詞：國(guó)有建設(shè)用地；用地性質(zhì)；土地征收

中圖分類號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.05.007

在我國(guó)，為實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展，國(guó)有建設(shè)用地的原始取得主要通過土地征收來實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而通過劃撥、招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式分配給各用地單位。這一過程往往損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，失地農(nóng)民問題凸顯[1]，不利于我國(guó)“三農(nóng)”問題的解決。這一問題的產(chǎn)生源于農(nóng)民土地使用權(quán)喪失，在土地權(quán)屬發(fā)生改變的同時(shí)，土地征收導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益沒有得到合理的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法征收土地，然而對(duì)公共利益的范圍卻沒有明確的界定。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，各種研究也建議我國(guó)通過列舉法、概括式對(duì)土地征收范圍進(jìn)行限定[2-3]，然而本研究認(rèn)為國(guó)有建設(shè)用地的用地性質(zhì)不明確，是導(dǎo)致土地征收范圍不確定的一個(gè)重要因素，使得土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等也存在問題，因此，明確國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)成為了解決問題的關(guān)鍵。

1 土地分類中國(guó)有建設(shè)用地的類型

我國(guó)土地現(xiàn)狀分類中把土地分為12個(gè)一級(jí)地類，其中建設(shè)用地包括商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地和特殊用地6個(gè)類別。國(guó)有建設(shè)用地的具體類別如表1所示。

本研究中筆者采用此種分類，是因?yàn)檫@是全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，每一類國(guó)有建設(shè)用地都可以歸入此類分類中，可以清楚明了地進(jìn)行界定且不會(huì)有所遺漏。

2 國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)界定的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地的性質(zhì)，一般分為純公益性國(guó)有建設(shè)用地、準(zhǔn)公益性國(guó)有建設(shè)用地和非公益性國(guó)有建設(shè)用地。劃分的依據(jù)主要從用地主體、提供產(chǎn)品性質(zhì)和用地目的進(jìn)行分析。

2.1 用地主體和提供產(chǎn)品的排他性

首先，從用地主體及土地提供產(chǎn)品性質(zhì)上來說。一宗地的用地主體包括以下幾種：全體社會(huì)大眾、公益主體代表、私人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)大眾作為用地主體的土地，是指這宗土地在土地容量允許的范圍內(nèi)，任何人都可以無(wú)償享有這宗土地提供的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品在消費(fèi)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，不能被一個(gè)人獨(dú)享，而是為社會(huì)公眾共享，一個(gè)人的享有不影響另外的人對(duì)這塊宗地的享有[4-5]。如一個(gè)廣場(chǎng)，每個(gè)來到廣場(chǎng)的人都可以在這里休息，不管是本地人還是外來人，都不會(huì)受到任何的限制和約束。公益主體代表用地，如政府機(jī)構(gòu)用地，政府機(jī)構(gòu)為人民大眾服務(wù)，從本質(zhì)上來說任何人都可以享用這宗土地提供的產(chǎn)品和服務(wù)，具有等同的非排他性性質(zhì)。像這種用地主體為全體社會(huì)大眾和公益主體代表，提供產(chǎn)品為純公共物品和服務(wù)的土地，我們定義為純公益性用地。

用地主體為私人、普通企業(yè)或處在競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)的，個(gè)人和普通企業(yè)具有這宗地的土地使用權(quán)，且土地使用權(quán)是通過有償方式取得的，并有一定的使用年限限制。這類用地提供的產(chǎn)品為私人產(chǎn)品。私人產(chǎn)品具有完全的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，人們只有在對(duì)商品支付一定的價(jià)格情況下才能享用該商品，為有償使用。像這種用地主體為私人、普通企業(yè)和處在競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，提供產(chǎn)品或服務(wù)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的土地則屬于非公益性用地。

還有一種用地主體是為公共利益而存在的國(guó)有企業(yè)，包括涉及全民利益但是私人不愿承辦的微利企業(yè)，國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)不允許私人投資進(jìn)入的行業(yè)，國(guó)家財(cái)政支持并涉及公共事業(yè)的不以盈利為目的的事業(yè)單位如博物館，以及公益性社會(huì)團(tuán)體如教育機(jī)構(gòu)等。這類用地提供的產(chǎn)品的受益主體不是全體成員，提供的產(chǎn)品為公共產(chǎn)品，區(qū)別于非公益性用地提供的私人產(chǎn)品，但也不完全等同于非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公益性用地提供的純公共產(chǎn)品。這類公共產(chǎn)品是介于私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品之間的一種混合產(chǎn)品，該混合產(chǎn)品的性質(zhì)可以用擁擠性來詮釋。在擁擠性產(chǎn)品的消費(fèi)中，當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目從零開始增加到一定數(shù)目時(shí)就會(huì)顯得擁擠。在未達(dá)到擁擠點(diǎn)時(shí)，新增加的消費(fèi)者的邊際成本為零，當(dāng)達(dá)到或者超過擁擠點(diǎn)時(shí)，新增加的消費(fèi)者的邊際成本也隨著增加，一個(gè)人的消費(fèi)可能導(dǎo)致其他的人不能消費(fèi)該產(chǎn)品。像這種有別于純公益性和非公益性用地，提供產(chǎn)品或服務(wù)具有擁擠性的用地我們定義為準(zhǔn)公益性用地。

2.2 用地目的的盈利性

盈利性是劃分公益性用地和非公益性用地的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。純公益性用地是單純的政府資金投入，追求的是社會(huì)效益和生態(tài)效益的最大化，而不追求經(jīng)濟(jì)效益，不具有盈利性。區(qū)別于一般企業(yè)獨(dú)立的核算體系，公益性用地的投資來源于公共財(cái)政，土地上的建筑和設(shè)施等也由公共預(yù)算來分配。

非公益性用地則是以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目的，盈利是其最根本的出發(fā)點(diǎn)。用地主體通過對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)，以期獲得利潤(rùn)?？梢钥闯?，對(duì)非公益性用地的經(jīng)營(yíng)，從一開始的投入到最后的利潤(rùn)分配，都是企業(yè)行為，由經(jīng)營(yíng)者自負(fù)盈虧。

盈利性并不能作為準(zhǔn)公益性用地和非公益性用地的唯一劃分標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)公益性用地存在盈利性的目的，但是營(yíng)利所得主要用于回報(bào)社會(huì)或大眾，和非公益性用地的盈利性存在區(qū)別。像這種營(yíng)利所得主要用于返還社會(huì)的用地，則劃分為準(zhǔn)公益性用地[6]。

3 國(guó)有建設(shè)用地的公益性劃分

3.1 商服用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地

商服用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地是典型的非公益性用地。商服用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地的用地主體是普通企業(yè)和法人，具有排他性，土地使用權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式取得；提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性；土地經(jīng)營(yíng)的目的是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，即盈利性。這類用地毫無(wú)疑問地劃分為非公益性用地。

3.2 住宅用地

城鎮(zhèn)住宅用地可以分為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、普通商品房和別墅。

經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房都是具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房，經(jīng)濟(jì)適用房由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)計(jì)劃、用地免收土地出讓金，實(shí)行地方政府行政劃撥，最后按照保本微利的原則出售房屋；廉租房的建設(shè)是減少政府的土地出讓金收入，政府以租金補(bǔ)貼或者是實(shí)物配租的方式把房屋出租給符合條件的城鎮(zhèn)居民居住。從經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的用地主體來說，它不僅僅是由私人企業(yè)投入，而且還包含了政府投資，從所提供產(chǎn)品性質(zhì)而言，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房都是針對(duì)特定的人群，不是社會(huì)大眾，也并不是通過消費(fèi)人人都能享有，具有一定的擁擠性；從用地目的來說，不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，更加追求的是社會(huì)效益，保障低收入城鎮(zhèn)居民的生活。綜上所述，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房用地屬于準(zhǔn)公益性用地，而普通商品房用地和別墅用地則屬于絕對(duì)意義上的非公益性用地。

3.3 公共管理與公共服務(wù)用地

公共管理與公共服務(wù)用地可以大體分為兩類：一類包括新聞出版用地、科教用地、醫(yī)衛(wèi)慈善用地、文體娛樂用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地，一類包括機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、公共設(shè)施用地和公園與綠地。其中，公共設(shè)施用地包括排水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、消防、環(huán)衛(wèi)等用地；公園與綠地包括公園、動(dòng)物園、植物園和美化環(huán)境的公共綠地等用地。這兩類用地從用地主體上界定，屬于準(zhǔn)公益性用地，提供的產(chǎn)品具有擁擠性，且具有一定的盈利性，因此這幾類用地為準(zhǔn)公益性用地。

而機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、公共設(shè)施用地中的排水、供電、供熱和供氣用地以及公園與綠地中的公共綠地，用地主體均為公益主體代表和全體社會(huì)成員，提供的產(chǎn)品為純公共產(chǎn)品，不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，不以盈利為目的。這類用地則為純公益性國(guó)有建設(shè)用地。

3.4 交通運(yùn)輸用地

交通用地可以分為對(duì)內(nèi)交通用地和對(duì)外交通用地。其中鐵路用地、機(jī)場(chǎng)用地、港口碼頭用地、管道運(yùn)輸用地和公路用地中的高速公路用地和國(guó)道用地等用地為主要的對(duì)外交通用地。此類用地提供的產(chǎn)品具有擁擠性，用地目的具有營(yíng)利性，且營(yíng)利所得主要用于回報(bào)社會(huì)大眾[7]，故界定為準(zhǔn)公益性國(guó)有建設(shè)用地。需要特別指出的是，對(duì)外交通用地也包括國(guó)道等用地，由于我國(guó)已逐步取消國(guó)道收費(fèi)，因此國(guó)道用地也可歸為純公益性國(guó)有建設(shè)用地。對(duì)內(nèi)交通用地則主要是街巷用地，此類用地主體為全體社會(huì)大眾，提供的產(chǎn)品不具排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，不以盈利為目的，為純公益性國(guó)有建設(shè)用地。

3.5 特殊用地

特殊用地的有軍事設(shè)施用地、使領(lǐng)館用地、監(jiān)教場(chǎng)所用地和宗教用地，這類用地的用地主體為公益主體代表，提供的產(chǎn)品不具有排他性，不以盈利為目的，為典型的純公益性國(guó)有建設(shè)用地。特殊用地中的殯葬用地指陵園、墓地、殯葬場(chǎng)所用地，我國(guó)民政部頒布的《公墓管理暫行辦法》中作出規(guī)定，公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施。公墓分為公益性公墓和經(jīng)營(yíng)性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地，經(jīng)營(yíng)性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。筆者研究的殯葬用地則屬于經(jīng)營(yíng)性公墓，《公墓管理暫行辦法》第5條規(guī)定經(jīng)營(yíng)性公墓由殯葬事業(yè)單位建立。而就目前的墓地價(jià)格而言，各地均出現(xiàn)了墓地價(jià)格甚至高于房?jī)r(jià)的狀況，盈利性可見一般。因此，把殯葬用地劃分為準(zhǔn)公益性用地[8]。

綜上所述，我國(guó)的國(guó)有建設(shè)用地具體劃分結(jié)果見表2。

需要特別指出的是，上述對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的分類只是一個(gè)建設(shè)性的分類，在實(shí)際操作中，還可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行具體分析。如對(duì)教育機(jī)構(gòu)而言，根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育制度，地方各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列，不能向?qū)W生收取任何學(xué)雜費(fèi)等，對(duì)于這樣的中小學(xué)用地則屬于純公益性國(guó)有建設(shè)用地，需要特別對(duì)待。同時(shí)，根據(jù)投資主體的不同，國(guó)有建設(shè)用地的性質(zhì)劃分也會(huì)有所轉(zhuǎn)變。同樣是中小學(xué)校用地，根據(jù)投資主體的不同，可以分為國(guó)有中小學(xué)用地和民辦中小學(xué)用地，這兩類用地則要分別劃分為純公益性國(guó)有建設(shè)用地和準(zhǔn)公益性國(guó)有建設(shè)用地。同樣，對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生用地，如醫(yī)院，分為公立醫(yī)院和私立醫(yī)院，公立醫(yī)院有國(guó)家財(cái)政支持，人們可以通過醫(yī)療合作進(jìn)行報(bào)銷，這類醫(yī)院用地則屬于準(zhǔn)公益性國(guó)有建設(shè)用地，而私立醫(yī)院則是私人投入，和普通商品一樣，人們?nèi)~消費(fèi)接受服務(wù)，這類醫(yī)院用地則可以劃分為非公益性國(guó)有建設(shè)用地。因此，在實(shí)際操作中，要根據(jù)實(shí)際情況的特殊性進(jìn)行特殊分析，確定國(guó)有建設(shè)用地的用地性質(zhì)。

4 結(jié) 論

由于土地征收的實(shí)際情況比較復(fù)雜，因此需要對(duì)各種類型國(guó)有建設(shè)用地的性質(zhì)進(jìn)行明確界定，以此為依據(jù)確定待使用土地是否可以以土地征收的方式取得。對(duì)于純公益性的建設(shè)用地才能通過土地征收的方式取得，即純公益性國(guó)有建設(shè)用地列為土地征收范圍，其他用地則不能通過土地征收的方式取得[9]，而應(yīng)該走市場(chǎng)的道路[10]。土地分類雖然囊括了所有的國(guó)有建設(shè)用地類型，以上國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)的劃分也只是大體上的界定，對(duì)于一些細(xì)分的國(guó)有建設(shè)用地類型的性質(zhì)劃分上還需要綜合考慮，進(jìn)一步明確其性質(zhì)。在一些用地性質(zhì)存在爭(zhēng)議的土地上，采用聽證會(huì)制度等方式確定其性質(zhì)還是有必要的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 殷玉萍.論土地征收的公共利益原則[J].牡丹江大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，19（10）：22-24.

[2] 王正立，張迎新.國(guó)外土地征用范圍問題[J].國(guó)土資源情報(bào)，2003（9）：13-17.

[3] 李慧.關(guān)于界定“公共利益”的幾點(diǎn)思考[J].黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，28（1）：84-85.

[4] 嚴(yán)若森.公共產(chǎn)品、外部化、科斯定律與國(guó)企改革[J].經(jīng)濟(jì)界，2002（6）：47-49.

[5] 夏濤.我國(guó)土地征收的公共利益目的[J].國(guó)土資源，2004（10）：39-40.

[6] 吳小紅，葉艷妹.試論被征用地的性質(zhì)界定[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005（7）：38-40.

[7] 黃東東.土地征用公益目的性理解[J].中國(guó)土地，2003（1）：36-38.

[8] 臧博，何永新.物權(quán)法視角下的殯葬用地問題探析[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，10（2）：60-64.

[9] 朱道林.從兩方面入手—淺談土地征用的制度需求與公共利益原則的矛盾[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2002-10-24（1）.

[10] 穆松林，高建華.土地征收過程中設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的必要性和可行性[J].國(guó)土與自然資源研究，2009（1）：37-39.