張凱

[摘 要]土地征收工作是土地儲(chǔ)備工作的基礎(chǔ)，是建設(shè)管理工作的重要環(huán)節(jié)，更是建設(shè)成本控制的主要途徑。土地征收工作涉及農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)、建設(shè)管理成本、社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸方面，合理運(yùn)用土地征收制度，對(duì)保障國(guó)家濟(jì)發(fā)展，加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)城市建設(shè)和交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。筆者在文中提到了幾年來(lái)工作中遇到的問(wèn)題及解決問(wèn)題的見(jiàn)解。

[關(guān)鍵詞]土地征收；建設(shè)管理；財(cái)產(chǎn)權(quán)；公共利益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.158

土地征收工作是土地儲(chǔ)備工作的基礎(chǔ)，更是建設(shè)管理工作的重要環(huán)節(jié)，建設(shè)管理工作的重要目標(biāo)就是控制建設(shè)成本，而建設(shè)成本中最難控制，彈性最大的就要屬于土地征收管理工作了，我在土地儲(chǔ)備部門工作十余年，參加過(guò)遼寧省重點(diǎn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的拆遷工作（土地征收工作的前身就是拆遷安置），也參加過(guò)本市重點(diǎn)項(xiàng)目綠樓的舊城區(qū)改造項(xiàng)目的土地征收工作，隨著工作的不斷開(kāi)展，對(duì)土地征收工作有效控制建設(shè)成本有了一些粗淺的認(rèn)識(shí)，有幸和大家分享。

隨著城市建設(shè)速度的加快，城市的建設(shè)和擴(kuò)張都不得不占用更多的農(nóng)村土地和城郊土地，就出現(xiàn)了現(xiàn)在的土地征收行為。土地征收是2004年國(guó)家修憲時(shí)提出的，在此之前我國(guó)統(tǒng)一采用土地征用這一說(shuō)法，修改法律后之后在修改的《土地管理法》 中改為征收一詞，土地征收作為一項(xiàng)基本的土地法律制度，普遍存在于各國(guó)的法律之中。土地征收是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。土地征收的基本含義可以概述為： 國(guó)家或政府為公共利益的需要，依照法律規(guī)定，運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制將集體所有的土地收為國(guó)有并給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。其帶?lái)的法律后果是土地所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。因?yàn)樗袡?quán)的改變引起了補(bǔ)償問(wèn)題的出現(xiàn)，從而涉及廣大群眾的利益及城市建設(shè)發(fā)展的速度。因此，土地征收工作逐漸成為了社會(huì)熱點(diǎn)的話題。以下是筆者在土地征收工作中遇到問(wèn)題及解決問(wèn)題后得到的啟發(fā)。

1 工作中遇到的問(wèn)題

第一，聽(tīng)證程序，流于形式。國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收是單方的行政行為，行政機(jī)關(guān)處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，從審批到公告，從登記到補(bǔ)償，從爭(zhēng)議到裁決政府都是決策者和執(zhí)行者。為使行政機(jī)關(guān)與普通百姓在土地征收方面權(quán)利盡量趨平，國(guó)家2 0 0 4年 5 月 1 日起出臺(tái)實(shí)施了《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》。但在實(shí)際工作中卻很少地區(qū)可以貫徹落實(shí)規(guī)范的征地聽(tīng)證程序。主要原因有地方政府及政府官員對(duì)《 國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》 的認(rèn)識(shí)不到位、 理解不到位、 宣傳不到位；再有就是群眾對(duì)征地聽(tīng)證程序缺乏了解，不清楚聽(tīng)證會(huì)程序，更不了解聽(tīng)證會(huì)所賦予的權(quán)利以及行使方式。

第二，土地征收制度是基于國(guó)家主權(quán)的單方行為，具有強(qiáng)制性，與財(cái)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)規(guī)則存在著沖突。如果濫用征收權(quán)，國(guó)家公權(quán)就會(huì)給私權(quán)造成侵害，土地的合法利益就會(huì)被侵害。我國(guó)2004年通過(guò)的《憲法修正案》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹凇锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”可見(jiàn)符合公共利益是國(guó)家征收土地的前提，但什么是公共利益，我國(guó)憲法和相關(guān)法律沒(méi)有做出明確的規(guī)定。有些出于其他目的的用地也冒充公共利益，使土地征收的意義發(fā)生變化，大量農(nóng)村土地被用于非農(nóng)建設(shè)，耕地得不到有效的保護(hù)。

第三，在實(shí)際工作中，有時(shí)出于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)的盲目追求，地方政府在說(shuō)明征地的“公共利益”時(shí)，不僅傾向于盡量擴(kuò)大公共利益的范圍，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)大開(kāi)綠燈，而且在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上也會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)拍腦門的現(xiàn)場(chǎng)決策行為，為了快速完成征收任務(wù)，給自己的升遷撈取足夠的素材，領(lǐng)導(dǎo)決策提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的事情也是有的，這樣的事情出現(xiàn)，短時(shí)間會(huì)增加征收進(jìn)度，長(zhǎng)期看補(bǔ)償成本加大，土地收購(gòu)成本加大，為日后建設(shè)管理工作成本控制增加了難度，更是成為推高下游房地產(chǎn)價(jià)格的推手，使得征收事業(yè)難度加大。規(guī)范合理設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的形成機(jī)制，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供有力依據(jù)，被征收補(bǔ)償戶滿心歡喜，有效控制建設(shè)管理成本提供保障。

2 解決辦法

第一，通過(guò)落實(shí)《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》，提高土地征收工作的透明度，保障被征地者事前的知情權(quán)，事中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及事后的申述權(quán)等權(quán)利正確運(yùn)用。為切實(shí)落實(shí)聽(tīng)證程序，首先政府部門要向老百姓積極廣泛宣傳聽(tīng)證程序，使群眾了解聽(tīng)證會(huì)所賦予的權(quán)利和行使方式，提高被征地群眾的意識(shí)，讓他們能主動(dòng)參與到其中。其次將聽(tīng)證制度規(guī)范化、制度化，制訂具體的聽(tīng)證制度，嚴(yán)格規(guī)范征地過(guò)程中的聽(tīng)證行為；根據(jù)具體項(xiàng)目情況，科學(xué)合理地安排、應(yīng)用聽(tīng)證規(guī)定，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)要嚴(yán)格把關(guān)，保證被征地者能充分發(fā)揮申辯和質(zhì)疑的權(quán)利，防止聽(tīng)證流于形式。最后要建立公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行多方監(jiān)督，充分利用各種媒體，廣泛發(fā)布聽(tīng)證信息，征求公眾意見(jiàn)，還可以邀請(qǐng)有關(guān)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員參與，確保聽(tīng)證的公正性。

第二，征地中應(yīng)明確界定“公共利益”的范圍。關(guān)于“公共利益”的界定，我們沒(méi)有明確提出。但是借鑒其他規(guī)定中對(duì)于“公共利益”的研究，我們可以從以下兩個(gè)方面來(lái)看：一是“公益事業(yè)”。公益事業(yè)即直接或間接地為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)和居民生活服務(wù)的部門、企業(yè)及其設(shè)施；二是“ 社會(huì)利益”。社會(huì)利益泛指有利于社會(huì)功能的行為措施。在嚴(yán)格界定“公共利益”范圍之后，要對(duì)征地過(guò)程中出現(xiàn)的用于非公共利益的土地進(jìn)行嚴(yán)厲查處，嚴(yán)禁打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

第三，面對(duì)工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題，諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能夠合理設(shè)定，領(lǐng)導(dǎo)決策不能夠科學(xué)，被征收的百姓也愁眉苦臉，我們要積極掌握下游房地產(chǎn)價(jià)格，根據(jù)實(shí)際，合理設(shè)定征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，使得標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)合理。這樣才能有一個(gè)好的征收補(bǔ)償時(shí)效，能更好地控制建設(shè)管理中的成本，形成領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策，百姓拍手歡樂(lè)的和諧征收局面。

3 結(jié) 論

土地征收是土地管理中非常重要的內(nèi)容，也是建設(shè)管理工作的重要環(huán)節(jié)，它涉及農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)、建設(shè)管理成本、社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸方面，合理運(yùn)用土地征收制度，對(duì)保障國(guó)家濟(jì)發(fā)展，加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)城市建設(shè)和交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。因此要加強(qiáng)對(duì)土地征收的管理，完善我國(guó)土地征收程序，及時(shí)保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，有力地控制建設(shè)成本，對(duì)社會(huì)主義建設(shè)把好關(guān)。

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