熊曉玲　丁曉偉

【摘要】 國有企業(yè)在經(jīng)營管理中執(zhí)行內(nèi)控制度，既是國資委為降低國有資產(chǎn)經(jīng)營風險、提高國有資本盈利能力而對中央企業(yè)提出的具體要求，也是國有企業(yè)進一步發(fā)展必須采取的管理手段。通過幾年的運行，國有企業(yè)在內(nèi)控制度執(zhí)行過程中取得了較好的成果，但在以下幾個方面還存在問題：一是對內(nèi)控認識存在誤區(qū)；二是企業(yè)內(nèi)控設(shè)計存在缺陷；三是企業(yè)內(nèi)控環(huán)境存在問題；四是企業(yè)內(nèi)控運行存在問題。解決國有企業(yè)內(nèi)控問題，既要從實際情況出發(fā)，也要向國際規(guī)范趨同，從體制和制度入手，把握內(nèi)控的本質(zhì)，把道德規(guī)范和行為準則融合于內(nèi)控中，在實踐中不斷探索、完善內(nèi)控管理，以發(fā)揮內(nèi)控在國有企業(yè)的作用。

【關(guān)鍵詞】 國有企業(yè)； 內(nèi)部控制； 內(nèi)控管理

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)執(zhí)行內(nèi)控制度，提高控制經(jīng)營風險能力，既是企業(yè)生存發(fā)展的內(nèi)在需求，也是社會對企業(yè)的客觀要求。國有企業(yè)在經(jīng)營管理中執(zhí)行內(nèi)控制度，也是國資委為降低國有資產(chǎn)經(jīng)營風險和提高國有資本盈利能力而對中央企業(yè)提出的具體要求。通過幾年的運行，國有企業(yè)在內(nèi)控制度執(zhí)行過程中取得了較好的成果，但仍然存在值得探討的問題。

一、內(nèi)部控制存在的部分問題

（一）企業(yè)內(nèi)控認識存在誤區(qū)

對內(nèi)部控制的認識還停留在初始階段，與市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比有明顯的差距，與內(nèi)控制度的實質(zhì)要求也相距甚遠。有的企業(yè)認為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督，把內(nèi)部控制看作是各種手冊、文件和制度的匯集，關(guān)注手冊編制、文件制定和制度匯編；有的企業(yè)把成本控制、資產(chǎn)安全控制等視為內(nèi)控制度，一味在控制成本支出和保全資產(chǎn)數(shù)量上做工作；更有部分企業(yè)甚至對內(nèi)部控制的認識還處于啟蒙階段，認為企業(yè)的內(nèi)部控制就是加強會計監(jiān)督，企業(yè)的內(nèi)部控制僅局限于會計控制。產(chǎn)生認識誤區(qū)的主要原因是：我國市場經(jīng)濟發(fā)育不全，國有企業(yè)處于行業(yè)壟斷地位，內(nèi)部控制制度執(zhí)行起步較晚，國有企業(yè)一股獨大、社會化（股東社會化）程度低，國有企業(yè)的社會監(jiān)督體系不健全。如風險管理方面，沒有建立有效的內(nèi)控考核監(jiān)督及評價機制，忽視對內(nèi)控執(zhí)行情況及內(nèi)控制度的檢查評價，從而使內(nèi)控制度執(zhí)行力度不夠，走過場、搞形式等現(xiàn)象不同程度地存在，內(nèi)控管理的作用沒有完全發(fā)揮。

（二）企業(yè)內(nèi)控設(shè)計存在缺陷

內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。內(nèi)部控制的目標是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關(guān)信息完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。（《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》），內(nèi)部控制包括內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個要素。企業(yè)內(nèi)部控制制度是由管理當局為實現(xiàn)其管理目標而建立的。內(nèi)部控制框架與公司治理機制的關(guān)系是內(nèi)部管理監(jiān)控系統(tǒng)與制度環(huán)境的關(guān)系。目前許多企業(yè)雖然設(shè)立了董事會、監(jiān)事會，但在實際工作中，董事會、監(jiān)事會或內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)（監(jiān)督機構(gòu)的職責權(quán)限、工作流程不完善，監(jiān)督人員的業(yè)務素質(zhì)參差不齊、工作責任不落實）的監(jiān)控作用嚴重弱化，企業(yè)未能從根本上建立符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的公司治理機制。許多國有企業(yè)建立的內(nèi)部審計機構(gòu)沒有發(fā)揮應有的作用，或者內(nèi)部控制不是由審計機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行，缺乏有效的控制措施，產(chǎn)生了大量無為的內(nèi)耗，無形中增加了經(jīng)營風險，提高了經(jīng)營成本，降低了盈利能力。

國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)，管理層級多，機構(gòu)臃腫，經(jīng)營范圍廣，市場相對壟斷。在設(shè)計內(nèi)控時，沒有把內(nèi)控本身的內(nèi)在要求作為出發(fā)點，也就是未將企業(yè)內(nèi)部控制目標設(shè)置作為前提，未能對企業(yè)存在的風險事項和風險點進行有效識別，未能對企業(yè)風險事項的危害程度進行全面評估，更未針對企業(yè)存在的風險事項提出具體的應對措施。往往從自身現(xiàn)有條件出發(fā)，不能對自身的機構(gòu)設(shè)置進行評估改進，不能對組織執(zhí)行程序進行調(diào)整，不能對有效文件進行認真梳理，僅根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和參照國外相關(guān)企業(yè)的內(nèi)控手冊，聘請中介機構(gòu)、組織相關(guān)部門編寫一本企業(yè)的內(nèi)控手冊，以此作為內(nèi)控管理的全部，忽視了內(nèi)控的本質(zhì)要求，內(nèi)控設(shè)計先天不足，內(nèi)控手冊可執(zhí)行性不強。

（三）企業(yè)內(nèi)控環(huán)境存在問題

按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的界定，內(nèi)部環(huán)境包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責分配、內(nèi)部審計、人力資源政策和企業(yè)文化等。由于對內(nèi)控認識不足、制度設(shè)計存在缺陷，致使企業(yè)內(nèi)控管理中的內(nèi)部環(huán)境存在問題：第一，治理結(jié)構(gòu)不完善，因國有企業(yè)的壟斷地位，致使其在治理結(jié)構(gòu)的選擇和管理制度創(chuàng)新上存在先天不足；第二，機構(gòu)設(shè)置僵化和權(quán)責分配不清，組織機構(gòu)的設(shè)置不能因市場變化而及時調(diào)整，責任分配不能按業(yè)務類別實施；第三，內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題不能從源頭加以解決；第四，在人力資源配置上無法與民營企業(yè)或社會公眾企業(yè)的靈活相比，因人設(shè)崗；第五，管理制度不能有效執(zhí)行，或者制度的執(zhí)行是有選擇地執(zhí)行，企業(yè)文化建設(shè)沒有長遠規(guī)劃，而要隨高級管理層的人員變化而不斷調(diào)整，領(lǐng)導層授權(quán)和人事管理更是因主要領(lǐng)導人的換屆而頻繁變化。由于國有企業(yè)處于各級政府部門的管轄之下，其內(nèi)控管理的外部環(huán)境也存在問題：首先，國有企業(yè)既要承擔社會責任（社會穩(wěn)定的責任），也要承擔經(jīng)濟責任（國有資產(chǎn)保值增值的責任）；其次，各級政府為追求政績，無論是在企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、管理方式、利稅交納級次等各個方面都會或多或少地對企業(yè)進行行政干預，致使企業(yè)在經(jīng)營管理中不能完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求約束自己的經(jīng)營行為。

（四）企業(yè)內(nèi)控執(zhí)行存在失控帶

國有企業(yè)的內(nèi)控制度基本沒有中介機構(gòu)獨立完成的，都是由其相關(guān)部門參與編制而成。在制度編制過程中，國有企業(yè)的慣性思維方式、免責意識（推卸責任意識）、權(quán)力分配方式等不可避免地影響了內(nèi)控制度編制的科學性。在執(zhí)行過程中，更是職責不清、考核不嚴、執(zhí)行不力、流于形式。具體表現(xiàn)在：1.風險管理不規(guī)范，對風險的管理往往僅重視案件的風險點，未能對企業(yè)所有業(yè)務存在的風險進行制度化、常態(tài)化的管理，使內(nèi)控的執(zhí)行過程出現(xiàn)斷層。2.管理權(quán)責不清晰。由于企業(yè)組織形式與內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，管理層權(quán)責交叉、部門職責交叉。迄今為止，國有企業(yè)的人事組織部門基本不能給內(nèi)部部門明確而具體的職責分工或職責界定。由于“人治”現(xiàn)象的存在，企業(yè)普遍存在誰都能管又誰都不管的“真空地帶”。當這些地帶出現(xiàn)問題時，管理層之間、部門之間因溝通不及時、信息不暢、權(quán)力之爭等，不可避免出現(xiàn)互相推諉扯皮的現(xiàn)象，問題最終也不會得到很好的解決，一般都是不了了之，即使問題得到暫時解決，以后類似的問題還會層出不窮。3.激勵約束機制不健全。健全有效的激勵約束機制是保障企業(yè)內(nèi)控有效運行的基本條件。在國有企業(yè)中，激勵機制的運行往往超出了范圍，而約束機制又往往不能有效運行，盡管國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)的各種制度絕對要超過任何世界級的知名企業(yè)，各種檢查考核方式較全面，檢查考核次數(shù)超過任何其他類型的企業(yè)，檢查考核的覆蓋面也做到了全覆蓋，但對于檢查出的問題，基本歸咎于客觀因素，考核評價泛泛而談，不能真正觸及問題的實質(zhì)，沒有認真檢查、不觸及問題實質(zhì)的考核根本無法保障內(nèi)控的有效運行。4.預算管理不規(guī)范。很少有企業(yè)能按照市場的變動趨勢來編制預算，大部分企業(yè)只是按照上級的指標來安排預算，上級的指標分解也缺乏可靠的依據(jù)，對下級預算執(zhí)行過程中存在的問題，一般都要求解決在基層，上級往往回避下級存在但自身無法解決的問題，上級預算指標設(shè)計脫離實際。長期以來，下級單位為了自身的“政績”，在基層業(yè)務預算編制過程中，也是按照相關(guān)領(lǐng)導人的意愿來編制，預算的內(nèi)部人控制現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，預算只是作為一種形式體現(xiàn)在整個經(jīng)營過程中，沒有體現(xiàn)預算管理的嚴肅性，更談不上預算管理的科學性。

二、完善國有企業(yè)內(nèi)控管理的對策

內(nèi)控制度引進我國十幾年來，在國有企業(yè)出現(xiàn)的各種問題或現(xiàn)象不是偶然的，這與國家對國有企業(yè)的監(jiān)管缺位有關(guān)，更與國有企業(yè)內(nèi)部“人治”現(xiàn)象泛濫有關(guān)，要逐步解決這些問題，應采取以下相關(guān)對策：

（一）解決企業(yè)的公司治理機制問題

完善的公司治理機制，能有效解決企業(yè)與股東及其他利益相關(guān)者之間的責權(quán)利分配問題。股東要授權(quán)給企業(yè)管理當局管理企業(yè)，采取措施保證管理當局從股東利益出發(fā)管理企業(yè)，能夠獲取足夠的信息判斷股東期望是否能真正得到實現(xiàn)并在管理當局損害股東權(quán)益時有權(quán)采取必要的行動，同時企業(yè)高級管理層為履行對股東的承諾、承擔自己應有職責所形成的責權(quán)利在內(nèi)部各部門及有關(guān)人員之間進行分配。在國有企業(yè)，由于公司制企業(yè)中所有權(quán)還相對集中，企業(yè)的實際控制權(quán)掌握在管理者手中，而真正的出資人——國家在一定程度上已被貶到僅是資本提供者的地位。這種情況下，更要建立和完善良好的內(nèi)部控制框架，監(jiān)督公司法人主體正確處理國家和各利益相關(guān)者關(guān)系，實現(xiàn)公司治理目標。

（二）解決內(nèi)控管理的定位問題

在我國當前政治經(jīng)濟體制條件下，國有企業(yè)將內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范的制定作為完善企業(yè)公司治理及國有企業(yè)改革的重大舉措，在既符合我國國情實際又趨同于國際規(guī)范要求的基礎(chǔ)上對內(nèi)部控制進行補充修訂，既要從完善現(xiàn)代企業(yè)制度和改變國有企業(yè)內(nèi)控管理現(xiàn)狀的高度來給國有企業(yè)的內(nèi)控管理進行定位，要改變從基礎(chǔ)制度審計的角度去考慮問題，不能滿足于對相關(guān)制度的修修補補、刪刪減減，也不能全盤照搬美國COSO報告的條文。內(nèi)控制定部門和實務操作部門既要充分考慮國內(nèi)企業(yè)的各種限制條件，又要具有發(fā)展的眼光，以避免內(nèi)控制度在今后運行過程中頻繁修訂，從而影響規(guī)范的穩(wěn)定性和可操作性。

（三）解決企業(yè)管理層權(quán)責分配問題

國有企業(yè)高級管理層權(quán)責分配一直不穩(wěn)定，既有政治因素影響，也有體制因素影響，不能有效推行不相容崗位分離制度（職務不兼容制度），高層管理人員中權(quán)責交叉較為普遍，使得管理人員之間制衡力度銳減。主要管理成員大權(quán)獨攬，在企業(yè)內(nèi)部幾乎無所不能，且常常集控制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，并有較大的隨意性。權(quán)責交叉容易造成“好事人人愿管，責任無人承擔”的現(xiàn)象。在企業(yè)經(jīng)營決策如市場分配、產(chǎn)品定位、投融資、資金調(diào)撥、資產(chǎn)處置等方面出現(xiàn)的問題重要原因在于權(quán)責分配交叉、權(quán)力制衡薄弱。因此，建立內(nèi)部控制框架首先要在組織機構(gòu)設(shè)置和人員配備方面做到管理者各盡其責，相互制衡。

（四）解決企業(yè)道德規(guī)范和行為準則問題

內(nèi)控的執(zhí)行者是包括企業(yè)管理層在內(nèi)的全體員工，內(nèi)控激勵和約束的對象也是全體員工，基于現(xiàn)狀而構(gòu)建的內(nèi)控只是一個被動的制度。就國有企業(yè)而言，企業(yè)的道德規(guī)范和員工的行為準則有著一定的基礎(chǔ)，但停留在口頭上的要多于落實在實際行動上的，為此，要把道德規(guī)范和行為準則有效融合到內(nèi)控中去，避免在道德規(guī)范與行為準則建設(shè)中的空洞說教，應根據(jù)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的要求，針對各崗位的特點建立起具有操作性的道德規(guī)范與行為準則體系。

結(jié)束語

解決國有企業(yè)內(nèi)控存在的問題，既要從實際情況出發(fā)，也要向國際規(guī)范趨同，從體制和制度入手，把握內(nèi)控的本質(zhì)，把道德規(guī)范和行為準則融合于內(nèi)控中，在實踐中不斷探索、完善內(nèi)控管理，以發(fā)揮內(nèi)控在國有企業(yè)的作用。