龐旭 田漢族

【摘 要】2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出了我國普通高中的辦學自主權(quán)問題，高中辦學自主權(quán)已經(jīng)漸入研究者的視野，但至此研究文獻還相當少。本文在研究了目前辦學自主權(quán)及政校關(guān)系大量文獻的基礎(chǔ)上，從概念內(nèi)涵與現(xiàn)狀措施兩個方面對我國高中辦學自主權(quán)問題進行了文獻整理及述評。

【關(guān)鍵詞】中學 辦學自主權(quán) 政校關(guān)系

改革教育體制、明確擴大辦學自主權(quán)問題多次在我國重大教育政策中持續(xù)出現(xiàn)，并且可清晰的看出國家落實辦學自主權(quán)一次次變革的決心和進步。直至2010年的政策文本中明確提出了中學（普通高中）落實辦學自主權(quán)的要求，并且更加細致具體，為落實與擴大中學辦學自主權(quán)提供了制度基礎(chǔ)。本文在研究了目前辦學自主權(quán)及政校關(guān)系大量文獻的基礎(chǔ)上，從概念內(nèi)涵與現(xiàn)狀措施兩個方面對我國高中辦學自主權(quán)問題進行了文獻整理及述評。

一、辦學自主權(quán)的含義及內(nèi)容

“自”者雖然含義很多，但此處只能作自我、自己理解?！爸鳌闭?，主持，掌管。自主就是自我決定、自我主持。符合現(xiàn)代漢語中“自主”為“獨立地管理自己事務(wù)”的意思?！白灾鳌痹凇掇o?！分薪忉尀椤白约鹤鲋?，不受別人支配”。權(quán)，也有多種意思，此處可以做為權(quán)力或權(quán)利解，權(quán)力對應(yīng)職責，權(quán)利對應(yīng)義務(wù)。馬克斯·韋伯認為：權(quán)力是“一個人或一些人在某一社會生活中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進行抵抗的情況下實現(xiàn)自己意志的可能性”?！皺?quán)力意味著在一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對，也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎(chǔ)之上”?！白灾鳈?quán)”在《現(xiàn)代漢語詞典》中是指“人或組織擁有法律賦予的全權(quán)為自己或者組織自身的利益而進行活動，不從屬于別人或其他社會組織權(quán)威的權(quán)力?！币虼?，自主權(quán)實際上是指自我主持的權(quán)力或自我主張的權(quán)利。現(xiàn)代漢語中，自主權(quán)是“對自己的事務(wù)在職責范圍內(nèi)獨立自主地進行支配”?！白灾鳌睂?yīng)于“他律”，任何“自主”都是有條件的、相對的，是在他律制約下的自主，并且，他律是一個更強大的力量。自主體現(xiàn)了認識或行動的能動性、主動性。因此，任何自主行為，必須滿足以下三個條件：①它是行為的決定者，是行為的發(fā)動者；②它是行為實施過程中的調(diào)節(jié)者；③它對行為之結(jié)果負責，對所實施行為承擔著義務(wù)和責任。此概念強調(diào)了自主權(quán)自主（行為的決策和實施）、自律（行為的責任）和他律（行為受一個或多個更強大的力量制約）的統(tǒng)一。

關(guān)于辦學自主權(quán)的含義，不同的學者有不同的闡釋。我國著名學者勞凱聲認為辦學自主權(quán)是學校及其他教育機構(gòu)在法律上享有的，為實現(xiàn)其辦學宗旨，獨立自主地進行教育教學管理，實施教育教學活動的資格和能力。另有學者認為，嚴格意義上的自主辦學，是指學校不受政府和教育行政部門的行政控制，根據(jù)法律和社會需要，獨立地舉辦學校進行決策和開展各項工作，特別是獨立決定辦學思想、辦學目標、課程設(shè)置、人員的聘任和資金的使用。也有學者主張，辦學自主權(quán)是一種相對的、有條件的概念，是學校在依據(jù)教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下，針對其面臨的任務(wù)和特點，為保障辦學活動能夠依據(jù)其自身特點、充分發(fā)揮其功能所必須具有的自我決策、自我運行的權(quán)力。同時也有學者從國際的角度出發(fā)，認為我國所使用的辦學自主權(quán)，其實與日本的“學校自治”和澳大利亞的“學校自主經(jīng)營”的內(nèi)涵基本是一致的，其實質(zhì)都是指學校的一種運營權(quán)。在日語中，與“辦學自主權(quán)”相對應(yīng)的詞是“學校自治”。日本學者對“學校自治”定義如下：包括校長、教職員工在內(nèi)的這樣一個集團，為了對學生專業(yè)地、自主地盡教育責任而自主地決定學校的教育計劃、活動和有關(guān)各事項而運營學校。在澳大利亞，與“辦學自主權(quán)”相對應(yīng)的詞是“學校自主經(jīng)營”（Schoolself-management）。Caldwell與Spinks（1988）認為，資源的決定就是學校自主經(jīng)營的關(guān)鍵。后來Bullock 與Thomas（1997）更進一步精練其定義：自主經(jīng)營學校是政府將經(jīng)營的權(quán)力與責任下放到各學校，但仍歸屬于教育體系，意即學校在政府規(guī)定的教育目標、政策、標準、績效責任等范圍內(nèi)，自主決定學校資源的分配。這里所謂的資源，定義較為廣泛，包括課程知識、教學技能、決定權(quán)力、教材教具、人事配置、時間分配、評量方法、科技信息及經(jīng)費財務(wù)等。另外，我國范先佐先生認為各級各類學校共同擁有的自主權(quán)有四條：1. 有權(quán)依據(jù)國家教育部、勞動人事部的有關(guān)規(guī)定聘用和解雇教職工；2. 有權(quán)在不違反國家財經(jīng)紀律的情況下調(diào)節(jié)使用從政府和非政府渠道取得的經(jīng)費，調(diào)整內(nèi)部工資關(guān)系；3. 有權(quán)依法同社會各界建立廣泛的合作關(guān)系和聯(lián)系；4. 有權(quán)接受廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人以及港澳同胞、海外僑胞、外籍團體和友好人士提供的捐贈和資助。

除了普遍意義上的含義界定，還有學者從法理的角度分析辦學自主權(quán)。關(guān)于學校辦學自主權(quán)的法律限定，有學者認為包括以下兩個基本方面：一是學校的辦學自主權(quán)應(yīng)被嚴格限制在教育教學活動領(lǐng)域，二是排除了學校辦學自主權(quán)延伸到其他領(lǐng)域的可能性。如我國的教育法并沒有賦予學校行政管理的權(quán)能，所以，即使學校實際上會在不同程度上行使了相應(yīng)的權(quán)力，但這種情況也只能理解為政府對學校的授權(quán)，而不能被視為學校自身的基本權(quán)利。而作為一種授權(quán)，就意味著政府可以收回授權(quán)，同時政府也要求學校必然接受政府的相關(guān)監(jiān)督。法律意義上的中小學自主權(quán)即是其“教育教學活動的實施權(quán)”，可以具體劃為以下幾項：（1）招生權(quán)；（2）教學權(quán)；（3）受教育者學籍管理權(quán)；（4）教職工管理權(quán)；（5）財產(chǎn)和經(jīng)費方面的權(quán)利。

可以看出，各位學者關(guān)于辦學自主權(quán)含義的描述各有不同，仁者見仁，但是我們可以提煉出幾點相同的因素：1.辦學自主權(quán)必須是為了實現(xiàn)辦學宗旨，保障辦學活動而擁有的一項權(quán)力；2.辦學自主權(quán)是一個相對的概念，行使權(quán)力的過程必須在教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下；3.辦學自主權(quán)體現(xiàn)在學校認知與行動兩方面的能動性與主動性，任何自主行為必須滿足以下三個條件：（1）它是行為的決定者與發(fā)動者；（2）它是行為實施過程中的調(diào)解者；（3）它對實施結(jié)果承擔責任和義務(wù)。自主辦學的核心是由放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檫€權(quán)，改變中學從屬于政府的地位，使之真正成為面向社會獨立辦學的法人實體。

二、落實中學辦學自主權(quán)的措施研究

我國自主辦學的實踐起于古代私人開辦的私學，但現(xiàn)代意義上的自主辦學觀念，實際起自于西方近代大學的辦學實踐，而真正給中學以一定辦學自主權(quán)的潮流，則源自20世紀70年代末期，這一行動在西方國家一般就被稱作校本管理。中國內(nèi)地學校自主辦學的實踐由1985 年以“兩權(quán)分離”為指導(dǎo)思想的教育改革開始，主要表現(xiàn)為辦學的自主方式、空間拓展途徑和辦學模式的多元化。其中，校長負責制作為學校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的產(chǎn)物，對于自主辦學的開展具有不可低估的作用。在最初的幾年中，我國的自主辦學往往在私人、民辦學校，尤其是民辦高校開展得比較深入，因為這些學校享有較大的自主空間。后來，隨著改革的深入和推進，公立中學也提出了辦學自主權(quán)下移的要求，重新確定政府與學校的責、權(quán)、利關(guān)系，拓展了學校辦學的自主空間，提高了辦學效益，使公立學校逐漸由“計劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學特色，為我國的辦學體制領(lǐng)域積累了大量的實踐經(jīng)驗。

羅愛國從辦學體制的角度創(chuàng)新提出“國有民辦”的辦學體制，辦學形式更見深刻性。所謂“國有民辦”體制是指肯定國家對公立學校財產(chǎn)的所有權(quán)和國家的教育方針政策的權(quán)威性的前提下，而采取民辦形式經(jīng)營管理，由政府委托或聘任校長依法自主辦學，實行學校所有權(quán)與辦學權(quán)的分離。“國有民辦”學校辦學體制集公辦與民辦兩種體制的優(yōu)勢于一體，具有較強的生命力，是受社會歡迎、群眾信賴的一種辦學體制。

廖哲勛提出，要從思想、制度和法律上把辦學自主權(quán)落到實處。1. 堅持政府及其部門的服務(wù)和保障職能自覺停止對中小學校內(nèi)管理工作的不當干預(yù)；2. 發(fā)揮學校領(lǐng)導(dǎo)集體自主辦學的能動作用，以實事求是的精神提升辦學的自主性；3. 強化師生員工和家長、社區(qū)代表對學校管理的參與和監(jiān)督作用，逐步完善和推廣具有中國特色的校務(wù)委員會制度。

有學者從辦學自主權(quán)的概念出發(fā)，提出落實辦學自主權(quán)的措施：1. 對學校辦學自主權(quán)的定義進行重新界定，對學校辦學自主權(quán)的界定應(yīng)從“自主”和“權(quán)利”兩方面著手，學校的自律性和發(fā)揮主體地位的主觀能動性也放在同樣重要的位置上；2. 對學校的法律主體性質(zhì)和法律地位作出明確規(guī)定，將學校定位為公務(wù)法人，采用行政訴訟、行政復(fù)議方式解決公務(wù)法人與其成員或利用者之間的爭議，有利于界定學校權(quán)利受到侵犯時的救濟途徑等，以保證學校辦學自主權(quán)能以法定的形式和內(nèi)容得以真正落實。3. 重構(gòu)政府與學校的關(guān)系。政府根據(jù)市場供求信息制定宏觀政策，用于指導(dǎo)學校辦學，學校則根據(jù)市場信息及時調(diào)整辦學策略，更好地適應(yīng)市場需求和實施政府的辦學意志，政府與學校只有在這樣一種關(guān)系上，才能獲得各自的權(quán)利，并履行好各自的職責；4. 將政府“放權(quán)”與學?！坝脵?quán)”結(jié)合。5. 形成一套能促進學校辦學自主權(quán)有效運行的機制。6. 改革學校內(nèi)部管理體制。

有學者從研究政府與學校的關(guān)系入手提出：一是明確政府與學校的法律關(guān)系。二是政府和學校要調(diào)整各自的職能，前提是在追求效率和質(zhì)量的同時，必須保障教育的公益性質(zhì)。三是建立和完善校長選任制度。四是建立學校管理權(quán)力行使的制衡監(jiān)督體制和制約機制。

從改革探索來看，到目前為止，大致在三個層次進行。擴大辦學自主權(quán)的第一層次：教育、教學管理與學校設(shè)施使用與管理的自主權(quán)，財政自主權(quán)，一定的人事權(quán)，確定教師與工作人員獎金的自主權(quán)，對學生處理與學籍管理的自主權(quán)。第二層次（屬于嚴格控制、明確限制要素的自主權(quán)）：有限制的招生與收費的自主權(quán)，厘定校內(nèi)職務(wù)與教師工資的自主權(quán)，教職工調(diào)動的自主權(quán)。第三個層次（只在很少的一部分學校試點）：放寬招收自費生的自主權(quán)，基建自主權(quán)，招聘教師的完全自主權(quán)，進行教改實驗的自主權(quán)。

三、研究述評

在所查到的相關(guān)文獻中，高校辦學自主權(quán)的研究占了絕大多數(shù)，這是由于高校具有更大的自主空間，并且自主辦學最早也是在高校展開的，尤其是民辦高校。后來，隨著改革的深入和推進，公立中學也提出了辦學自主權(quán)下移的要求，重新確定政府與學校的責、權(quán)、利關(guān)系，拓展了學校辦學的自主空間，提高了辦學效益，使公立學校逐漸由“計劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學特色。

從20世紀80年代中期以來的理論研究來看，主要集中在對學校辦學自主權(quán)的概念、范圍、運行機制等問題的研究。例如，從經(jīng)濟、管理、法律等不同角度對學校辦學自主權(quán)的概念進行了界定，探討了辦學自主權(quán)的內(nèi)容和運行機制。從研究結(jié)果看，人們對辦學自主權(quán)的界定、內(nèi)容仍然仁者見智。比較得到認同的是，學校辦學自主權(quán)應(yīng)該包括人事權(quán)、經(jīng)費權(quán)和內(nèi)部事務(wù)處置權(quán)。

總的來說，關(guān)于中學辦學自主權(quán)問題的研究已經(jīng)取得了一定的成果，但是，筆者認為目前的研究還存在一定問題：第一，現(xiàn)有研究強調(diào)政府放權(quán)已使學校擁有自主權(quán)，對學校自身內(nèi)在的自主能力、自主意識的提高與自主發(fā)展機制形成重視不夠。目前的研究主要還是依賴外部力量，即政府的簡政放權(quán)。第二，現(xiàn)有研究中存在單純強調(diào)學校自主性，而忽視了政府的監(jiān)督作用。第三，辦學自主權(quán)是體現(xiàn)在《教育法》等多項法律法規(guī)中的舉措，所以從法律、法理的角度分析是必不可少的，但相對文獻較少，且缺少深度、第四，涉及辦學自主權(quán)的落實情況及相應(yīng)對策的文獻較多，但只限于說理的層面，且較為空泛，缺乏說服力與可操作性、第五，文獻資料數(shù)量上欠缺，關(guān)于辦學自主權(quán)的現(xiàn)狀涉及較少。其次從理論視角上分析，目前研究主要運用了教育學、教育管理學、法學、組織學等相關(guān)理論，在研究方法上，也主要局限于文獻法與質(zhì)性研究，較為單一，即理論論證為主，缺乏實證研究。

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