鄔佩怡

【√】由于我國(guó)實(shí)行村民自治，因而在某種程度上使得村官受上級(jí)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委、政府的制約較小，而這一監(jiān)管空白則為村官犯罪的滋生提供了土壤

“你問(wèn)我有多少物業(yè)？我也不清楚，但有錢是肯定的，前幾年深惠路改造，政府就賠了一個(gè)億現(xiàn)金給我?！边@是深圳市龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)股份合作公司副董事長(zhǎng)、南聯(lián)社區(qū)工作站原常務(wù)副站長(zhǎng)周偉思在被舉報(bào)坐擁20億家產(chǎn)后對(duì)媒體講述的一句話，他表示自己的財(cái)富是多年積累而來(lái)，愿意接受調(diào)查。

周偉思講這段話時(shí)絕對(duì)不會(huì)想到，就在2013年除夕的前一天下午，深圳市檢察院反貪局偵查人員前往深圳市第三看守所向“巨富”周偉思出示逮捕證，并宣布逮捕。此時(shí)，距離其對(duì)外發(fā)布“無(wú)罪”言論還不到三個(gè)月。

檢察機(jī)關(guān)的資料顯示，僅在南聯(lián)社區(qū)的一次舊城改造項(xiàng)目中，周偉思因動(dòng)員拆遷戶降低補(bǔ)償數(shù)額、接受開(kāi)發(fā)商補(bǔ)償條件，為該房地產(chǎn)公司的拆遷節(jié)省了大量資金，并加快了該舊改項(xiàng)目的推動(dòng)進(jìn)程，該房地產(chǎn)公司為表感謝給了他逾千萬(wàn)元人民幣的“好處費(fèi)”。

盡管實(shí)踐中如周偉思這般“巨富”的貪腐村官極為少見(jiàn)，但近年來(lái)不斷落馬的村官們已然使“別拿村官不當(dāng)干部”的戲謔之詞成為現(xiàn)實(shí)。

在石武（石家莊至武漢）鐵路建設(shè)中，武漢市黃陂區(qū)蔡店鄉(xiāng)港口村4名村干部貪污約25萬(wàn)元征地補(bǔ)償款；北京市通州區(qū)永順鎮(zhèn)焦王莊村的村支部書(shū)記藺寶林伙同其他村干部以企業(yè)改制為借口，打著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的幌子，侵吞集體財(cái)產(chǎn)上億元；廣州市白云區(qū)棠溪村崗貝經(jīng)濟(jì)社梁某等18名村社干部瓜分647萬(wàn)元行賄款，等等。頻發(fā)的村官貪腐案件讓許多公眾都無(wú)法淡定：小小村官怎會(huì)享有如此大的權(quán)力？其貪腐的空間究竟在哪里？為什么村官濫用權(quán)力的現(xiàn)象會(huì)頻頻發(fā)生？究竟我國(guó)法律對(duì)村官行使職權(quán)有無(wú)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)？

自治游離于監(jiān)管之外

事實(shí)上，自1982年憲法確立村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村已經(jīng)普遍建立了以村民委員會(huì)、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為主要載體的基層社會(huì)管理體制。隨著《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉法》的出臺(tái)，村民委員會(huì)活動(dòng)的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制也都有了相應(yīng)的規(guī)定，例如村務(wù)公開(kāi)制度，但這些制度卻始終都沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，甚至?xí)斜O(jiān)管盲區(qū)的情況存在。

山東省濰坊市昌樂(lè)縣檢察院反貪局偵查二科科長(zhǎng)卜祥軍告訴記者，村官們之所以可以肆無(wú)忌憚地貪腐，很大程度上是因?yàn)榇鍎?wù)公開(kāi)制度的缺位。“在辦案過(guò)程中我們了解到，許多村民對(duì)相關(guān)的惠農(nóng)政策了解甚少，有的甚至不知道土地復(fù)墾由財(cái)政撥款，工作組也從來(lái)沒(méi)有公開(kāi)過(guò)相關(guān)賬目?！?/p>

“除了村務(wù)公開(kāi)有缺位，許多規(guī)章制度也只是‘寫在紙上，貼在墻上。土地復(fù)墾項(xiàng)目由土地部門審批，審批之后再交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)完成，土地部門就不再過(guò)問(wèn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然設(shè)有專門的資金賬戶，由專人負(fù)責(zé)，但對(duì)資金的審批和使用監(jiān)督不嚴(yán)，工作組報(bào)什么批什么，不核實(shí)也不審計(jì)。”在卜祥軍看來(lái)，監(jiān)管流于形式，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致腐敗。

監(jiān)管為什么會(huì)流于形式？

“基層群眾自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，這些年來(lái)，村民自治在很大程度上促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展。然而，我們過(guò)去比較注重自治的形式，在某種程度上忽略了對(duì)村官權(quán)力的約束，因此村官雖非手握重權(quán)，但其能力卻不容小視?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順告訴記者，由于我國(guó)實(shí)行村民自治，因而在某種程度上使得村官受上級(jí)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委、政府的制約較小，而這一監(jiān)管空白則為村官犯罪提供了土壤。在他看來(lái)，村官犯罪現(xiàn)象增多的一個(gè)很重要的原因則是權(quán)力不受監(jiān)管，而村官權(quán)力不受監(jiān)管的一個(gè)很重要的原因則是村官并非行政編制。

“‘自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)是基層群眾自治的一個(gè)基本理念，但也正是這個(gè)崇高的理念使得監(jiān)管出現(xiàn)了空白，因?yàn)樽灾魏捅O(jiān)管在某種程度上是一種悖論?！睏罱樃嬖V記者，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是一種指導(dǎo)關(guān)系，起引導(dǎo)、支持和示范作用，他們不能直接干涉村民的自治活動(dòng)。

在楊建順看來(lái)，我國(guó)村官的權(quán)力來(lái)源于憲法規(guī)定的群眾基層組織的自治權(quán)，保障、制約這種權(quán)力的也應(yīng)是村集體的自治權(quán)。然而，村官由村民直接選舉產(chǎn)生，從村民自身來(lái)說(shuō)制約有一定的困難，同時(shí)村的上級(jí)機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)情況是鞭長(zhǎng)莫及，因而出現(xiàn)了村官權(quán)力制約的“真空”。“也因?yàn)檫@樣，我國(guó)目前對(duì)村官協(xié)助政府從事公務(wù)的行為缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。”

“這個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)在一定程度上抹黑了我們現(xiàn)在正在進(jìn)行的一項(xiàng)探索，那就是如何加強(qiáng)行業(yè)、中介組織的自律監(jiān)管。我們常說(shuō)政府該管的要管好了，不該管的就要放權(quán)于民，但放權(quán)于民后如何保障自治組織的陽(yáng)光運(yùn)行？”楊建順告訴記者，村官貪腐現(xiàn)象的出現(xiàn)提出了一個(gè)新的課題，那就是如何在自治和監(jiān)管間尋找平衡。

唯有切實(shí)落實(shí)制度

“村民自治與行業(yè)組織自治還不一樣，行業(yè)組織的監(jiān)管制度可以由法規(guī)、規(guī)章來(lái)確立，但要想完善村民自治的監(jiān)管機(jī)制，就只能是制定或修改法律，因?yàn)榇迕褡灾问菓椃ù_立的一項(xiàng)基本政治制度?！痹跅罱樋磥?lái)，拋開(kāi)在制定監(jiān)督制約機(jī)制時(shí)如何平衡與自治理念這一問(wèn)題不考慮，相關(guān)法律的制定與修改也需要一定的時(shí)間。“在法律制度構(gòu)建好之前，要在一定程度上遏制村官腐敗，可行的做法是細(xì)化、落實(shí)目前村民自治制度的相關(guān)內(nèi)容?！?/p>

在趙宏剛幫關(guān)系戶多獲得拆遷補(bǔ)償款、詐騙國(guó)家停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償款一案中，根據(jù)昌平區(qū)政府針對(duì)七北路改擴(kuò)建拆遷工作的規(guī)定，拆遷員負(fù)責(zé)向被拆遷戶解釋拆遷政策，根據(jù)評(píng)估單上評(píng)估公司確定的產(chǎn)權(quán)人與被拆遷戶商談拆遷協(xié)議，拆遷協(xié)議應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)簽訂。簽訂的時(shí)候，拆遷工作組成員應(yīng)該全部到場(chǎng)，由拆遷員負(fù)責(zé)填寫拆遷協(xié)議內(nèi)容。而停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償款由拆遷公司決定是否發(fā)放。發(fā)放的具體要求是，被拆遷戶手續(xù)齊全，沒(méi)有任何產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中、有營(yíng)業(yè)執(zhí)照、有納稅證明。拆遷員應(yīng)到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)拆遷房屋是否實(shí)際用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于拆遷公司確定的停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償款，沙河鎮(zhèn)政府和昌平區(qū)市政市容管理委員會(huì)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審核和監(jiān)督。

很顯然，在七里渠南村的拆遷過(guò)程中，拆遷工作組并沒(méi)有完全按照這樣的要求去做。負(fù)責(zé)七北路拆遷評(píng)估工作的評(píng)估事務(wù)所法定代表人證實(shí)，給劉尚榮增加了5萬(wàn)元補(bǔ)償款，而其增加項(xiàng)目大部分是在入戶測(cè)量后增建的，按規(guī)定不應(yīng)該再得到補(bǔ)償，但該拆遷員也沒(méi)有按照拆遷細(xì)則去現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的注冊(cè)，只是咨詢趙宏剛就認(rèn)定了。

事實(shí)上，實(shí)踐中流于形式的約束機(jī)制比比皆是。我國(guó)目前對(duì)村民委員會(huì)行使權(quán)力的監(jiān)管制度就只有村務(wù)公開(kāi)制度，而幾乎所有的村官犯罪案件中村務(wù)公開(kāi)都沒(méi)有得到落實(shí)。采訪中，不論是學(xué)者還是一線檢察官都認(rèn)為，在對(duì)村委會(huì)行使職權(quán)的監(jiān)管方面還需要引入一些行政法上規(guī)定的內(nèi)容，如知情權(quán)、聽(tīng)證制度，等等。

“村務(wù)、政務(wù)公開(kāi)不是簡(jiǎn)單地將條條框框?qū)懺谛麄鳈谥校且弥贫纫?guī)范重大事項(xiàng)的決策，要時(shí)時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！痹诒本┦腥嗣駲z察院第二分院反貪局辦公室劉敬新看來(lái)，涉及群眾切身利益的問(wèn)題應(yīng)公開(kāi)并接受群眾監(jiān)督，以保障群眾的知情權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)參與權(quán)；同時(shí)，要引入聽(tīng)證會(huì)制度、咨詢論證制度、決策方案評(píng)估制度、決策前公示和投訴制度等，以提升決策的科學(xué)性、民主性。在她看來(lái)，村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開(kāi)不應(yīng)僅停留在形式上，而應(yīng)落實(shí)到每一項(xiàng)工作中?！皩?shí)行村務(wù)公開(kāi)，就要讓每一位村民均有權(quán)查詢村集體事務(wù)的辦理情況?！?/p>

“要加強(qiáng)對(duì)工程監(jiān)督，農(nóng)村資金中有相當(dāng)部分是投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而工程建設(shè)歷來(lái)是職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)。因此，要推行涉農(nóng)工程招投標(biāo)監(jiān)理制、工程施工監(jiān)理制和交工驗(yàn)收監(jiān)理制，必要時(shí)還可以引入涉農(nóng)工程建設(shè)聽(tīng)證制度，確保工程優(yōu)質(zhì)、群眾滿意?！倍诖寮w財(cái)務(wù)管理方面，四川省達(dá)州市人民檢察院反貪局局長(zhǎng)熊斌認(rèn)為要形成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)雙重監(jiān)督與管理的新型財(cái)務(wù)監(jiān)管格局。

廣州市街道辦某副主任也針對(duì)基層工作規(guī)范化表達(dá)來(lái)自己的看法，他表明：“目前來(lái)看，社區(qū)工作中存在比較大的問(wèn)題有三個(gè)：一是要完善社區(qū)工作立法，做到有法可依，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)和模式；二是要理順社區(qū)管理與社區(qū)居民自治的關(guān)系；三是要配備專門的社區(qū)工作隊(duì)伍，與社區(qū)居委會(huì)職能分開(kāi)，并相應(yīng)解決人員編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題?！?/p>

“還可以引入異地交流任職制度。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)村官們從小生活的土地以及他們所熟知的‘鄉(xiāng)親、‘鄉(xiāng)情有時(shí)是其腐敗心理滋生的土壤。農(nóng)村地區(qū)注重宗族關(guān)系、講究鄉(xiāng)鄰之誼，村官們?cè)诿鎸?duì)父老鄉(xiāng)親的請(qǐng)托時(shí)往往難以抉擇，非常容易出現(xiàn)權(quán)力尋租的情形?！痹趧⒕葱驴磥?lái)，雖然農(nóng)村實(shí)行村民自治，但倘若個(gè)別村委會(huì)組成人員是異鄉(xiāng)人，則可以在一定程度上減少權(quán)力的濫用。

治理村官貪腐的良方

“許多人說(shuō)如果監(jiān)督者中立公正、監(jiān)管到位，貪腐也不容易發(fā)生。但老問(wèn)題總在：誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？監(jiān)督者的時(shí)間資源、金錢資源如何保障？面對(duì)金山銀山，再好的制衡機(jī)制也會(huì)失靈。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英認(rèn)為，監(jiān)管體制的構(gòu)建并非是解決村官貪腐問(wèn)題的良方。

據(jù)黨國(guó)英介紹，珠三角、長(zhǎng)三角富裕地區(qū)的農(nóng)村早已成立了村民監(jiān)督委員會(huì)，過(guò)去還有村財(cái)鄉(xiāng)管制度和村財(cái)監(jiān)督組織，但村官貪腐的問(wèn)題依舊愈演愈烈?！拔覀兊恼J(rèn)識(shí)始終未能觸及要害?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)制度存在弊端，村官權(quán)力的‘含金量過(guò)大。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，但問(wèn)題是村官手中的權(quán)力含金量太大了，所以制度的籠子也要很大才能關(guān)得下權(quán)力。說(shuō)到底，我們給自己設(shè)置了一套‘剪不斷理還亂的制度。”“經(jīng)營(yíng)性土地的利用、交易、定價(jià)，都需要實(shí)際使用土地的當(dāng)事人按照風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本因素作出決策，決不能按‘少數(shù)服從多數(shù)原則去辦。”在黨國(guó)英看來(lái)，一個(gè)集體社區(qū)的公共土地（如道路等）需要實(shí)行集體產(chǎn)權(quán)制度，而集體成員的經(jīng)營(yíng)性土地則可實(shí)行成員可自由進(jìn)退的按份共有制度或家庭所有制度。

“如果所有土地不論其公共性如何一律實(shí)行集體共同共有制度，那就是自找麻煩。如果土地制度不改革，農(nóng)戶承包或使用的經(jīng)營(yíng)性土地還是按公權(quán)原則去配置，村干部還是越俎代庖，成天要管理或處置那些經(jīng)營(yíng)性土地，而農(nóng)戶自己說(shuō)了不算，那么，類似烏坎村發(fā)生的事情就還會(huì)上演。”黨國(guó)英認(rèn)為，在村莊實(shí)行“政經(jīng)分離”制度，讓村委會(huì)干部只負(fù)責(zé)村莊公共事務(wù)，把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理獨(dú)立出來(lái)，交給類似“股份社”這類經(jīng)濟(jì)組織或許是目前比較可行的做法。

事實(shí)上，我國(guó)自上世紀(jì)90年代起，就有部分地區(qū)進(jìn)行了此項(xiàng)探索，但目前的情況是村社會(huì)管理者與村經(jīng)濟(jì)管理者常常是兩塊牌子、一套人馬。據(jù)了解，“20億村官”周偉思擔(dān)任村官的十幾年里，一直扮演著社區(qū)管理者、集體經(jīng)濟(jì)管理者、個(gè)人企業(yè)家等多個(gè)角色，他是村官也是村屬企業(yè)的管理者，一手掌握著舊城改造的職權(quán)，一手掌握著土地和村民的信任，而這一現(xiàn)象在深圳甚至是全國(guó)的基層都很常見(jiàn)。

在周偉思案中，南聯(lián)小學(xué)段舊改項(xiàng)目緊鄰深惠路，商業(yè)價(jià)值巨大，這一點(diǎn)從開(kāi)發(fā)商在樓宇外墻豎立的巨幅廣告“龍崗東門中心鋪王”便可看出。也正是由于這塊地皮未來(lái)的升值潛力，許多南聯(lián)居民在舊改之初便希望該地皮可以由南聯(lián)股份公司自己開(kāi)發(fā)，或者與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)。然而，這塊地最終卻以4000萬(wàn)元的低價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商，許多村民都認(rèn)為周偉思是促成這場(chǎng)交易的“幕黑推手”。

作為南聯(lián)社區(qū)常務(wù)副站長(zhǎng)，周偉思的任務(wù)是協(xié)助政府做好舊城改造項(xiàng)目，做好開(kāi)發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用裰g的協(xié)調(diào)工作；而作為南聯(lián)股份公司的董事長(zhǎng)，他的任務(wù)則變成了追求公司全體股東在舊改項(xiàng)目中利益的最大化。據(jù)了解，起初南聯(lián)股份公司擬成立居民談判小組全程介入與開(kāi)發(fā)商的談判，以保障居民利益最大化，但這一角色最終卻被周偉思一人充當(dāng)：一方面他給居民做工作，游說(shuō)動(dòng)員拆遷戶降低補(bǔ)償數(shù)額，接受開(kāi)發(fā)商補(bǔ)償條件；另一方面他希望開(kāi)發(fā)商盡量滿足少數(shù)拆遷戶要求，互惠互利，各取所需。周偉思的游說(shuō)為開(kāi)發(fā)商節(jié)省了大量資金，作為回報(bào)，開(kāi)發(fā)商給了他逾千萬(wàn)元好處費(fèi)。

“村官兼任村屬企業(yè)的董事長(zhǎng)或副董事長(zhǎng)等，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，加上村屬企業(yè)、股份合作公司等常存在一些管理失范、政企不分甚至家族式經(jīng)營(yíng)及控制等問(wèn)題，挪用公款、受賄并損害村集體利益的情形就會(huì)經(jīng)常發(fā)生?！鄙钲谑袡z察院一位檢察官如是說(shuō)。

因此，“政經(jīng)分離”的首要工作是讓基層工作者與經(jīng)濟(jì)管理者身份脫鉤，斬?cái)嗥湎嗷ラg的利益聯(lián)系。廣州市某街道辦副書(shū)記在談到如何解決和監(jiān)督舊城改造混亂管理現(xiàn)狀時(shí)談道：“原有集體經(jīng)濟(jì)組織有條件的，應(yīng)當(dāng)盡可能按《公司法》改制，擺脫原來(lái)那種政企不分的集體經(jīng)濟(jì)組織模式，建立現(xiàn)代意義上的有限公司，真正進(jìn)入市場(chǎng)體系運(yùn)作，公司管理者完全可以按照市場(chǎng)規(guī)則追求企業(yè)利潤(rùn)最大化。同時(shí)，社區(qū)管理和服務(wù)交由政府，按照《城市居民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法規(guī)去配備一支與上述經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有關(guān)系的基層工作隊(duì)伍，再由社區(qū)工作隊(duì)伍去推動(dòng)和配合政府完成各項(xiàng)管理和服務(wù)工作?！?/p>

在這一點(diǎn)上，他與黨國(guó)英不謀而合。黨國(guó)英認(rèn)為，在對(duì)村官實(shí)行“政經(jīng)分離”制度后，第二步就是要對(duì)經(jīng)濟(jì)組織本身進(jìn)行改革?！跋纫屑w資產(chǎn)交易的公開(kāi)平臺(tái)，提高經(jīng)營(yíng)管理的透明度。進(jìn)一步再建立股份交易平臺(tái)，設(shè)立一整套規(guī)范，逐步使股份集中程度提高，讓‘股份社這類經(jīng)濟(jì)組織最終轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莨净蚝匣锲髽I(yè)，形成市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體。”在他看來(lái)，“誰(shuí)的地盤誰(shuí)做主”才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。“要遏制村官貪腐問(wèn)題，就必須讓每個(gè)農(nóng)民都有處分自己事務(wù)的權(quán)利，要讓農(nóng)民說(shuō)了算?！?/p>