胡松林

摘要：近年來(lái)，農(nóng)田水利建設(shè)成為“三農(nóng)”焦點(diǎn)之一，為了解農(nóng)田水利資金投入基本情況，本文對(duì)江蘇農(nóng)業(yè)主要產(chǎn)區(qū)—宿遷、徐州、鹽城、淮安、泰州五市的農(nóng)田水利資金投入情況進(jìn)行了專題調(diào)查，向政府工作人員、金融機(jī)構(gòu)工作人員、農(nóng)戶發(fā)放并回收有效調(diào)查問(wèn)卷200余份。分析當(dāng)前農(nóng)田水利資金投入面臨的主要問(wèn)題及原因，對(duì)進(jìn)一步建立和完善農(nóng)田水利建設(shè)資金投入和使用機(jī)制提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利；資金投入；問(wèn)題及對(duì)策

一、基本情況

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)迅速，對(duì)水利依賴較強(qiáng)

宿遷、徐州、鹽城、淮安和泰州五市是江蘇省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，也是農(nóng)業(yè)強(qiáng)市。2010年，五市耕地面積合計(jì)39521萬(wàn)畝，水稻種植面積合計(jì)19458萬(wàn)畝，有效灌溉面積合計(jì)30176萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值合計(jì)19146億元，同比增長(zhǎng)123%；糧食總產(chǎn)量22479萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)40%。五市耕地面積、水稻種植面積、有效灌溉面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、糧食總產(chǎn)值占全省的比重分別為562%、443%、527%、743%和695%。調(diào)查顯示，五市農(nóng)業(yè)對(duì)水利依賴較強(qiáng)，如2011年小麥由于受到干旱因素的影響，受旱面積一度高達(dá)1284萬(wàn)畝，占五市種植總面積的599%。

（二）農(nóng)田水利建設(shè)資金投入呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

“十一五”期間，五市不斷加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的資金投入力度，累計(jì)投入資金3131億元，年均增長(zhǎng)速度為198%。其中：財(cái)政資金投入1684億元（含省級(jí)以上配套資金1139億元，占676%；市縣投入資金545億元，占324%），年均增長(zhǎng)194%。財(cái)政資金投入增長(zhǎng)最快的是2010年，增速達(dá)254%。金融機(jī)構(gòu)信貸投入1283億元，年均增長(zhǎng)214%；社會(huì)資本投入164億元，年均增長(zhǎng)1213%。

二、當(dāng)前面臨的問(wèn)題及原因分析

（一）財(cái)政資金投入普遍不足

“十一五”期間，五市對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投入普遍不足，計(jì)劃投入資金997億元，實(shí)際到賬800億元，缺口達(dá)197億元。

1地方可用財(cái)力不足。在參與調(diào)查的政府工作人員中，認(rèn)為地方財(cái)力緊張的占86%，認(rèn)為地方財(cái)力不足導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)資金投入不足的占69%。雖然五市地方財(cái)政收入有所增長(zhǎng)，但預(yù)算支出也在逐步增加。五市地方一般預(yù)算支出在2008、2009、2010年分別超出地方一般預(yù)算收入1919億元、1850億元、2871億元，這部分資金缺口只能依賴轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)。

2歷史沉欠較多?！笆晃濉逼陂g，地方政府比較重視大江大河的治理和大工程，在農(nóng)田水利建設(shè)上投入明顯不足。五市在大江大河的治理和大工程上投入450億元，而農(nóng)田水利建設(shè)資金投入僅為800億元。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，認(rèn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利項(xiàng)目存在資金不足的占83%。宿遷市大部分農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行已經(jīng)超過(guò)了30年，約70%-80%的農(nóng)田水利設(shè)施帶病運(yùn)行，但維修資金主要依賴地方財(cái)政和群眾自籌，缺口很大。

3資金使用分散、效率不高。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，認(rèn)為制約農(nóng)田水利發(fā)展主要因素是資金投入不足的占60%；認(rèn)為資金使用效率低的占41%。目前，農(nóng)田水利建設(shè)涉及水利部門的建設(shè)工程、農(nóng)綜辦的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程、扶貧部門的扶貧項(xiàng)目等，農(nóng)田水利工程的主管部門較多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，水利局、發(fā)改委、財(cái)政局、扶貧辦對(duì)農(nóng)田水利資金都有管理職能，但各部門之間溝通不暢，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，造成農(nóng)田水利建設(shè)資金投入分散，使用效率不高。

（二）信貸資金投入不足

調(diào)查顯示，“十一五”期間，“五市”累計(jì)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款總額為233272億元，約占貸款總額的322%，比“十五”期間增加20%，但“十一五”期間信貸資金中投入農(nóng)田水利建設(shè)總額僅為1283億元，占農(nóng)業(yè)貸款總額的55%，與“十五”期間相比略有下降。

1農(nóng)村金融市場(chǎng)改革后信貸機(jī)構(gòu)缺位。目前，國(guó)有商業(yè)銀行已逐步退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)貸款逐步減少?！笆晃濉逼陂g，四大國(guó)有商業(yè)銀行累計(jì)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款1178億元，其中農(nóng)田水利建設(shè)貸款僅為113億元，占比為96%；農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)仍處于轉(zhuǎn)型期，政策性貸款增長(zhǎng)乏力，累計(jì)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款4151億元，其中農(nóng)田水利貸款僅為57億元，占比僅為14%；農(nóng)村信用社雖然已經(jīng)成為農(nóng)村金融的主力軍，但由于農(nóng)田水利資金投入規(guī)模大、效益低、周期長(zhǎng)，對(duì)其貸款的主動(dòng)性不足，累計(jì)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款16836億元，其中農(nóng)田水利貸款僅1024億元，占比為61%。

2農(nóng)田水利建設(shè)商品化程度低，信用環(huán)境欠佳。在參與調(diào)查的金融機(jī)構(gòu)工作人員中，認(rèn)為制約對(duì)農(nóng)田水利項(xiàng)目貸款的主要因素有二：一是缺乏必要抵押物（55%），經(jīng)濟(jì)效益不明顯（42%），由于建成的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰以及其他農(nóng)村公共產(chǎn)品流通性較差，造成農(nóng)田水利貸款缺乏有效抵押物，且大部分農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不直接產(chǎn)生效益，“貸款本息償還難”；二是沒(méi)有合規(guī)承貸主體（52%），多年來(lái)，農(nóng)田水利建設(shè)依靠國(guó)家投資，行政部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)，農(nóng)田水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營(yíng)模式、產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰。

3風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制缺失。五市中目前僅有宿遷、鹽城、徐州三市對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持水利建設(shè)制定了扶持政策，其中包括財(cái)政貼息和獎(jiǎng)勵(lì)。2010年，上述三市地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)田水利貸款提供資金補(bǔ)償1236萬(wàn)元。由于農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府資金補(bǔ)償需求達(dá)4500萬(wàn)元，尚有3000余萬(wàn)元的資金缺口。

（三）社會(huì)資金投入不足

“十一五”期間，社會(huì)資金投入農(nóng)田水利建設(shè)累計(jì)投入164億元，僅占農(nóng)田水利投入總額的52%，其中群眾投勞折資105億元。

1農(nóng)田水利設(shè)施投資經(jīng)濟(jì)效益不明顯。水利設(shè)施建設(shè)投入高、收益低、回收期長(zhǎng)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大，社會(huì)資金不愿投入。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，73%表示不愿意向農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入資金，其中：認(rèn)為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入高、收益低的占54%，認(rèn)為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大的占35%。

2缺少相應(yīng)的管理組織?！按迕袼O(shè)施自治協(xié)會(huì)”是農(nóng)村用水戶成立的非盈利性社會(huì)民間組織，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則籌集資金、發(fā)動(dòng)會(huì)員投工投勞。目前由于協(xié)會(huì)運(yùn)行缺少管理經(jīng)費(fèi)、部分群眾對(duì)協(xié)會(huì)的工作不支持等原因，“村民水利設(shè)施自治協(xié)會(huì)”的數(shù)量很少。截至2010年末，五市共成立“村民水利設(shè)施自治協(xié)會(huì)”103個(gè)，其中在民政部門登記的有16個(gè)，管理灌溉面積約2795萬(wàn)畝，僅占有效灌溉面積的32%。

3“一事一議”執(zhí)行存在困難。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，32%的農(nóng)戶認(rèn)為“一事一議”籌資籌勞對(duì)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)資金投入的作用較小，主要原因有三：一是農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)多，留守人員多為婦女和老人，議事能力較弱；二是少數(shù)人不交錢對(duì)其他村民造成消極影響，籌資執(zhí)行難；三是籌資標(biāo)準(zhǔn)較低，“一事一議”每年籌勞不能超過(guò)8個(gè)工日，人均集資不超過(guò)20元。2010年，五市“一事一議”籌資籌勞總額為26億元，僅為財(cái)政投入水利建設(shè)資金的52%。

三、相關(guān)政策建議

（一）拓寬資金投入渠道，建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

一是建立財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制。各級(jí)地方政府應(yīng)認(rèn)真落實(shí)中央“一號(hào)文件”精神，積極發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制，確保土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。二是建立信貸資金投入有效機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸支農(nóng)的指導(dǎo)，做好農(nóng)田水利建設(shè)的項(xiàng)目信貸融資對(duì)接。設(shè)立農(nóng)田水利設(shè)施政策性保險(xiǎn)，完善信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)田水利信貸業(yè)務(wù)實(shí)行稅收優(yōu)惠。三是有效引導(dǎo)社會(huì)資金投入。通過(guò)制定相關(guān)扶持、獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)各界參與農(nóng)田水利建設(shè)。

（二）資金投入與監(jiān)管并行，水利建設(shè)與維護(hù)結(jié)合

一是建立資金統(tǒng)一管理模式。建議由地方政府整合水利局、發(fā)改委、財(cái)政局、扶貧辦等部門水利資金，由水利部門統(tǒng)一牽頭管理，提高資金使用效率。二是強(qiáng)化資金監(jiān)管。地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金使用的跟蹤監(jiān)督，財(cái)政和國(guó)庫(kù)要積極推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革，將建設(shè)資金賬戶管理、資金運(yùn)轉(zhuǎn)納入國(guó)庫(kù)管理范圍。三是加強(qiáng)項(xiàng)目后期管理。地方政府對(duì)建后監(jiān)管到位的單位應(yīng)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，大力發(fā)展農(nóng)戶的協(xié)作機(jī)制，成立農(nóng)田水利合作社等民間組織，共同完成農(nóng)田水利建設(shè)和后期維護(hù)。（作者單位：中國(guó)人民銀行宿遷市中心支行）