王科

摘 要：在現(xiàn)代社會(huì)，如何在緊急狀態(tài)下保護(hù)公民的基本權(quán)利，已經(jīng)成為法學(xué)界中需要著重研究的課題之一。當(dāng)國家宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，其行使的便是一種超越《憲法》約束的緊急權(quán)力，緊急權(quán)力的行使意味著某些人權(quán)的限制甚至是克減。就限制而言，我國緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障方面存在較為嚴(yán)重的問題，表現(xiàn)為公民基本權(quán)利保障內(nèi)容的規(guī)定不全面、政府存在對公民基本權(quán)利的漠視、在緊急權(quán)力的行使過程中存在人治的現(xiàn)象，因而有必要建立并完善緊急狀態(tài)下公民的基本權(quán)利。

關(guān)鍵詞：緊急狀態(tài)；公民基本權(quán)利；憲法；緊急權(quán)力

中圖分類號：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）06-0104-03

較戒嚴(yán)而言，緊急狀態(tài)更偏重于動(dòng)態(tài)的開放式的處置方式[1]。其開放性體現(xiàn)在當(dāng)戰(zhàn)爭、瘟疫等緊急情況出現(xiàn)時(shí)，國家會(huì)根據(jù)實(shí)際情況集中權(quán)力、克減人權(quán)來解除“緊急狀態(tài)”，消滅危機(jī)。換言之，當(dāng)國家處于緊急狀態(tài)，為解除危機(jī)可以對《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制。但任何形式的限制行為都應(yīng)該在合理的限度內(nèi)進(jìn)行，在客觀上應(yīng)該保持個(gè)體利益與國家利益的平衡。國家在宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后所行使的國家權(quán)力不同于國家其它的權(quán)力，它往往不受民主憲政原則的限制[2]。國家權(quán)力呈現(xiàn)向行政機(jī)關(guān)集中的趨勢，緊急權(quán)力的執(zhí)行往往由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行。一旦缺乏嚴(yán)格的程序?qū)?quán)力運(yùn)行加以規(guī)范，行政機(jī)關(guān)極易濫用緊急權(quán)對公民權(quán)利造成侵犯，那么我國的社會(huì)主義法治進(jìn)程將受到相當(dāng)程度的阻礙，社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)也必將受到相當(dāng)影響。

放眼全球，新世紀(jì)以來，各地連續(xù)發(fā)生了諸如“9·11恐怖襲擊事件”、“非典”事件、印尼海嘯、汶川大地震等重大突發(fā)事件。與此同時(shí)，危機(jī)事件的破壞性也呈愈演愈烈之勢，由此行政緊急權(quán)的重要性便凸現(xiàn)出來。隨著“巴黎騷亂事件”的發(fā)生，西方發(fā)達(dá)國家愈發(fā)認(rèn)識到緊急狀態(tài)制度和行政緊急權(quán)力的必要性，各國紛紛在《憲法》和《緊急狀態(tài)法》中對行政緊急權(quán)作出相關(guān)規(guī)定并加強(qiáng)對其監(jiān)督[3]。美國國會(huì)于1976年通過了《國家緊急狀態(tài)法》，“9·11”事件后，美國不僅制定了《國土安全法》還成立了國土安全部。加拿大、澳大利亞、英國、俄羅斯等國家都制定了相關(guān)的緊急狀態(tài)法用以界定本國的緊急狀態(tài)，并對緊急狀態(tài)的預(yù)防和處理加以規(guī)定[4]。相比之下，我國卻面臨著應(yīng)急法制供給不足的窘迫局面，尤其是2003年“非典”危機(jī)時(shí)期，國家緊急權(quán)力在運(yùn)行方面所暴露的問題尤為突出。我國于2004年3月14日全國人民代表大會(huì)第十屆第二次會(huì)議通過了《憲法》修正案，將“緊急狀態(tài)”寫入憲法，這對于完善我國緊急狀態(tài)法制具有非常重要的意義。即便如此，在我國現(xiàn)行《憲法》中所涉及的有關(guān)緊急狀態(tài)的條款也只是對緊急狀態(tài)的決定主體和宣布主體作出規(guī)定，對于實(shí)施緊急狀態(tài)后應(yīng)當(dāng)如何保障公民的權(quán)利，以及緊急狀態(tài)下基本權(quán)利的救濟(jì)卻并未提及。到目前為止我國還沒有一部統(tǒng)一而完整的緊急狀態(tài)法，所以在行使緊急權(quán)力的過程中很容易造成“無法可依”的局面。在緊急狀態(tài)下，社會(huì)的公共利益和個(gè)人的具體權(quán)利往往會(huì)發(fā)生激烈的沖突，在這種情況下為迅速解除危機(jī)，恢復(fù)秩序會(huì)將公共利益會(huì)置于絕對優(yōu)先考慮的位置，而公民權(quán)利無疑會(huì)受到嚴(yán)格的限制。如果在緊急狀態(tài)下對公民的基本權(quán)利的限制沒有充分的法律依據(jù)，不能做到合法與正當(dāng)，就極容易導(dǎo)致這樣一個(gè)我們不愿意看到的結(jié)果——行政機(jī)關(guān)濫用緊急權(quán)力對公民權(quán)利造成侵犯，因此需要建立并完善我國緊急狀態(tài)下的公民基本權(quán)利保障制度。

一、保障緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的必要性

（一）我國現(xiàn)行《憲法》的要求

我國現(xiàn)行2004《憲法》第六十七條規(guī)定，“全國人大常委會(huì)有權(quán)決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”。《憲法》第八十條規(guī)定，“中華人民共和國主席根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”?！稇椃ā返诎耸艞l規(guī)定，“國務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”?？傊?004年《憲法》修正案將原《憲法》中的“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”，為在“尊重和保障人權(quán)”的憲法原則下保護(hù)公民在緊急狀態(tài)下的基本權(quán)利，提供了《憲法》依據(jù)。我國現(xiàn)行《憲法》也為因緊急權(quán)力的行使而給公民的權(quán)利造成的損害的問題作出要求。憲法修正案第二十條第3款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”憲法修正案第二十二條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ㄐ拚傅谑臈l規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！鄙鲜鰲l款的規(guī)定均體現(xiàn)比例性（proportion）原則，該原則要求任何國家機(jī)關(guān)采取措施的強(qiáng)度都應(yīng)當(dāng)與所要達(dá)成的維護(hù)公共利益的目的相對稱，在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，盡可能使公民權(quán)利的損害減少到最小范圍和最低限度[5]。

（二）權(quán)利與權(quán)力制衡的要求

權(quán)利與權(quán)力只有在相互制約中才能實(shí)現(xiàn)良好的平衡，進(jìn)而促進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)。一方面，權(quán)利的保障離不開緊急權(quán)力。緊急狀態(tài)與正常狀態(tài)相比，其行使的前提條件在于國家遭遇到了威脅其生存的緊急情況；其目的性在于消滅危機(jī)，恢復(fù)國家正常秩序；其手段是通過權(quán)力的集中、人權(quán)的克減，來調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量。國家緊急權(quán)力的運(yùn)用必然以在一定時(shí)期內(nèi)限制公民的部分基本權(quán)利為代價(jià)，而宣布緊急狀態(tài)的最終目的是為恢復(fù)正常的憲法和法律秩序。另一方面，緊急權(quán)力的濫用會(huì)侵犯權(quán)利。當(dāng)緊急情況出現(xiàn)時(shí)，國家會(huì)根據(jù)實(shí)際情況通過權(quán)力集中權(quán)利與人權(quán)克減來消滅危機(jī)、恢復(fù)國家正常秩序。但是不能為了恢復(fù)秩序而完全不顧個(gè)人的權(quán)利，一些公民基本權(quán)利無論在何種情況下都是不能克減的，如生命權(quán)、不受奴役的自由。對于其他權(quán)力的克減也要遵守一定限制，不能任意克減。

（三）社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

在緊急狀態(tài)中，如果不注意在程序和實(shí)體上保障公民的基本權(quán)利，就有可能造成行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)實(shí)施之時(shí)，濫用緊急權(quán)力，從而侵犯公民基本權(quán)利，影響社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，甚至危害社會(huì)穩(wěn)定，影響建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的大局。事實(shí)上，只有為保護(hù)保護(hù)緊急狀態(tài)中公民的基本權(quán)利做好制度上的充分準(zhǔn)備，才能在緊急狀態(tài)事件發(fā)生時(shí)有章可循，進(jìn)而在保障社會(huì)整體利益的條件下最小限度地?fù)p害個(gè)人利益。

二、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障方面存在的問題

從中央立法層次來看，我國先后制定了《破壞性地震應(yīng)急條例》、《戒嚴(yán)法》、《國防法》、《防震減災(zāi)法》、、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等單行法律，往往只適用于某一特定領(lǐng)域；從地方立法層次來看，各地區(qū)制定了很多關(guān)于緊急狀態(tài)的地方性法規(guī)規(guī)章。如廣東省的《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》、天津市的《天津市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》、珠海市的《珠海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦（試行）》等[6]。但是到目前為止我國還沒有一部明確統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》對緊急權(quán)的運(yùn)行加以規(guī)范。因此，經(jīng)常遇到“無法可依”的情況，這也就導(dǎo)致了某種程度公權(quán)力的濫用，公民基本權(quán)利受到侵犯的問題。

以下將以我國政府應(yīng)對2003年“非典”事件的行為為例，論述我國緊急狀態(tài)中公民基本權(quán)利保障方面存在的問題。

（一）公民基本權(quán)利保障內(nèi)容的規(guī)定不全面

衡量一個(gè)國家的法治是否發(fā)達(dá)標(biāo)志之一就是緊急狀態(tài)中對人權(quán)保障程度的高低。就目前我國的緊急狀態(tài)法律體系而言，對公民基本權(quán)利保障的內(nèi)容并不全面。“有法可依”是依法行政的首要前提，如果行政緊急權(quán)力沒有具體明確的法律作為依據(jù)，那么不僅會(huì)導(dǎo)致行政隨意性、行政權(quán)力濫用，還會(huì)導(dǎo)致公民基本權(quán)利無法得到切實(shí)的保障。

仍以“非典”危機(jī)為例，分析我國在緊急權(quán)力的行駛過程中，在公民基本權(quán)利保障方面缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。1989年的《中華人民共和國傳染病防治法》、1991年的《傳染病防治法實(shí)施辦法》、2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是“非典”危機(jī)期間主要的法律淵源。《中華人民共和國傳染病防治法》、《傳染病防治法實(shí)施辦法》均未對衛(wèi)生應(yīng)急主體對突發(fā)性傳染病的報(bào)告時(shí)間、報(bào)告方式、報(bào)告對象等問題作出剛性和全面的規(guī)定[7]。而2003年5月7日緊急出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》因立法的滯后性，對阻止疫情的發(fā)生于事無補(bǔ)。

（二）對公民基本權(quán)利的漠視

在2003年SARS危機(jī)的前期處理中，從北京到地方有關(guān)部門都存在對疫情統(tǒng)計(jì)的緩報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)的現(xiàn)象，這不僅是對公民知情權(quán)的漠視，而且還造成民眾的各種恐慌進(jìn)而引發(fā)板藍(lán)根、醋等物品的搶購現(xiàn)象，造成公民直接或間接的經(jīng)濟(jì)損失。一方面刺激和放大了對政府的不信任感；另一方面防治非典藥物的廣告泛濫成災(zāi)，使得公眾無所適從，甚至被誤導(dǎo)，對廣告進(jìn)而對媒體失去信心。有關(guān)地方政府瞞報(bào)、緩報(bào)“非典”疫情將公共信息隔離，反映出這些政府及其領(lǐng)導(dǎo)者對作為公民基本權(quán)利——知情權(quán)——的漠視。在緊急狀態(tài)下，必須強(qiáng)化政府的服務(wù)意識，突出政府的權(quán)利保護(hù)功能，將法治精神貫穿政府行政的全過程。

（三）緊急權(quán)力的行使存在人治的現(xiàn)象

由于在緊急狀態(tài)法律體系中，公民基本權(quán)利保障內(nèi)容的規(guī)定不全面，也直接導(dǎo)致了我國現(xiàn)行《憲法》中缺乏程序性規(guī)范。政府機(jī)關(guān)背離《憲法》和法律程序作出限制公民基本權(quán)利的行為時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)階段緊急狀態(tài)的立法滯后于各種緊急狀況的發(fā)生，政府機(jī)關(guān)常常在沒有相關(guān)法律依據(jù)的情況下，以人治代替法治。

在2003年抗擊非典的斗爭中，國務(wù)院組成臨時(shí)指揮小組在抗擊“非典”的斗爭中作出了諸多的正確決策。臨時(shí)性應(yīng)急主體是在毫無準(zhǔn)備或準(zhǔn)備不足的情況下建立的一個(gè)指揮部。其運(yùn)行缺乏法律依據(jù)，可能會(huì)使政府權(quán)力運(yùn)行失序，導(dǎo)致人治色彩濃厚、規(guī)則意識淡薄。如果上級決策失誤，下級機(jī)關(guān)在執(zhí)行決策時(shí)又會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)《憲法》監(jiān)督制度缺失危害法治和人權(quán)。因此，根本沒有法律依據(jù)僅以臨時(shí)決定和命令方式采取緊急措施手段等問題，是我國進(jìn)行下一步緊急狀態(tài)法制建設(shè)著重需要解決的。

三、完善我國緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障制度的建議

由于我國緊急法治建設(shè)較晚，加之以往對于緊急狀態(tài)法制化的重要性認(rèn)識不足，使得目前我國緊急狀態(tài)法律制度仍不完善。一方面是憲法對“緊急狀態(tài)”的規(guī)定不完善。雖將“緊急狀態(tài)”入憲，但只對其決定主體和宣布主體作出規(guī)定，并未提及緊急狀態(tài)后公民權(quán)利的保障與救濟(jì)。另一方面是涉及緊急狀態(tài)的單行法律，只適用于某一特定領(lǐng)域，許多需要規(guī)范的應(yīng)急法制領(lǐng)域仍存空白。

（一）制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)基本法》

2003年的“非典”事件充分暴露出我國在危機(jī)應(yīng)對方面低速無序、無法可依等弊病。緊急制定出的《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也無濟(jì)于事，立法的滯后性使這場抗擊“非典”的斗爭顯得力不從心。從大局出發(fā)，制定一部統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》顯得尤為必要。首先，緊急狀態(tài)法內(nèi)容的正當(dāng)性源于對憲法基本原則：人權(quán)保障、人民主權(quán)、權(quán)力制約、從正當(dāng)程序的遵循；其體系結(jié)構(gòu)也必須在《憲法》緊急狀態(tài)規(guī)范的軌道內(nèi)運(yùn)行。只有這樣才能保障制定出的《緊急狀態(tài)法》最大限度的保障公民的權(quán)利。其次，根據(jù)《緊急狀態(tài)基本法》對需要規(guī)范的應(yīng)急法制空白領(lǐng)域作出規(guī)定，形成一個(gè)統(tǒng)一而協(xié)調(diào)的緊急狀態(tài)法律體系。最后，為防止政府濫用緊急權(quán)力，侵犯公民的基本權(quán)利，還需由《緊急狀態(tài)法》對在緊急狀態(tài)下政府對公民哪些權(quán)利可以克減，哪些權(quán)利無論如何不能克減給予相關(guān)規(guī)定。目前重要的國際人權(quán)如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《歐洲人權(quán)公約》、《美洲人權(quán)公約》中都對“克減條款”（derogation clauses）、人權(quán)監(jiān)督程序進(jìn)行專門的規(guī)定[8]。雖然上述公約并沒有對我國生效，但無疑反映了當(dāng)今世界的潮流以及正在形成的習(xí)慣國際法的要求。完善緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障制度，不僅能迅速解除緊急狀態(tài)，還充分體現(xiàn)人文關(guān)懷維護(hù)人民群眾的根本利益。

（二）完善緊急狀態(tài)下公民救濟(jì)途徑

在“非典”期間，地方政府對疫區(qū)人員采取的強(qiáng)制措施不僅限制了公民的人身自由，還給公民造成直接或間接的經(jīng)濟(jì)損失。由于緊急狀態(tài)法制的不健全，《憲法》中也沒有對進(jìn)入“緊急狀態(tài)”后公民的基本權(quán)利如何保護(hù)與救濟(jì)給予相關(guān)規(guī)定。在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生，這無疑加重了公民的負(fù)擔(dān)，所以必須完善緊急狀態(tài)下公民的救濟(jì)途徑。在緊急狀態(tài)下，如果緊急權(quán)對公民不可克減的權(quán)利作出限制，當(dāng)事人可以提起行政訴訟或行政復(fù)議。《緊急狀態(tài)法》應(yīng)對緊急狀態(tài)下的法律救濟(jì)條件、程序、期限、監(jiān)督等給予規(guī)定。在緊急狀態(tài)下，必須強(qiáng)化政府的服務(wù)意識和政府的權(quán)利保護(hù)功能，以充分協(xié)調(diào)公共利益與公民利益之間的平衡。

（三）成立常設(shè)性的應(yīng)急主體

回顧近幾年我國發(fā)生的緊急事件不難發(fā)現(xiàn)，為應(yīng)對突如其來的緊急狀況國家最高決策機(jī)關(guān)往往成立的是臨時(shí)性的指揮部。這種臨時(shí)性的應(yīng)急主體往往具有臨時(shí)性的、準(zhǔn)備不足的特點(diǎn)。其最大的弊病就在于既不利于緊急事件的經(jīng)驗(yàn)積累也缺乏規(guī)則意識導(dǎo)致人治色彩濃厚。在“非典“后中國開展以“一條三例”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理工作從臨時(shí)性到制度化的轉(zhuǎn)變。建立一個(gè)常設(shè)型且偏重預(yù)備、預(yù)警階段的職權(quán)與職責(zé)配置的應(yīng)急主體尤為必要。

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