李兆熙

既然國資委應(yīng)該清楚地定位為“企業(yè)國有資本的出資人”，就應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利，目前組織部門掌握的對(duì)一些重要國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免權(quán)可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設(shè)立派出機(jī)構(gòu)行使有關(guān)管理權(quán)力，但不直接介入企業(yè)層面

當(dāng)前，國有企業(yè)改革仍然有許多重大問題需要解決：明確國家所有權(quán)政策，更好地發(fā)揮國有企業(yè)的主導(dǎo)作用，推進(jìn)國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整；健全國有資本經(jīng)營管理體制，按照政資分開原則厘清政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督職能，初步建立國有資本分類管理的體系；在改進(jìn)公司治理、提升企業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力和管理水平上取得重大進(jìn)展；加快壟斷行業(yè)改革，深化壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革。

國家所有權(quán)職能應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)方面：制定國家所有權(quán)政策的職能、執(zhí)行國家所有權(quán)政策的職能，以及對(duì)執(zhí)行國家所有權(quán)政策的效果進(jìn)行監(jiān)督的職能。這三個(gè)方面的職能分別由不同部門行使，且需要相互協(xié)調(diào)和制約，避免利益沖突。

制定國家所有權(quán)政策

從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國都有明確的所有權(quán)政策，如瑞典、挪威、新西蘭、澳大利亞、法國、加拿大等。瑞典工業(yè)部國有企業(yè)局在每年一度的《國有企業(yè)年度報(bào)告》中均闡明其國家所有權(quán)政策，挪威貿(mào)工部也在《年度所有權(quán)報(bào)告》中闡明了針對(duì)國有企業(yè)的所有權(quán)政策，新西蘭政府在2002年給國有企業(yè)的《所有者期望手冊(cè)》中闡明了皇冠公司的所有權(quán)政策框架。

中國國務(wù)院有必要制定并公布國家所有權(quán)政策，這既是指導(dǎo)國資委如何執(zhí)行和行使所有權(quán)的一項(xiàng)基本政策，也可以將此作為信息披露和促進(jìn)透明度的一種手段。

在制定的所有權(quán)政策中，應(yīng)該包括的內(nèi)容有：明確國家所有權(quán)的全部目標(biāo)，包括國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”進(jìn)行戰(zhàn)略性的布局調(diào)整，國家必須控制的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以及服務(wù)于公共政策并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的非商業(yè)目標(biāo)。列出這些目標(biāo)的優(yōu)先順序，提出目標(biāo)的具體指標(biāo)，例如投資回報(bào)率和股利分配政策。在設(shè)置的目標(biāo)里可包括股東價(jià)值、公共服務(wù)甚至就業(yè)保障之間的權(quán)衡，并明確平衡這些不同類別目標(biāo)的方法。此外，還應(yīng)包括所有權(quán)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系，以及如何實(shí)施所有權(quán)政策等內(nèi)容。

重新定位國資委

國資委履行出資人職責(zé)就是執(zhí)行和實(shí)施既定的國家所有權(quán)政策，代表國務(wù)院具體行使國家股東的職責(zé)。國資委作為純粹的、專業(yè)的國家出資人機(jī)構(gòu)運(yùn)作經(jīng)營性國有資本是妥當(dāng)?shù)?，其職?zé)是按照國家所有權(quán)政策的目標(biāo)運(yùn)營國有資本，確保國有資本的回報(bào)；并且確保在公共領(lǐng)域和壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)執(zhí)行相應(yīng)的公共政策和規(guī)制政策。明確國資委的職能定位，應(yīng)解決以下幾大核心問題：

國資委應(yīng)有人事任免權(quán)。國資委的出資人職能尚不完整，例如組織部門保持對(duì)大型重要國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人（董事長(zhǎng)、總經(jīng)理）的任免權(quán)，難以讓國資委承擔(dān)人事任命的責(zé)任和建立問責(zé)機(jī)制，且與《公司法》要求的股東大會(huì)任命董事長(zhǎng)和董事、企業(yè)董事會(huì)任命高管不銜接。既然國資委應(yīng)該清楚地定位為“企業(yè)國有資本的出資人”，就應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利，目前組織部門掌握的對(duì)一些重要國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免權(quán)可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設(shè)立派出機(jī)構(gòu)行使有關(guān)管理權(quán)力，但不直接介入企業(yè)層面。

擺脫行政管理方式。國資委的內(nèi)部機(jī)構(gòu)延續(xù)了行政職能設(shè)置，而缺乏按照國家股權(quán)所涉及領(lǐng)域作為股東機(jī)構(gòu)的專業(yè)化股權(quán)管理設(shè)置。其管理方式主要是通過審批、會(huì)議傳達(dá)，尚沒有向所持股的企業(yè)派出國家股東代表在國資委和企業(yè)之間建立起及時(shí)溝通的橋梁，個(gè)性化地對(duì)某個(gè)企業(yè)行使股東權(quán)利和承擔(dān)股東責(zé)任，這在大型國有企業(yè)公司治理的委托代理鏈上是一個(gè)重要的缺失。國資委作為國家股東機(jī)構(gòu)應(yīng)從行政化管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化股權(quán)管理方式。與政府的其他職能部門相比，國資委應(yīng)該擁有更大范圍的自主權(quán)：任期內(nèi)有相應(yīng)的預(yù)算；擁有在外部、特別是在企業(yè)界聘任國家股東代表的權(quán)利；制定一項(xiàng)國家股東代表的內(nèi)部規(guī)章，對(duì)其任命、使命、職能、任期、民事和刑事責(zé)任作出規(guī)定。

合并金融性資產(chǎn)管理權(quán)限。國資委目前仍然尚未集中行使出資人職能和集中運(yùn)營國家控制領(lǐng)域的經(jīng)營性國有資本，且未由國資委履行出資人職能的國有工商企業(yè)仍然很多。國資委運(yùn)營國有資本的覆蓋范圍和經(jīng)營屬性日益復(fù)雜，給國資委的出資人職責(zé)帶來很大挑戰(zhàn)?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，國資委履行出資人職能的資產(chǎn)范圍是非金融類的企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)，但是目前有不少大型工商業(yè)企業(yè)進(jìn)入了金融領(lǐng)域，而一些大型金融機(jī)構(gòu)又持有工商業(yè)企業(yè)的股權(quán)。還有許多原來屬于非經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，如政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，以及一些社會(huì)事業(yè)和文化單位，正在快速地實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營和企業(yè)化改造。有些地方的國資委將集體企業(yè)也列入管理范圍。應(yīng)盡快研究如何對(duì)未納入國資委管理范圍的國有企業(yè)的管理。

理順中央和地方國資委關(guān)系。由于中央和地方政府的事權(quán)界定不清，加之沒有相應(yīng)的公共政策部門具體制定國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)范國有企業(yè)改革與企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等相應(yīng)的公共政策，而把中央國資委當(dāng)成了這方面政策制定部門，從而中央國資委可以對(duì)地方國資委的各項(xiàng)工作進(jìn)行檢查，地方上市公司國有股轉(zhuǎn)讓的最后審核權(quán)也掌握在中央國資委的手中，國有企業(yè)被上收和下放的現(xiàn)象仍然存在。應(yīng)嚴(yán)格界定上級(jí)國資委對(duì)下級(jí)國資委的職權(quán)：對(duì)于企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)，上下級(jí)國資委所管的國有資產(chǎn)不應(yīng)該出現(xiàn)歸屬權(quán)和收益權(quán)的變更，對(duì)處置權(quán)的限定也要有明確規(guī)則。

區(qū)分兩種監(jiān)督職能

對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其行使股東權(quán)益的大型國有企業(yè)的監(jiān)督屬于公共監(jiān)督，而國資委作為國家股東機(jī)構(gòu)對(duì)其持有股份的國有企業(yè)的監(jiān)督是股東權(quán)益的組成部分，即股東監(jiān)督。因此，不能把公共監(jiān)督的職責(zé)與股東監(jiān)督的職責(zé)混為一談，把出資人的職能與監(jiān)督出資人的職能放在同一個(gè)機(jī)構(gòu)并不合適。

由于國有資本屬于全國人民所有，就必須堅(jiān)持國有資本的公共性，這是與私人資本不同的地方。國有資本運(yùn)營的公共性要體現(xiàn)對(duì)國資委和大型國有企業(yè)進(jìn)行從政府到公眾角度的審視和評(píng)價(jià)。公共監(jiān)督的對(duì)象是使用公共資金的機(jī)構(gòu)，包括公共服務(wù)、壟斷領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國有企業(yè)，包括國資委本身這樣的國家股東機(jī)構(gòu)，也包括國家控股的企業(yè)及這些企業(yè)占大股的子公司，以及直接或間接接受國家資金支持的各類機(jī)構(gòu)。

公共監(jiān)督的職責(zé)，一是識(shí)別國有企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)濟(jì)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并采取一切防范措施；二是對(duì)這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)的效率從經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及它們擔(dān)負(fù)執(zhí)行的公共政策角度作出評(píng)價(jià)。將有關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況通報(bào)給作為股東或出資人的國家，以利對(duì)這些機(jī)構(gòu)的效益作出評(píng)價(jià)并防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)中國建立了國家股東機(jī)構(gòu)即國資委，并由其向大型國有企業(yè)委派出國家股東代表并參加企業(yè)董事會(huì)之后，原來的政府監(jiān)督方式就需要作出調(diào)整。在國家股東機(jī)構(gòu)與企業(yè)董事會(huì)之間建立起對(duì)話機(jī)制之后，應(yīng)按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，通過國家股東代表在企業(yè)執(zhí)行國資委的所有權(quán)政策和貫徹公共政策，并及時(shí)與國資委溝通、深入反映報(bào)告企業(yè)情況，過去在國資委領(lǐng)導(dǎo)下的外部監(jiān)事會(huì)可以并入相應(yīng)的公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（作者供職于國務(wù)院發(fā)展研究中心）