劉晉東

安全和效益的關(guān)系并非此消彼長(zhǎng)，而是相輔相成。但適合運(yùn)輸航空的監(jiān)管模式，未必適合通用航空，如果生搬硬套，不但加重企業(yè)運(yùn)行負(fù)擔(dān)，而且可能見(jiàn)效甚微，付出得不到回報(bào)。

伴隨著通航企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻越來(lái)越低，大量私人小型通航企業(yè)林立，這些私人通航企業(yè)與國(guó)有大型通航企業(yè)相比，最常見(jiàn)的問(wèn)題就在于各項(xiàng)規(guī)章落實(shí)不徹底，尤其是一些長(zhǎng)期進(jìn)行外場(chǎng)作業(yè)的企業(yè)。無(wú)論是在人員資質(zhì)檢查中，還是在航空器適航檢查中，這些小型通航企業(yè)總會(huì)暴露出大量違規(guī)現(xiàn)象，有的是超時(shí)、超限飛行，有的是維修條件不足，有的是違規(guī)濫簽工卡，有的是執(zhí)照、合格證等不符合規(guī)定，有的甚至違規(guī)飛行。這些違規(guī)運(yùn)行的通航企業(yè)一部分是為了利益，明知故犯，跟監(jiān)管者玩“躲貓貓”；另一部分是缺乏行業(yè)引導(dǎo)，對(duì)法規(guī)要求不熟悉，監(jiān)管者查什么才知道要做什么，不查就不知道應(yīng)該怎樣做，它們?nèi)狈Ρ匾拿窈椒ㄒ?guī)知識(shí)，很多時(shí)候都是監(jiān)管者推一步，企業(yè)才往前走一步，這樣“擠牙膏”式的法規(guī)執(zhí)行狀況，難免造成通航安全形勢(shì)出現(xiàn)滑坡。

通用航空與運(yùn)輸航空相比，優(yōu)勢(shì)在于靈活性好、小規(guī)模飛行效率高，多被用于特種作業(yè)，如搶險(xiǎn)救災(zāi)、低空低速飛行、機(jī)動(dòng)飛行、公務(wù)飛行等方面，彌補(bǔ)了運(yùn)輸航空因自身特點(diǎn)而無(wú)法涉足的領(lǐng)域。當(dāng)然，優(yōu)勢(shì)同樣也是劣勢(shì)，在這些特種作業(yè)中，航空器面臨的飛行環(huán)境更為復(fù)雜，成為影響飛行安全的重要因素。如果此時(shí)，政府監(jiān)管者在對(duì)通航企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，套用運(yùn)輸航空的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性要求企業(yè)解決不達(dá)標(biāo)問(wèn)題，作為通航運(yùn)營(yíng)人，將面臨各種兩難的局面：要飛，不安全，不飛，沒(méi)效益；想改，沒(méi)能力，不改，不能飛。目前，大多數(shù)通航企業(yè)都根據(jù)民航局的要求將運(yùn)輸航空的管理方法，照搬到通用航空推行。例如近些年比較流行的航空安全管理體系（SMS），從當(dāng)初的引進(jìn)中國(guó)試點(diǎn)運(yùn)行，到現(xiàn)如今被納入121部審定要求，可見(jiàn)其在運(yùn)輸航空的推行，確實(shí)有一定成效?？上г谕ㄓ煤娇掌髽I(yè)中推進(jìn)起來(lái)卻不盡如人意，不但推行困難，而且見(jiàn)效甚微，僅《安全管理手冊(cè)》的編寫(xiě)一項(xiàng)就問(wèn)題頗多。目前通航企業(yè)的《安全管理手冊(cè)》，要么成了公司規(guī)章的大雜燴，要么成了《運(yùn)行規(guī)范》的翻版。局方在對(duì)企業(yè)審定過(guò)程中，也主要審定手冊(cè)的“符合性”，很少也很難審定“有效性”和“適合性”，于是建立通航安全管理體系的工作，成了換湯不換藥的“編手冊(cè)活動(dòng)”。

安全管理是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，目的是監(jiān)控生產(chǎn)系統(tǒng)的狀況和變化，監(jiān)督規(guī)章落實(shí)情況，篩選分析有用信息，從而調(diào)整安全管理方案，優(yōu)化安全管理體系模塊，提高生產(chǎn)系統(tǒng)本質(zhì)化安全，以此為企業(yè)提供閉環(huán)的安全管理。大型運(yùn)輸航空業(yè)正是因?yàn)橛心芰⑼耆?dú)立于生產(chǎn)系統(tǒng)之外的安全管理系統(tǒng)，然后對(duì)生產(chǎn)系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，將分析結(jié)果和改進(jìn)建議再反饋給生產(chǎn)系統(tǒng)，經(jīng)不斷循環(huán)完善，來(lái)達(dá)到安全管理方案的持續(xù)改進(jìn)和有效落實(shí)的。這是一種運(yùn)行量越大，運(yùn)行數(shù)據(jù)信息越多，安全管理改進(jìn)循環(huán)越活躍的閉環(huán)管理方式。通航企業(yè)如果直接套用運(yùn)輸航空的安全管理方案，在飛行作業(yè)量增大時(shí)，出于人力資源的限制，兼職人員生產(chǎn)、管理兩者不能兼顧，即使獲得大量運(yùn)行數(shù)據(jù)，也沒(méi)有能力為生產(chǎn)系統(tǒng)分析和反饋信息，反而此時(shí)安全管理循環(huán)變慢，信息反饋不及時(shí)，甚至出現(xiàn)循環(huán)徹底停滯。這樣的安全管理已經(jīng)不能稱(chēng)之為“預(yù)防性管理”，而是傳統(tǒng)的“總結(jié)性管理”，只有在不安全事件發(fā)生后，才能順藤摸瓜，找到系統(tǒng)漏洞。這樣的安全管理無(wú)疑變成“亡羊補(bǔ)牢”。

作為大多數(shù)通航企業(yè)，存在的目的是為了“在安全運(yùn)行的前提下，追求最大效益”：而政府監(jiān)管的目的，則是為了通航企業(yè)以及整個(gè)行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，兩者并不矛盾；但如果采用不適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方式，并無(wú)形中制造了阻力，其結(jié)果就得不償失了。

坦白地說(shuō)，我國(guó)的航空法規(guī)，大多借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，很多地方不能很好地適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，尤其是通用航空部分。例如我國(guó)地勢(shì)多變，地形復(fù)雜，從而形成復(fù)雜多樣的低空小氣候群，而歐美大多地勢(shì)平緩，氣象條件規(guī)律，因此我國(guó)在適航審定方面，是否需要提供更為詳細(xì)的廠(chǎng)家產(chǎn)品性能數(shù)據(jù)和公司運(yùn)行要求。而一些只在特定區(qū)域內(nèi)做單一用途運(yùn)行的航空器，由于運(yùn)行環(huán)境變化少，運(yùn)行情況單一，此時(shí)是否可以通過(guò)“限制運(yùn)行區(qū)域和用途”的方式，適當(dāng)降低適航標(biāo)準(zhǔn)，減少通航企業(yè)的適航壓力，提高公司運(yùn)行的靈活性。

隨著通航業(yè)的不斷快速發(fā)展，政府只有盡快完善有關(guān)通航的法規(guī)體系建設(shè)，才能提高通航管理的規(guī)范性和有效性。近期，國(guó)家空管委表示，修訂完畢的《通用航空飛行管制條例》即將頒布，一系列配套的政策法規(guī)也正在制定過(guò)程中。這無(wú)疑是給原先一直在削足適履的通航企業(yè)，重新準(zhǔn)備了一雙合適的“鞋”，可以預(yù)見(jiàn)這些有針對(duì)性的法規(guī)頒布后，通用航空將隨之迎來(lái)一系列的變革與發(fā)展。

當(dāng)然，政府除了應(yīng)提供合適的游戲規(guī)則外，還應(yīng)調(diào)整與企業(yè)的關(guān)系。政府監(jiān)管者作為公眾利益的代表，對(duì)通航企業(yè)行使監(jiān)管權(quán)，目的在于促進(jìn)通航事業(yè)更快更好地發(fā)展，為公眾提供安全、高效、便捷的通用航空服務(wù)。但很多監(jiān)管者在監(jiān)管過(guò)程中，總采用一種“上級(jí)對(duì)下級(jí)的態(tài)度”，對(duì)待通航企業(yè)也抱著“企業(yè)肯定有過(guò)錯(cuò)”的態(tài)度，導(dǎo)致監(jiān)管者與運(yùn)營(yíng)人之間，缺乏信任和溝通。其實(shí)，有些在監(jiān)管中屢次出現(xiàn)的問(wèn)題，可能并非通航企業(yè)不想解決，而是企業(yè)缺乏經(jīng)驗(yàn)，找不到有效的解決方案；或者很多問(wèn)題涉及軍方、機(jī)場(chǎng)、管制、地方政府等多方面因素，企業(yè)無(wú)力解決。比如按照我國(guó)低空空域劃分管理辦法，低空空域按照三類(lèi)空域運(yùn)行。這種低空管理辦法，目前看來(lái)，好處在于通航企業(yè)在區(qū)域內(nèi)運(yùn)行時(shí)，手續(xù)簡(jiǎn)捷，運(yùn)行裕度大，可自由調(diào)配飛行計(jì)劃，區(qū)域飛行既可減少企業(yè)行政手續(xù)，也可減輕空域管制壓力；不便之處在于，運(yùn)行模式是按照空域劃分，而非使用航空器種類(lèi)劃分，因此在長(zhǎng)途調(diào)機(jī)等跨區(qū)域、跨空域飛行時(shí)，往往手續(xù)較為復(fù)雜，需要軍方、管制、航行情報(bào)、機(jī)場(chǎng)保障等多方面參與，很多小型通航企業(yè)缺乏平臺(tái)，僅依靠自身力量解決，會(huì)遇到時(shí)間長(zhǎng)，手續(xù)復(fù)雜等多種困難。此時(shí)政府監(jiān)管者不能僅停留在監(jiān)管層面，而應(yīng)進(jìn)一步提供科學(xué)有效地指導(dǎo)，為企業(yè)解決發(fā)展遇到的困難提供幫助。

此外，對(duì)待不同的通航企業(yè)，政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)企業(yè)特點(diǎn)采用不同的監(jiān)管模式。對(duì)于運(yùn)行規(guī)章不健全的企業(yè)，要重點(diǎn)抓好規(guī)章建設(shè)監(jiān)管，注重審核企業(yè)規(guī)章的“有效性”和“適合性”，指導(dǎo)企業(yè)不斷修善規(guī)章；對(duì)于規(guī)章健全但落實(shí)不到位的企業(yè)，要重點(diǎn)抓好規(guī)章落實(shí)監(jiān)管，注重審核企業(yè)運(yùn)行的“規(guī)范性”；對(duì)于軟件到位硬件不到位的企業(yè)，要重點(diǎn)抓好適航和保障設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管，如果企業(yè)沒(méi)有能力獨(dú)自解決，要及時(shí)做好企業(yè)和各方的橋梁，協(xié)調(diào)各方力量幫助企業(yè)解決困難。監(jiān)管不能一刀切，只有讓通航企業(yè)把政府監(jiān)管者當(dāng)做“娘家人”，才能讓通航業(yè)監(jiān)管更有力，更有效。