黃夢(mèng)笛　馬澤

摘 要 行政調(diào)解制度是行政機(jī)構(gòu)解決當(dāng)事人爭(zhēng)議糾紛的一種非訴訟救濟(jì)途徑，在解決群眾糾紛、緩和社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)方面起了舉足輕重的作用，但因各種原因，在我國(guó)的發(fā)展不甚成熟，存在著許多問(wèn)題和不足，最突出的就是在行政調(diào)解中行政權(quán)力并沒(méi)有得到很好的制約，本文從行政調(diào)解的主體著手，分析了行政調(diào)解的概念、條件及優(yōu)點(diǎn)，指出了其當(dāng)前存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了加以完善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 行政調(diào)解 自愿原則 范圍 權(quán)力制約 完善

行政調(diào)解作為一種解決糾紛，緩和矛盾的方法，在我國(guó)有著很廣闊的適用范圍，但是由于多種原因，目前發(fā)展的還不是很完善，其中最突出的就是行政調(diào)解中行政調(diào)解主體的權(quán)力并沒(méi)有得到有效的制約，以致出現(xiàn)了很多偏差和問(wèn)題。

一、行政調(diào)解的概念

“調(diào)解”作為一種傳統(tǒng)的解決爭(zhēng)議的方法，因具有省時(shí)、省力的優(yōu)點(diǎn)，并且易得到當(dāng)事人認(rèn)同且加以遵守而流傳開(kāi)來(lái)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，中國(guó)，作為一個(gè)新興的發(fā)展中國(guó)家，面臨著許多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，而僅僅通過(guò)訴訟等手段加以解決，顯然不符合經(jīng)濟(jì)行政的原則，也易引起敗訴一方的不滿，致使出現(xiàn)“執(zhí)行難”等問(wèn)題，而行政調(diào)解卻可以較好地避免這些問(wèn)題的產(chǎn)生。

一般而言，行政調(diào)解是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)主持，以爭(zhēng)議雙方自愿為原則，經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的調(diào)解、斡旋等活動(dòng)，促成爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人互讓以達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的行政活動(dòng)和方式。豍也有人認(rèn)為，行政調(diào)解是介于人民調(diào)解和司法調(diào)解之間的一種調(diào)解制度，一般是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面主持，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服、教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動(dòng)。豎綜上，行政調(diào)解是指在行政主體的主持下，以爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人在合法范圍互讓以達(dá)成協(xié)議并自覺(jué)履行，從而解決爭(zhēng)議的行政活動(dòng)和方式。

二、行政調(diào)解中的問(wèn)題

行政調(diào)解中的行政權(quán)猶如一把雙刃劍。如果我們只重視依賴行政權(quán)推進(jìn)爭(zhēng)端的調(diào)解，而不重視規(guī)范和制約行政權(quán)，就可能在調(diào)解過(guò)程中產(chǎn)生行政權(quán)力的擴(kuò)張，行政資源的濫用等一系列弊端，并最終導(dǎo)致行政調(diào)解體制的混亂。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段的行政調(diào)解中主要存在以下問(wèn)題：

（一）自愿原則的根基有所動(dòng)搖

行政調(diào)解的基本原則是雙方自愿，行政調(diào)解應(yīng)在堅(jiān)持自愿、合法原則的基礎(chǔ)上，說(shuō)服當(dāng)事人互諒互讓，行政調(diào)解的啟動(dòng)有兩種方式，一種是當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)，如《道路交通安全法》第74條規(guī)定，對(duì)交通事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人可以請(qǐng)求交通管理部門調(diào)解；另一種是行政主體進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人自愿接受，如《治安管理處罰法》第9條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。但在實(shí)踐中，這一原則并沒(méi)有被認(rèn)真遵守，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，行政調(diào)解違反自愿、合法原則的情形比較普遍。例如，未經(jīng)各方當(dāng)事人同意，只是一方申請(qǐng)調(diào)解，便啟動(dòng)行政調(diào)解程序，或行政機(jī)關(guān)單方面啟動(dòng)調(diào)解、強(qiáng)制調(diào)解、越權(quán)調(diào)解、壓迫調(diào)解（如以行政處罰為威脅）、違法調(diào)解，調(diào)解內(nèi)容不符合法律規(guī)定；久調(diào)不決，故意拖延，使當(dāng)事人失去索賠的機(jī)會(huì)；剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)；有意偏袒一方當(dāng)事人，甚至收受賄賂，等等。行政調(diào)解協(xié)議不具有法律效力或許能緩解違反自愿、合法原則的調(diào)解所帶來(lái)的弊端，但由于中國(guó)行政機(jī)關(guān)的絕對(duì)權(quán)威、當(dāng)事人法律意識(shí)的欠缺、服從行政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)觀念、接近司法的障礙大量存在等種種因素，許多當(dāng)事人實(shí)際上會(huì)被動(dòng)和無(wú)奈地服從行政調(diào)解協(xié)議，部分行政調(diào)解開(kāi)始帶有強(qiáng)制性色彩，這就與自愿這一初衷背道而馳，在這之中，由于行政調(diào)解缺乏有效的監(jiān)督和制約，行政主體極易由于利益誘惑、個(gè)人因素等而濫用手中的行政權(quán)力和資源，造成調(diào)而未解，實(shí)質(zhì)上則是浪費(fèi)了國(guó)家資源，又損傷了人民對(duì)于政府的信任度。目前影響行政調(diào)解存在的障礙性因素一是行政主體可能對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人施加壓力，使糾紛雙方當(dāng)事人不是出于自愿接受調(diào)解；二也是最常見(jiàn)的就是可能存在行政主體與一方當(dāng)事人惡意串通損害另一方利益的情況，權(quán)力在此時(shí)就被輕而易舉的濫用了。所以在合意調(diào)解糾紛的過(guò)程中，設(shè)置一個(gè)享有監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機(jī)關(guān)作為第三方很有必要。

（二）行政機(jī)關(guān)的調(diào)解行為經(jīng)常過(guò)界，調(diào)解范圍沒(méi)有明確界定

目前，實(shí)踐中行政調(diào)解的范圍一般局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭(zhēng)議及行政賠償和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議這幾個(gè)方面，在我國(guó)，至今仍沒(méi)有一部專門關(guān)于行政調(diào)解的法律頒布，這就為行政主體在具體進(jìn)行行政調(diào)解的過(guò)程中出了道不小的難題，由于沒(méi)有權(quán)威的法律依據(jù)來(lái)予以界定，在調(diào)解對(duì)象的確定上，總是會(huì)出現(xiàn)不同的行政調(diào)解主體的不同理解，在調(diào)解中就缺乏統(tǒng)一的行為依據(jù)，便會(huì)顯得雜亂無(wú)章。

（三）行政調(diào)解程序混亂，調(diào)解協(xié)議效力不明確

許多行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政調(diào)解時(shí)，并不注重程序的重要性，往往會(huì)在無(wú)形中侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，使當(dāng)事人的程序利益受到侵犯而不自知。我國(guó)目前的法律法規(guī)中關(guān)于調(diào)解程序的規(guī)定較少，僅在《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中有了較為詳細(xì)的規(guī)定，而《辦法》也只規(guī)定了申請(qǐng)—受理—調(diào)解—終結(jié)—?dú)w檔五個(gè)簡(jiǎn)單的程序，缺少了行政調(diào)解中最基本的應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯、聽(tīng)證等方面的規(guī)定。調(diào)解雖然靈活，但也要有一定程序，如果沒(méi)有程序的適當(dāng)規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當(dāng)程序的保障，當(dāng)事人也難以達(dá)到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果。

根據(jù)現(xiàn)行法律，行政調(diào)解協(xié)議不具有法律拘束力，其效用只能通過(guò)當(dāng)事人自愿遵守協(xié)議而實(shí)現(xiàn)。如果一方當(dāng)事人不履行協(xié)議，另一方當(dāng)事人無(wú)法請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或法院強(qiáng)制執(zhí)行，而只能就爭(zhēng)議向法院提起訴訟。行政調(diào)解協(xié)議效力的欠缺，導(dǎo)致糾紛難以及時(shí)有效地解決、行政調(diào)解效用降低以及行政資源浪費(fèi)，制約了行政機(jī)關(guān)調(diào)解的積極性，影響了爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解的信任度，抑制了行政調(diào)解制度的適用。

（四）對(duì)于行政調(diào)解中的權(quán)力濫用，缺少監(jiān)督與制約

一些行政機(jī)關(guān)為追逐一種“和諧”的畫面或者變相提高辦事效率，敷衍了事甚至強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解結(jié)果，以不合理的“行政機(jī)關(guān)”形象自居，運(yùn)用公權(quán)力干預(yù)調(diào)解事項(xiàng)，不尊重當(dāng)事人的合意，其解決糾紛的宗旨并沒(méi)有著眼于糾紛本身，而更多程度體現(xiàn)在灌輸管理思路，導(dǎo)致調(diào)解的成功率降低，加大了解決糾紛的成本，極大損傷了公民參與調(diào)解的熱情，降低了行政主體的威信。再者，一些調(diào)解工作人員收取一方當(dāng)事人的賄賂，在調(diào)解中偏袒一方，不能真正做到公平、公正、公開(kāi)，極大地違背了依法行政的原則，導(dǎo)致了行政權(quán)力的濫用。

三、完善行政調(diào)解的對(duì)策和建議

通過(guò)以上的分析論證，我們可以看出在完善行政調(diào)解制度的過(guò)程中，一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)就是權(quán)力制約。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)地腐敗。這就要求我們不斷完善和強(qiáng)化權(quán)力制約機(jī)制，以促使行政調(diào)解向著更加理性、更加良性的方向發(fā)展。

（一）堅(jiān)持自愿原則

1、程序啟動(dòng)自愿。在調(diào)解程序的啟動(dòng)上，必須經(jīng)各方當(dāng)事人的同意，充分尊重當(dāng)事人的意思自治，否則，即使勉強(qiáng)達(dá)成調(diào)解協(xié)議，在事后的執(zhí)行上也極有很可能面臨執(zhí)行難的后果。

2、調(diào)解過(guò)程自愿。調(diào)解過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持中立，平等的對(duì)待各方，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在當(dāng)事人的同意下，促成雙方互諒互讓，依法達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決糾紛。

3、協(xié)議執(zhí)行自愿。調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，行政調(diào)解主體應(yīng)該監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行，在執(zhí)行出現(xiàn)反復(fù)與困難時(shí)，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)予以適當(dāng)?shù)膸椭遣荒艹霈F(xiàn)偏袒一方的情況，更不能動(dòng)用公權(quán)力強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）明確界定行政調(diào)解的范圍

行政調(diào)解的范圍應(yīng)包括：

1、與行政管理有關(guān)的民事糾紛?，F(xiàn)代社會(huì)中，有關(guān)權(quán)利和利益的各種民事性質(zhì)的糾紛日益增多，當(dāng)法律有明確規(guī)定時(shí)，又因?yàn)樾姓{(diào)解具有便捷性、高效性，由行政主體去調(diào)解這些糾紛能夠及時(shí)迅速地化解矛盾，維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定。比如說(shuō)，《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。

2、部分行政糾紛。其實(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中行政糾紛納入行政調(diào)解符合人們心理需求，有助于問(wèn)題的解決，可納入行政調(diào)解范圍的行政糾紛一般包括，關(guān)于行政賠償、補(bǔ)償數(shù)額的爭(zhēng)議及行政主體自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政糾紛。所以，出臺(tái)專門的法律法規(guī)，健全法律體系，完善法律法規(guī)，統(tǒng)一法律依據(jù)，對(duì)于行政調(diào)解的權(quán)力制約工作是極具建設(shè)性的一項(xiàng)措施。

我國(guó)的法律體系中，有關(guān)行政調(diào)解的實(shí)體法尚無(wú)統(tǒng)一的法典，規(guī)定也較為分散，現(xiàn)有的有關(guān)調(diào)解的法律文件，也僅有司法部于1990年4月19日發(fā)布的《民間糾紛處理辦法》、《人民調(diào)解法》等，較為零散。然而挪威、美國(guó)都先后制定了《糾紛解決法》，歐盟和聯(lián)合國(guó)也正在著手起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會(huì)矛盾、糾紛的法律文件。可見(jiàn)，行政調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)的變革要求，盡早修訂相關(guān)法律，以填補(bǔ)相關(guān)法律空白。在條件成熟時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)考慮制定統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，在《行政調(diào)解法》中，明確界定各種制度化調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)限、效力、人員構(gòu)成及資質(zhì)條件，確定國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)不同的調(diào)解所應(yīng)承擔(dān)的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責(zé)和權(quán)限范圍；解決調(diào)解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機(jī)制之間的沖突和重復(fù)，使包括司法在內(nèi)的糾紛解決機(jī)制整體運(yùn)行更為合理和有效；建立對(duì)調(diào)解的司法審查與救濟(jì)程序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公正。豏此外，賦予行政調(diào)解書一定的法律效力，對(duì)于行政調(diào)解權(quán)威性和執(zhí)行力的提高也是十分必要的。

（三）完善行政機(jī)關(guān)調(diào)解的程序，強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議效力

1、申請(qǐng)和受理。在申請(qǐng)和受理階段，行政調(diào)解必須經(jīng)過(guò)當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)或同意，才能夠予以受理，進(jìn)入調(diào)解程序，不能夠違背當(dāng)事人的真實(shí)意愿，強(qiáng)行予以調(diào)解。

2、引入監(jiān)督程序。權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能夠有效的預(yù)防腐敗。這一點(diǎn)可以借鑒行政處罰和行政許可中的聽(tīng)證程序，使無(wú)利害關(guān)系的第三方參與到行政調(diào)解的過(guò)程中，作為整個(gè)流程的監(jiān)督者。

3、回避的規(guī)定?；乇苁窃V訟活動(dòng)中普遍確立的一項(xiàng)保證裁判公正的原則。為了保證行政調(diào)解的公正，確保調(diào)解人員的公正無(wú)私，應(yīng)當(dāng)規(guī)定與一方當(dāng)事人有利害關(guān)系的調(diào)解人員實(shí)行回避，對(duì)方當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)調(diào)解人員與另一方有利害關(guān)系的，也可向調(diào)解機(jī)關(guān)申請(qǐng)回避。

4、強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議效力。若一方當(dāng)事人違反行政調(diào)解效力，另一方當(dāng)事人不能從已達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議中獲得任何利益，只能重新尋找保護(hù)權(quán)利的途徑，這顯然不利于節(jié)約司法資源、不利于相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。要改變上述不利情況，只能強(qiáng)化行政調(diào)解的效力，實(shí)踐中，可以將其效力等同于合法有效的民事協(xié)議，當(dāng)有一方反悔時(shí)，另一方可持協(xié)議直接要求法院進(jìn)行確認(rèn)。若經(jīng)法院審查，該協(xié)議合法、自愿，即應(yīng)確認(rèn)其效力，若一方不履行，則法院或者相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行。

行政調(diào)解制度是糾紛當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)、解決社會(huì)糾紛的一種有效方式，但因在我國(guó)目前狀況下，發(fā)展并不是很成熟，還沒(méi)有充分發(fā)揮其解決社會(huì)糾紛，緩和社會(huì)矛盾，節(jié)約公共資源，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。因此，需要加以完善。

注釋：

豍張樹(shù)義.糾紛的行政解決機(jī)制研究—以行政裁決為中心[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社2006：177.

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[9]崔春，袁峰.“我國(guó)行政調(diào)解制度的不足與完善探析”[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009（1）.

作者信息：黃夢(mèng)笛（1990年5月-），女，漢族，安徽宿州人，華東政法大學(xué)2011級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法。

馬 澤（1988年12月-），男，漢族，江蘇淮安人，華東政法大學(xué)2011級(jí)法制史碩士研究生，研究方向：外國(guó)法制史。