謝華衛(wèi)

[摘要]沖突主要是從社會成員之間的矛盾這一角度來探討社會變遷的內在動力。公民的非制度化參與或暴力抗議是因為制度的缺失或制度的不完善導致現(xiàn)實沒有規(guī)則可循，信訪核查終結機制應從制度化層面對信訪加以限定和規(guī)范，引導人們走制度化的參與路徑。把社會沖突理論與信訪制度相結合，研究處于轉型期的我國社會如何能合理有效地控制社會沖突，盡可能把矛盾沖突解決在萌芽狀態(tài)，即減少信訪，預防重復信訪，基于社會沖突提出完善信訪核查終結機制的意見與建議的可行性和有效性，維護社會穩(wěn)定，為社會發(fā)展提供良好環(huán)境。

信訪矛盾和由此引發(fā)的群體性事件等問題，是當前社會管理中遇到的一大難題。信訪核查終結是指部分信訪人未在法定期限內主動申請信訪復查復核，或無視復查復核意見的效力持續(xù)纏訪鬧訪，因而由行政機關提出申請，對信訪事項主動核查，提出終結性處理意見。這種信訪核查終結制度對于當前面臨的信訪困境，提高信訪工作效率，及時有效化解信訪矛盾來說，是信訪工作的重要舉措。通過終結的辦法，能減少在重復信訪上的無效勞動，改變目前極大的精力被極少數(shù)信訪老戶所牽制的被動局面，保證有限的信訪資源用于認真處理好每一件信訪事項，促進社會和諧穩(wěn)定。2008年3月，上海市啟動信訪核查終結制度試點。2009年，上海市委提出的“探索試點、完善操作、穩(wěn)步推行”的思路與要求。2010年3月，上海市政府頒發(fā)《上海市信訪事項核查終結暫行辦法》，為信訪核查終結提供了制度依據(jù)。盡管核查終結工作開展時間不長，但也已取得了明顯成效。終結對象終結后去京上訪次數(shù)大幅度下降。中央有關部門也明確，經(jīng)信訪終結備案認可的終結事項，不再受理、交辦和統(tǒng)計。[1]但是，理論與實務界存在著信訪核查終結違法論、無用論、好處論等觀點。筆者從沖突管理理論的視角入手，探討信訪核查終結機制的優(yōu)化，對正確認識信訪核查終結對促進化解工作、促成責任明確、促進工作規(guī)范和秩序正常，具有積極的理論意義和現(xiàn)實價值。

一、沖突管理：社會管理創(chuàng)新進程中的基礎問題

沖突管理是當代公共管理變革中關注的一個中心問題。[2]沖突作為社會生活中普遍存在的現(xiàn)象，曾受到19世紀末20世紀初許多社會學理論家的廣泛關注。群體性事件的理論研究在西方學術界統(tǒng)稱為社會沖突理論。作為沖突理論的核心范疇，沖突主要是從社會成員之間的矛盾這一角度來探討社會變遷的內在動力。在中國，由于人們對與沖突意思相近的“斗爭”一詞的忌諱，在觀念中妨害了對沖突管理的理論探討。隨著我國從經(jīng)濟轉型轉入到社會轉型和政治轉型，各類沖突事件也進入相對高發(fā)時期，加強對沖突管理的研究也就顯得十分必要。

（一）正確區(qū)分沖突與解決沖突的方式

沖突是指兩個或以上相互關聯(lián)的主體，因互動行為所導致的不和諧的狀態(tài)。[3]這種不和諧狀態(tài)源自人類的本性，也就是說沖突與人類發(fā)展相伴隨。社會學家和管理學家對沖突的看法在變化。20世紀40年代中期之前，大多數(shù)人認為沖突是有害無益的。沖突的存在被認為是管理不善的結果。根據(jù)這一傳統(tǒng)觀點，應當避免沖突。近年來，學者們改變了對沖突的看法。沖突被認為是任何組織都不可避免的。[4]沖突可以促進組織尋找新的策略和方針，幫助克服停滯和自滿情緒。所以，沖突應該加以適當處理而不是消除。要想成功地處理沖突，首先要確認一個適宜的沖突水平，然后選擇一個減少沖突的策略。

換一個角度講，沖突的危害不是沖突本身所帶來的，而是人們解決沖突方式所造成的。樹立科學的沖突觀，在中國當前信訪問題日益突出的環(huán)境下具有相當重要的意義。因為只有把沖突與解決沖突的方式區(qū)分開來，才有可能科學討論沖突，掃除觀念上的障礙。一般而言，沖突的來源主要有：價值沖突、利益沖突、權力沖突等。研究沖突管理的學者Christopher W.Moore把沖突的來源分為五種[1]：（1）信息沖突，由于信息不對稱、錯誤信息，對事實的不同解釋或判斷，從而引發(fā)沖突；（2）關系沖突，由于行動者情感上的對立、懷有成見或溝通失敗等原因引發(fā)的沖突；（3）價值沖突，由于行動者在意識形態(tài)、主導價值觀或觀念上的不同而導致的相互之間的沖突；（4）結構沖突，由于社會各階層、集團等在權力地位或資源占有方面存在著不平等，從而引發(fā)相互之間的沖突；（5）利益沖突，由于各個行動者在利益分配上存在著不公平或者不公正導致相互之間的沖突。學者魯梅利提出了“沖突周期”觀點。他認為沖突過程從平衡與不平衡中間移動，達成一種平衡。一旦一項社會議題循環(huán)一周后，社會與文化將會循環(huán)另一個潛伏或明顯的沖突周期。[2]在公共管理領域，沖突主要來源于價值觀的不同、不公正的利益分配、權力和資源占有的不均衡等。

（二）對社會沖突進行有效調控

社會沖突是指社會主體之間由于需要、利益、價值觀念的差別和對立而引起的相互反對的社會互動行為，它是社會運行中的普遍現(xiàn)象。從20世紀50年代中后期開始，隨著第二次世界大戰(zhàn)后短暫穩(wěn)定的消退和沖突現(xiàn)象的普遍增長，社會沖突理論開始受到重視?！皼_突理論”這一術語最早由美國社會學家劉易斯·科塞在《社會沖突的功能》中使用。科塞認為，沖突首先是指不涉及雙方關系的基礎、不沖擊核心價值的對抗；其次是指社會系統(tǒng)內不同部分（如社會集團、社區(qū)、政黨）之間的對抗而不是指社會系統(tǒng)本身的基本矛盾，不是革命的變革；最后是指制度化了的對抗，即是社會系統(tǒng)可容忍，可以加以利用的對抗。[3]在科塞看來，社會中的壓力、沖突是不可避免的，但它并非是“一種破壞性現(xiàn)象”、“一種功能失調的社會現(xiàn)象”。[4]可見，這個意義上的沖突只是內部矛盾，不是基本矛盾。如果沖突發(fā)生在群體內部，應當正確認識處理沖突，沖突可以促進內部團結。沖突既可以有效地促進群體內部的團結和增強群體的凝聚力，又可以促進群體之間的聯(lián)合與結盟。對整個社會來說，沖突可以緩解社會中的不滿和矛盾，可以緩解社會對立各方的彼此敵意和緊張狀態(tài)，保證社會的連續(xù)性、減少對立兩極產(chǎn)生的可能性、防止社會系統(tǒng)的僵化、增強社會組織的適應性，促進社會的革新。

學者達倫多夫對社會沖突的調控進行了深入的研究，并首次提出了“社會安全閥”的說法。[5]他認為，壓制沖突不可能消除矛盾，只會使沖突隱藏，并因而積聚擴大，一旦爆發(fā)，必然更加強烈。在現(xiàn)代社會企圖壓制和消滅沖突是徒勞的，只能通過制度的方式來調節(jié)沖突。因此，應該承認沖突雙方利益存在的合理性，并為之提供表達和協(xié)商的機會與途徑，設立處理爭端的公共機構和約定相應的沖突規(guī)則，如怎樣談判、怎樣達成協(xié)議、違規(guī)制裁及如何變更規(guī)則本身等等，通過制度化來調節(jié)沖突。這里的調節(jié)是指對沖突的外在表現(xiàn)的調節(jié)，而不是對沖突的內在根源的控制，其目的是消除暴力性沖突或降低暴力沖突的程度。[6]鍋爐上的“安全閥”、“排氣孔”可以使猛烈的蒸汽適時地排泄出去而不會導致鍋爐爆炸?！吧鐣踩y”制度的功能也是這樣。作為解決社會沖突的手段，它在不毀壞現(xiàn)有社會結構的前提下，為社會公眾提供正常渠道，將其利益和訴求表達，從而維護社會穩(wěn)定。這種理論為信訪核查終結制度提供了理論支撐。

（三）采用合作性問題解決方式進行沖突管理

法治社會解決沖突的方式主要特征是使用非暴力、人性化的管理方式。從一定程度上看，運用暴力或強制力來解決沖突和矛盾，其本身不屬于沖突管理研究的內容。沖突管理理論認為解決沖突的方式主要有：談判（negotiation）、溝通（communication）和調解（mediation），即采用合作型問題解決（cooperative problem-solving）的方式。

談判是互相磋商，交換意見，自愿解決沖突的主要方式。在公共管理過程中，談判在解決公共問題沖突方面運用得最多。談判的實質是沖突的各方尋求解決的途徑和達成協(xié)議的過程。根據(jù)沖突的來源，談判可以分為立場談判和利益談判。立場談判是指各方提出解決沖突的方案，是一個競爭的過程。利益談判不涉及到雙方依據(jù)談判能力來實現(xiàn)平衡點，而是雙方一起合作，找出解決問題的方法，以最大限度地滿足所有方的利益。

溝通是沖突雙方的一個互相理解的過程。溝通包括語言溝通和非語言溝通。溝通的要素包括溝通的內容、溝通的方法、溝通的動作。從管理理論的角度看，溝通過程中最主要的活動是傾聽。傾聽事實或信息，傾聽感情的表達，傾聽他人的基本需要，傾聽對方的目標、追求或實現(xiàn)方式。當然，溝通的前提是互相信任，因為它更多涉及到如何實現(xiàn)目標的問題。

調解一般是由第三方提供幫助來解決沖突雙方之間的差異的過程。調解的依據(jù)一般是國家法律、法規(guī)和政策以及社會公德。調解是一個自愿的過程，由各方所認可，具有一定威信的第三方對糾紛雙方進行疏導、勸說，促使他們相互諒解，進行協(xié)商，自愿達成協(xié)議，解決糾紛。

二、系統(tǒng)均衡：信訪核查終結機制的難點問題

系統(tǒng)理論盡可能把一切組織——公共的和私人的，大和小的——一般化。社會是一個極為復雜的系統(tǒng)，由承擔各種不同功能的社會子系統(tǒng)組成的，各個子系統(tǒng)的均衡與協(xié)調對社會健康發(fā)展極為重要。[1]信訪核查終結不是簡單的技術問題，而是要協(xié)調不同子系統(tǒng)的均衡，通過符合社會發(fā)展規(guī)律的社會沖突管理，推動社會全面進步與發(fā)展。

（一）以“事要解決”為基礎

信訪事項的終結應與司法終審有一定的區(qū)別，應堅持剛柔結合，耐心疏導，妥善處理，立足息訴罷訪，把做好信訪事項終結的過程當作解決問題的過程。立足“事要解決”，從信訪人的角度思考，把好復查復核的每一個環(huán)節(jié)，在合法性基礎上注重合理性。復查復核機關在受理后，應多考慮原化解方案的合理性，盡量會同原處理單位探究調整切實可行的化解方案，由處理單位再次化解。如信訪人愿意接受化解方案，可以向復核機關提出撤銷原申請。深入開展上訪老戶專項治理工作，嚴格實行一人一案，通過法規(guī)政策宣傳、耐心細致的思想工作、落實兌現(xiàn)政策和信訪聽證等方式，減少信訪老戶，防止形成信訪新戶。建立有效的工作機制，推動重大疑難信訪事項聽證終結工作由個體訪向群體訪延伸。

（二）理順各方關系

理順中央與地方的關系。建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利，以達到減少進京上訪的目的，地方最終的復核意見應及時主動與中央有關委辦局溝通，以求得指導和支持。一部分信訪事項的復核權應歸屬中央各委辦局，以做到權力和責任的統(tǒng)一。

理順上下級的關系。就建立信訪事項制度顯而易見的效果而言，處理單位、復查單位、復核單位上下形成一致意見、統(tǒng)一口徑，可大大減少信訪工作系統(tǒng)內部無效的重復勞動，上下的溝通十分重要。上級機關尤其是非垂直領導的上級機關，應從大局出發(fā)，嚴格貫徹執(zhí)行制度，負責任地搞好相關問題的復查和復核。

理順部門與部門之間的關系。由于有些疑難的信訪事項較為復雜，常有職能交叉的現(xiàn)象。尤其是一些歷史遺留的拆遷、企業(yè)轉制、醫(yī)患糾紛等矛盾，當事人行政訴訟、民事訴訟，又四處上訪，造成較為復雜的情況。建立信訪終結制度時，復查復核機構如何界定其職責范圍、如何有效運作，各部門之間如何溝通、磨合都是難題。

（三）社會多元力量支持

1.信訪事項終結后需要有配套措施。信訪事項的三級終結只是就該事項在信訪程序中的處理終結，其他救濟手段仍依法當用盡用。信訪機構、信訪事項受理機關應對信訪人予以指導；信訪人確有其他實際困難的，也應通過合理合法渠道獲取救濟。對信訪人的思想工作也要繼續(xù)做好，以保證信訪終結后的延續(xù)幫扶和教育，保持社會穩(wěn)定。同時，需要設立專用于讓不服終結的信訪人宣泄情緒的渠道。堅持責任單位原則與屬地原則相結合辦法解決條塊責任交叉問題，保持一種相對的力量平衡。堅持依法、公正、公開和公平原則。通過媒體、借助輿論，貫徹宣傳信訪終結制度，對信訪終結后仍上訪不止、蓄意滋事的行為進行披露、批評，給予道德約束。積極取證，對蓄意滋事、鬧訪的首要分子予以法律制裁。

2.檢察機關參與信訪終結工作的實踐。2011年，上海檢察機關積極組建隊伍參與全市信訪終結工作，做好專題培訓，明確職能定位，加強與市信訪部門的聯(lián)系協(xié)調及下基層具體指導等工作。各級檢察機關注重效果，推動核查終結工作。建言獻策、完善程序。如針對相關工作規(guī)定就聽證會信訪代理人和旁聽人員要求不明確的情況，結合信訪聽證實踐，積極向聽證機關建言，進一步明確信訪人委托代理人出席聽證會以及申請旁聽人員的人數(shù)限制和條件，規(guī)范聽證會程序，維護信訪的合法權益。截至2011年12月底，上海檢察機關信訪終結工作組共參與辦理信訪件402件，聽取信訪人訴求523人次，調查核實證據(jù)材料1135人次；參與組織召開信訪聽證會316件，擔任主持人113人次，擔任聽證員102人次，參與制定化解方案221件，參與審查終結報告289份。在檢察機關參與的信訪件中，已有194起信訪件被市信訪辦批準終結，50起信訪件通過終結促使化解息訴。[2]其間，市檢察院刊發(fā)信訪終結?？?期，做好檢察機關參與信訪終結工作信息溝通及情況反饋。

三、路徑選擇：沖突管理視野下信訪核查終結的優(yōu)化問題

完善信訪核查終結機制必須明確以下原則：一是信訪終結制度必須堅持；二是信訪終結制度必須改革；三是信訪終結制度的改革必須審慎、穩(wěn)健；四是信訪終結制度的改革必須取得各方面配套措施的支撐。

（一）優(yōu)化信訪終結工作機制

強化信訪終結的決策調整機制。加強對有爭議的行政行為的審查。加強對行政機關的重大政策措施和行政行為合憲性和合法性的審查，尤其應該結合信訪集中反映的具有典型性、普遍性的重大行政爭議進行審查，從而從根本上減少、遏制少數(shù)行政機關和少數(shù)領導干部亂決策、亂作為的現(xiàn)象。建立完善信訪終結責任追究機制。責任追究的對象不局限于自然人，應該追究單位、法人和其他組織的信訪責任。建立抽象行政行為和行政爭議行為的審查和責任追究制度。對于濫用行政機關建章立制的權力，為本部門或某些利益集團謀取利益和規(guī)避責任的行為，追究其法律責任。

（二）優(yōu)化信訪終結具體程序

1.終結程序按照訴訟、行政“兩條線”的原則設計。屬于行政范圍的信訪事項需要宣告終結的，由政府信訪部門負責；屬于人大、法院、檢察院職能范圍的信訪事項，分別由人大、法院和檢察院負責。

2.優(yōu)化行政范圍的信訪終結聽證制度。細化已經(jīng)聽證機制，提高聽證公信力。信訪復核意見提出前，應當組織公開聽證。聽證會由信訪機構主持為宜，聽證人公開選舉產(chǎn)生。聽證內容事先通知信訪人和負責處理信訪事項的行政機關，雙方具有平等的陳述權、質詢勸、辯論權。評議不公開進行，評議結果由投票決定，并公開宣布。負責處理信訪事項的行政機關原擬的復核意見和聽證評議結果不一致的，以聽證評議結果為準。

3.加強疑難信訪事項法律援助力度。除了經(jīng)濟困難的當事人外，某些特殊案件也應當提供法律援助。充分發(fā)揮法律援助的社會危機化解功能，把疑難信訪事項納入法律援助的范圍，既能夠使更多的人受益于法律援助，使更多的“維穩(wěn)”難題化解于法律援助，也能夠有效地防止信訪人濫用權利。

4.提高信訪事項終結結論的效力。信訪事項的終結結論應當送達信訪人，并由信訪人簽署意見。信訪人拒絕簽署意見的，將有關情況記錄在案。終結結論作出后，應當在規(guī)定的工作時間內通知有關信訪機構和相關部門，在信訪人所在單位和街道公開宣布。屬于上級督辦、交辦的案件，報送督辦、交辦機關備案。信訪信息系統(tǒng)建立后，信訪事項的終結結論輸入信訪信息系統(tǒng)。

（三）完善公眾利益表達機制

建立全面表達社會利益的機制，引導群眾以理性、合法的形式表達利益要求，是完善社會利益協(xié)調機制的首要環(huán)節(jié)。必須真正建立公平、開放、多向度的利益表達機制，為不同群體提供公平表達利益的制度性平臺，引導他們以理性合法的形式表達利益要求。同時，要完善公共政策平等回應不同群體利益要求的機制，使不同群體共享發(fā)展的成果。要依法規(guī)范社會各階層的利益表達，用這樣的方式來化解沖突、協(xié)調利益要求，也就減少了各利益群體之間的矛盾。要充分發(fā)揮人民群眾參與社會管理的主體作用。完善和擴展決策聽證制度和政務公開制度，建立健全社會協(xié)商對話制度，發(fā)揮其表達民意、解釋政策、提供決策幫助等方面的作用。要支持和幫助社會弱勢群體建立正常、規(guī)范的利益表達機制。要加強利益表達渠道建設，包括增加表達渠道的數(shù)量、種類和延長其開放時間等內容。

（四）建立信訪終結信息系統(tǒng)

各級信訪機構統(tǒng)一管理、信息共享、協(xié)同辦公的信訪終結信息系統(tǒng)管理模式將極大地提高信訪終結運行機制作用的發(fā)揮和效率的提高。以數(shù)據(jù)整合為核心，面向決策支持和公共服務。一是信訪終結業(yè)務處理子系統(tǒng)。包括登記、流轉、審核、維護、形成等業(yè)務處理和查詢監(jiān)控。二是數(shù)據(jù)交換處理子系統(tǒng)。通過數(shù)據(jù)接口，將各單位的信訪數(shù)據(jù)匯總到一個數(shù)據(jù)庫，同樣通過數(shù)據(jù)接口，將本地區(qū)的信訪終結數(shù)據(jù)上傳到上級部門，進行集中統(tǒng)一處理。三是信訪終結信息公眾互動子系統(tǒng)。在對外公眾信息門戶網(wǎng)站上結合信訪服務業(yè)務，將信訪機構的制度、流程、處理信息、社會熱點、案例分析等內容公開發(fā)布，同時通過網(wǎng)上搜集信息開展信訪終結業(yè)務，實現(xiàn)內外互動。四是運轉高效安全性高的信息庫。信訪機構內部的數(shù)據(jù)、需要特別處理的信息等都可以匯集到信息庫進行處理，還能進行信息的歸檔、存儲和管理。

（五）優(yōu)化信訪機構功能

信訪機構的功能重心，應立足于作為一個利益表達和內部監(jiān)督的機制，實現(xiàn)民眾與黨委、政府機關之間的信息溝通，促使黨委、政府機關完善深入了解民情、民意，依靠其行政權威化解信訪所涉及的政府與民眾的矛盾糾紛，以達到行政系統(tǒng)內部監(jiān)督和糾紛化解的目的。適當擴大信訪機構的溝通職能是必要的。根據(jù)黨政信訪機構承擔利益表達、糾紛化解機制的定位，賦予相應的交辦權、建議權和監(jiān)督權。黨政信訪機構有權對群眾投拆的問題在黨委、政府的領導下依法進行獨立的調查和取證，各職能部門必須予以配合。對調查屬實的事項，黨政信訪機構有權督促有關部門在規(guī)定時間內按要求辦理；對不予辦理或辦理不力的單位，可向上級報告，包括經(jīng)批準后向社會公布。

（六）積極發(fā)揮人大作用

切實強化人大的監(jiān)督職能，還原人民代表大會制度的運作模式，充分發(fā)揮人民代表的作用，人民代表應設固定時間和地點接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關他們自己難以解決的問題，或為他們解決問題提供咨詢。各級人民代表如果能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，直接督辦信訪案件，部分問題就有可能解決。從而在制度上解決人民的利益表達渠道問題，減少非制度化表達的可能性。探索建立人大監(jiān)察專員制度，強化人大的監(jiān)督功能。