李長國

摘要：守住全國耕地不少于18億畝這條紅線說起來容易，做起來很難，需要有關(guān)部門通力合作，采取得力措施，不斷加大工作力度才能實(shí)現(xiàn)。房屋征收檔案管理與18億畝耕地紅線之間有哪些聯(lián)系，做好房屋征收檔案管理工作對于確保守住全國耕地不少于18億畝這條紅線具有哪些現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響值得研究。

關(guān)鍵詞：中國耕地現(xiàn)狀；房屋征收檔案管理；18億畝耕地紅線

“節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線?！边@是前任總理溫家寶同志在2007年《政府工作報告》中的一段話。守住全國耕地不少于18億畝這條紅線說起來容易，做起來很難，需要有關(guān)部門通力合作，采取得力措施，不斷加大工作力度才能實(shí)現(xiàn)。房屋征收檔案管理與18億畝耕地紅線之間有哪些聯(lián)系，做好房屋征收檔案管理工作對于確保守住全國耕地不少于18億畝這條紅線具有哪些現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義，值得研究。

房屋征收檔案管理工作看起來簡單，其實(shí)真正做起來很難。把檔案資料歸檔立卷保存起來很簡單，但是如何對檔案資料加以整理分析并對房地產(chǎn)開發(fā)檔案涉及的土地來源及城市周邊耕地占用情況進(jìn)行統(tǒng)計分析對耕地保護(hù)工作具有重大意義。

一、中國耕地現(xiàn)狀

地球的陸地面積大約為1.48億平方公里，每平方公里等于1500畝，1.48億平方公里相當(dāng)于2220億畝，其中可耕地面積大約3100萬平方公里，相當(dāng)于465億畝。中國耕地面積世界排名第四，僅次于美國、俄羅斯和印度。但由于我國人口眾多，人均耕地面積僅為1.4畝，世界排名在126位以后，不到世界人均耕地面積的1/2。加拿大的人均耕地是我國的18倍，印度是我國的1.2倍。目前我國已經(jīng)有664個市縣的人均耕地在聯(lián)合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線以下，全國的耕地面積已經(jīng)下降到18億畝，約占世界可耕地面積的4%，而中國人口約占世界總?cè)丝诘?1%。目前全球可耕地面積正以每年10萬平方公里的速度減少。耕地減少的主因是工業(yè)化進(jìn)程加快、森林采伐、環(huán)境污染、荒漠化和房地產(chǎn)開發(fā)等，可見保護(hù)耕地對于我國至關(guān)重要。

二、房地產(chǎn)開發(fā)對耕地減少的影響

改革開放30多年以來，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出連續(xù)多年的高速增長的良好態(tài)勢。30多年間房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模逐年加大，城市大規(guī)模拆遷、改造、建設(shè)如火如荼，而且隨著拆遷量的增加，城鎮(zhèn)周邊農(nóng)業(yè)用地也不斷遭到蠶食，甚至幾十年前建設(shè)的菜籃子工程也不同程度地受到破壞，城鎮(zhèn)周邊土地荒蕪，殘垣斷壁隨處可見。由于當(dāng)前我國的拆遷制度并不完善，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系不完整，所以被拆遷人的產(chǎn)權(quán)利益往往難以得到充分保障，拆遷糾紛此起彼伏。由于當(dāng)前的房屋拆遷有為城市公共利益的，也有純?yōu)樯虡I(yè)利益的，而法律并沒有將兩者區(qū)別對待，所以某些行政權(quán)力被運(yùn)用于商業(yè)性目的拆遷行為，從而引起拆遷方與被拆遷方的利益矛盾。

從圖1和圖2我們可以看到2012年全國全年批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用土地為42.91萬公頃，耕地為25.94萬公頃，同比分別增長0.6%、4.5%、2.5%。國有建設(shè)用地供應(yīng)量69.04萬公頃，同比增長17.5%，連續(xù)4年保持增長。其中，工礦倉儲用地20.35萬公頃，同比增長5.6%；商服用地4.94萬公頃，同比增長17.6%；住宅用地11.08萬公頃，同比增長11.5%；基礎(chǔ)設(shè)施用地32.66萬公頃，同比增長43.4%。

土地供應(yīng)量和批準(zhǔn)用地的增長必然造成耕地面積的減少。筆者曾經(jīng)多次試圖查詢?nèi)珖刈兓闆r，但至今沒有找到有說服力的數(shù)據(jù)。2011年02月25日《南方日報》發(fā)表了《中國耕地面積僅約為18.26億畝 逼近最低要求》一文，文中指出隨著近幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，房地產(chǎn)用地和企業(yè)用地不斷擴(kuò)張，耕地一再受到侵蝕，目前中國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝，中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%，18億畝耕地紅線岌岌可危。

三、確保守住耕地不少于18億畝紅線的對策

守住全國耕地不少于18億畝這條紅線任重道遠(yuǎn)，需要做的工作千頭萬緒，需要有關(guān)部門密切配合，需要全國人民的共同努力。鑒于作者所從事的是房屋征收檔案管理工作，本文僅從工作角度探討如何確保守住全國耕地不少于18億畝這條紅線的幾點(diǎn)對策。

1.加強(qiáng)房屋征收檔案管理工作。房屋征收檔案管理工作的好壞，不僅僅關(guān)系到項目建設(shè)成果。項目檔案資料具有類型和形成時期不同等特點(diǎn)，需要不斷加強(qiáng)檔案管理基礎(chǔ)建設(shè)，完善檔案管理辦法，在加大檔案管理力度上狠下功夫，加強(qiáng)和規(guī)范檔案管理制度，促進(jìn)檔案管理規(guī)范化，努力做到檔案資料及時收集、及時封存，做到無漏項、無缺失、無龐雜，真正有效地發(fā)揮檔案的功能和價值。

2.建立城鎮(zhèn)周邊未征收地塊檔案。城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)是耕地不斷減少的重要原因，建立并不斷完善城鎮(zhèn)周邊未征收地塊的檔案資料對于掌握城鎮(zhèn)周邊農(nóng)業(yè)用地變化情況尤為重要。幾十年來的城鎮(zhèn)化建設(shè)使我國的大、中、小城鎮(zhèn)都不同程度地向周邊擴(kuò)張。以北京為例，幾十年前北京市二環(huán)以外是郊區(qū)，三環(huán)路開通之初三環(huán)外是郊區(qū)，如今四環(huán)、五環(huán)甚至六環(huán)已經(jīng)開通，昔日的縣城如今已經(jīng)被城市吞并；從衛(wèi)星地圖上看，到處高樓林立，昔日的郊區(qū)農(nóng)田已經(jīng)被高樓大廈占領(lǐng)。然而，不同年代北京城市周邊的地況檔案資料究竟積累了多少？據(jù)了解，國家并沒有制定保存這種檔案資料的制度。

3.建立保存城鎮(zhèn)周邊地形檔案資料制度。現(xiàn)階段，如果要查詢歷史上城鎮(zhèn)周邊土地狀況只能搜集歷史上的地圖資料。由于地圖測繪并非易事，所以刊印地圖數(shù)量不多，不同歷史時期的地圖資料有限，僅憑地圖資料很難掌握城鎮(zhèn)發(fā)展變化造成耕地減少的狀況。如今遙感技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)非常成熟，衛(wèi)星照片、航拍技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)普及，制作城鎮(zhèn)地圖已經(jīng)相當(dāng)容易。因此，有必要建立保存城鎮(zhèn)周邊地形檔案資料制度，每年或者2～3年制作一次城鎮(zhèn)周邊地形檔案并按照檔案管理制度進(jìn)行保存，這樣有利于查處非法占用耕地的行為。

3.堅決查處非法占用耕地。近些年來，違反國家土地政策的案件時有發(fā)生。2011年1月國土資源部公開通報6起國土資源違法案件，2012年4月國土資源部通報5起違法違規(guī)案和4起掛牌督辦案件，2013年04月12日國土資源部又公開通報4起國土資源違法違規(guī)案件。由此不難看出，查處土地違法案件任重道遠(yuǎn)，需要嚴(yán)格規(guī)范管理，進(jìn)一步完善“全國覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會監(jiān)督”的執(zhí)法監(jiān)管體系，不斷加大打擊力度，堅決徹底地查處土地違法案件。

守住全國耕地不少于18億畝這條紅線是確保中國糧食安全的需要，是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果的需要。目前，我國耕地面積已從1995年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地更是只有1.39畝，不到世界平均水平的40%?！叭嗽龅販p”已成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出的矛盾。同時，近年來，我國部分耕地質(zhì)量降低，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，糧食單產(chǎn)持續(xù)提高難度加大。守住全國耕地不少于18億畝這條紅線需要全國人民的共同努力，因此各條戰(zhàn)線、各行各業(yè)的人民群眾都要關(guān)心、關(guān)注這項事業(yè)，從自身出發(fā)，想辦法、出主意，群策群力，共同做好這項工作。

（作者單位：吉林省四平市房屋征收經(jīng)辦中心）