趙俊　周長江

摘要：對和田地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的實證分析表明，該地區(qū)的土地承包經(jīng)營權流轉存在規(guī)模小、層次低、流轉收益低、流轉不規(guī)范等問題，同時對影響該地區(qū)土地承包經(jīng)營權流轉的因素進行了探討。

關鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權；流轉；影響因素

中圖分類號：F301.3文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）07-0153-04

土地是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民重要的生活保障資料。在我國實行了40多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已表現(xiàn)出了生產(chǎn)規(guī)模小、勞動力素質低、農(nóng)業(yè)資金投入不足、農(nóng)業(yè)機械化程度低等問題，成為制約我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的瓶頸。在這種情況下，一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村先后出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權的流轉（以下簡稱農(nóng)村土地流轉）。新疆土地面積約占我國國土面積的1/6，近期也出現(xiàn)了土地流轉情況，無論流轉速度、流轉規(guī)模，還是參與流轉的農(nóng)戶數(shù)量都在逐漸加大，并且呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性。和田地區(qū)位于新疆的南部，是一個以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，少數(shù)民族較為集中，經(jīng)濟發(fā)展緩慢。目前，在和田地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快、區(qū)位優(yōu)勢顯著的地方也發(fā)生了土地流轉，雖然規(guī)模小，但具有明顯的地區(qū)特色，土地流轉與該地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民的收入以及社會穩(wěn)定等問題息息相關，因此，探討及分析和田地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權具有一定的現(xiàn)實意義。

1和田地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉現(xiàn)狀

1.1土地流轉規(guī)模小

和田地區(qū)自然條件惡劣，水資源缺乏，可供開發(fā)利用的土地資源十分有限，人地矛盾突出，可供流轉的土地數(shù)量較少；同時和田地區(qū)還是一個以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)是和田地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)農(nóng)民的勞動以種植業(yè)為主，正因為如此，多數(shù)農(nóng)民對土地的依賴性很大，對土地流轉持慎重態(tài)度；作為新疆經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)之一，和田地區(qū)每年可供就業(yè)的崗位有限，并且，當?shù)氐氖Ｓ鄤趧恿蜆I(yè)技能單一，真正“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民數(shù)量不多，這使得和田地區(qū)目前土地流轉的數(shù)量、規(guī)模相對較小。2008年，和田地區(qū)土地流轉面積僅為29.2 hm2，占耕地總面積的0.04%。

1.2土地流轉處于自發(fā)狀態(tài)

由于缺乏龍頭企業(yè)和大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的牽動，和田地區(qū)大規(guī)模的土地流轉并不存在，至今為止也沒有出現(xiàn)有組織的土地流轉，并且由于當?shù)赝恋亓鬓D市場還沒有建立，通過市場或是中介機構進行流轉的情況幾乎不存在，因此，農(nóng)戶進行土地流轉大多數(shù)屬于自發(fā)行為，土地私下流轉的情況較多。

1.3土地流轉層次低

從和田地區(qū)所發(fā)生的土地流轉情況看，土地流轉多發(fā)生在本集體經(jīng)濟組織內部，流轉對象多限于村集體經(jīng)濟組織內部成員。承包地流出的主要原因是家庭勞動力缺乏（勞動力為老、弱、病、殘或是勞動力常年在外打工、經(jīng)商），農(nóng)民本身無力耕作卻又不想把承包地交回村集體，或是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利而進行的零星承包地塊的調整；從承包地流入方而言則是因為人多地少對更多耕地的需求所致。因此總體來看，和田地區(qū)農(nóng)村土地流轉的對象比較單一，土地流轉范圍窄，層次低。

1.4土地流轉收益低

由于土地流轉對象以集體經(jīng)濟組織內部成員為主，轉出戶為了保留對土地的承包經(jīng)營權，往往收取較低的流轉費用，土地流轉后由于仍然零星分散不能形成規(guī)模效益，并且土地流轉后用途多數(shù)不變，主要以種植農(nóng)作物為主，所以土地流轉收益并不高。據(jù)調查，和田地區(qū)的土地流轉收益根據(jù)流轉土地的區(qū)位、肥力不同，每666.7m2在幾十元到300元，平均200元/年，甚至有些農(nóng)戶采取“零費用”的方式將自己的承包地交由親戚、朋友或鄰居代為管理。

1.5土地流轉不規(guī)范

一是在土地流轉過程中還沒有形成統(tǒng)一固定的流轉程序，農(nóng)戶進行土地流轉時完全按照自己的想法，由流轉雙方自己商量達成協(xié)議，而沒有通過村委會、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)辦等部門，表現(xiàn)出較大的隨意性。二是流轉農(nóng)戶達成的土地流轉協(xié)議也缺乏規(guī)范化。據(jù)調查，和田地區(qū)發(fā)生土地流轉的農(nóng)戶中有89.85%的農(nóng)戶采用了口頭協(xié)議的方式，由于不具有法律憑證的效用，一旦出現(xiàn)土地流轉糾紛，也會因為“口說無憑”給糾紛的解決造成一定的難度。同時雖然還有10.15%的農(nóng)戶簽訂了書面協(xié)議，但由于沒有一個完整的土地流轉合同范本作參考，所簽訂的協(xié)議往往項目不全，協(xié)議內容過于簡單，有些內容甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)有沖突，使得這些書面協(xié)議不能發(fā)揮對流轉雙方行為的約束、保護作用。土地流轉的不規(guī)范造成土地在流轉后存有一定的隱患并且極易引起農(nóng)戶間的矛盾和糾紛。

1.6農(nóng)戶流轉意愿不強

由于農(nóng)戶的勞動技能單一、外出務工語言交流障礙、現(xiàn)階段農(nóng)戶對土地的依賴性強以及農(nóng)戶對土地流轉本身存有一定的偏見等原因，大多數(shù)農(nóng)戶的流轉意愿不強烈。據(jù)調查資料統(tǒng)計，和田地區(qū)近87%的農(nóng)戶不愿將自己的承包地轉出。

2和田地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的推動因素

2.1對額外土地的需求

我國在頒布《土地承包法》之后，各地貫徹實施“增人不增地，減人不減地”的方針，大量新增人口無地可分。家庭成員數(shù)量增加了，可是家庭承包地數(shù)量不變，使得大多數(shù)農(nóng)戶都希望增加現(xiàn)有耕作土地的數(shù)量。和田地區(qū)自然條件惡劣，土地資源數(shù)量少，尤其是可利用的土地資源數(shù)量少，農(nóng)戶通過開荒等方式增加土地資源的數(shù)量極其有限，因此，通過土地流轉可以滿足部分農(nóng)戶對額外土地的需求。

2.2對土地流轉收益的追求

土地流轉對轉出方和轉入方，在收益上都可以達到雙贏的局面。在和田地區(qū)，對絕大多數(shù)農(nóng)民來講，土地還是最基本的生產(chǎn)資料，對轉出方，因為一些原因（如家庭缺乏勞動力或農(nóng)戶全家長期在外從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）自己不能親自耕種土地，但由于農(nóng)民外出務工收入極不穩(wěn)定，只要承包地還在，農(nóng)民生活就有最基本的保障，在這種情況下，農(nóng)戶將土地流轉出去，不但可以保證自己仍然享有對土地的承包經(jīng)營權，同時還可以獲得一定的土地流轉收益。而對于轉入方而言，通過土地流轉可以獲得更多的土地資源，從而擴大了種植規(guī)模，增加了家庭收入。

3和田地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的制約因素

3.1自然因素

和田地區(qū)屬于干旱荒漠性氣候，年均降水量只有35 mm，年均蒸發(fā)量卻高達2 480 mm；四季多風沙，每年浮塵天氣多達220天以上，其中濃浮塵（沙塵暴）天氣在60天左右；93%以上的土地為山地和沙漠戈壁，可利用的土地資源十分有限，自然條件極為惡劣。

目前，和田地區(qū)人均耕地不足0.1 hm2，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至更少，在這種情況下，可供流轉的土地十分有限。而且由于“增人不增地、減人不減地”政策的實施，近年來農(nóng)戶家庭中富余勞動力較多，一個家庭即使有成員外出務工，其他成員也完全有能力完成承包地的耕種任務，也就不需要進行土地流轉。

3.2經(jīng)濟因素

3.2.1經(jīng)濟落后，農(nóng)民不愿走出農(nóng)村 和田地區(qū)在全疆范圍內屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，人均收入低，農(nóng)民增收后勁不足。2011年，和田地區(qū)生產(chǎn)總值為127億元，在全疆16個地州中位居14位。經(jīng)濟落后，無論是在城鎮(zhèn)還是在農(nóng)村就業(yè)空間小，可供就業(yè)的崗位極其有限，且現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結構對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力有限，使得大多數(shù)農(nóng)民不愿走出農(nóng)村，農(nóng)民對土地的依附性強減緩了農(nóng)村土地的流轉。

3.2.2產(chǎn)業(yè)結構不合理，土地流轉受到限制2011年，和田地區(qū)的第一、二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值分別位居全疆的第8位、第14位、第15位，仍然是一個以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。近年來和田地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構不斷得以調整，三產(chǎn)結構從36∶16∶48（2009年）調整到32∶19∶49（2011年），第一產(chǎn)業(yè)的比重有所下降，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重進一步上升（如表1所示）。但是在農(nóng)村，多數(shù)農(nóng)民還是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，而且由于當?shù)厝狈?yōu)勢產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，不能形成規(guī)?；拇筠r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村富余勞動力轉移受到影響，大多數(shù)農(nóng)民依然要“以土為生”，大規(guī)模的土地流轉也就不可能發(fā)生。

3.3社會因素

3.3.1人口增長快，人地矛盾突出從表2中可以看出，和田地區(qū)的人口自然增長率高于新疆平均水平。2011年，新疆人口自然增長率為10.57‰，而和田地區(qū)為13.47‰。近三年來和田地區(qū)人口增加12萬人（表3），其中，農(nóng)業(yè)人口增加9.75萬人，占和田地區(qū)增加總人口的81%，年均增加農(nóng)業(yè)人口3.25萬人。農(nóng)業(yè)人口每年都在增加，使得和田地區(qū)的人地矛盾更加突出。由于這些人從一出生就已經(jīng)成為了潛在的剩余勞動力，無形中加大了農(nóng)村剩余勞動力轉移的壓力，大量的農(nóng)村剩余勞動力依然滯留在第一產(chǎn)業(yè)中。

3.3.2傳統(tǒng)觀念限制和田地區(qū)是一個以維吾爾族為主的少數(shù)民族聚居區(qū)，富余勞動力在轉移過程中存在語言交流和生活習慣障礙。同時農(nóng)民生存技能比較單一，大多數(shù)農(nóng)民除了種地，幾乎就不再具備其他的生存技能了，而且當?shù)剞r(nóng)民的“安土思想”濃，“戀土情結”重，“寧賣房不賣地”、“家有糧人心不慌”等觀念普遍存在，使得農(nóng)民對土地的依賴性強，再加上有些農(nóng)民對土地流轉政策存在一定偏見，認為土地流轉也就意味著永遠失去了土地，這樣以來，大多數(shù)農(nóng)民都不愿將現(xiàn)有的承包地流轉出去。

3.4政策因素

3.4.1現(xiàn)行政策性制約現(xiàn)有政策、法規(guī)繼續(xù)鞏固和保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，使得農(nóng)村土地流轉受到現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策的制約。如在《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制……是黨的農(nóng)村政策的基石、必須毫不動搖地堅持”，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》第一章第二條中規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉應當在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”。這些政策、法規(guī)成為農(nóng)民不愿進行土地流轉的法律屏障。

3.4.2惠農(nóng)政策的實施一些惠農(nóng)政策的實施調動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，使得農(nóng)戶更加珍惜自己手中的土地承包經(jīng)營權而不愿輕易放棄。如國家實行農(nóng)村稅費改革之后，先后取消了“三提五統(tǒng)”、“兩工”和農(nóng)牧業(yè)稅，近年來國家又對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予了各種補貼，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本有所降低，這在一定程度上再次提高了農(nóng)民種地的積極性，農(nóng)民要求承包土地的意愿十分強烈，而不愿以任何方式放棄自己手中的土地承包經(jīng)營權。

3.4.3社會保障不健全當前包括農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等在內的農(nóng)村社會保障體系還不健全，尤其是農(nóng)民的養(yǎng)老保險參合率還很低，土地對農(nóng)民的社會保障功能依然突出，大多數(shù)農(nóng)民對土地流轉還存在著后顧之憂。如有的農(nóng)民長期在外經(jīng)商，事實上早已不再耕種土地，但他也不會輕易將土地流轉，原因是害怕在外打工失敗重新回到農(nóng)村卻沒地可種而使得生活沒有了保障。

4小結

農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉對和田地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、社會治安穩(wěn)定具有現(xiàn)實意義。由于對額外土地的需求及土地流轉收益的追求，該地區(qū)目前已出現(xiàn)少量農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉現(xiàn)象，但同時又受到自然、經(jīng)濟、社會、政策等因素的制約。目前，該地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉尚處于初級階段，呈現(xiàn)出規(guī)模小、層次低且不規(guī)范等特點。

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