閆永強

摘要：為了對基本農(nóng)田實行特殊保護，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、國務院《基本農(nóng)田保護條例》和有關法律、法規(guī)，我們對基本農(nóng)田保護規(guī)劃進行一個分析，保護耕地就是保護我們的生命線?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，因此實施耕地保護的實質(zhì)就是實施基本農(nóng)田的保護?；巨r(nóng)田規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃中的重要內(nèi)容之一，它是將總體規(guī)劃確定的耕地按照一定的指標優(yōu)選劃為基本農(nóng)田的過程?？茖W合理的基本農(nóng)田規(guī)劃對于保護耕地、促進農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展以及實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。本文對此展開研究探討。

關鍵詞：基本農(nóng)田 規(guī)劃 持續(xù)發(fā)展 重要意義 研究 方向

根據(jù)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)在采取嚴格的基本農(nóng)田保護措施的同時，往往只重視耕地數(shù)量，忽視質(zhì)量；重視耕地生產(chǎn)功能，忽視生態(tài)、景觀和文化等功能，造成了耕地質(zhì)量的下降及優(yōu)質(zhì)耕地資源的浪費。國土資源部發(fā)布的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》指出：“土地利用結構和布局調(diào)整要優(yōu)先安排生態(tài)屏障用地，保護耕地和基本農(nóng)田”，這些要求的提出為基本農(nóng)田保護空間規(guī)劃方法在實踐上提出了新的挑戰(zhàn)，也為基本農(nóng)田空間規(guī)劃研究指明了新的方向。按照國土資源部、農(nóng)業(yè)部的要求，永久基本農(nóng)田劃定工作和土地整治規(guī)劃編制工作的最終目的都是以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，落實最嚴格的耕地保護和集約節(jié)約制度。事關政府耕地保護目標責任考核以及耕地占補平衡指標驗收工作，事關經(jīng)濟建設發(fā)展和糧食安全，意義重大。

1 實施基本農(nóng)田保護利用總體規(guī)劃的重要意義

1.1 總體規(guī)劃的重要意義。我們知道，土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)，事關國家和人民長遠利益。各級國土資源主管部門要充分認識土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的基礎地位和引領作用，切實做好土地利用總體規(guī)劃實施管理工作，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

1.2 嚴格依據(jù)規(guī)劃劃定和保護基本農(nóng)田。及時劃定基本農(nóng)田。各地要嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護目標、保護區(qū)布局及管制規(guī)則，在土地利用總體規(guī)劃批準之后3個月內(nèi)完成基本農(nóng)田劃定工作?；巨r(nóng)田劃定后，實行永久保護，任何單位和個人未經(jīng)批準不得改變或者占用。與此同時，注重完善基本農(nóng)田保護區(qū)管理。

2 保護制度

《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》和國土資源部制定的有關規(guī)章對基本農(nóng)田保護制度作了規(guī)定。這些制度概括起來主要有以下幾個方面：2.1 基本農(nóng)田保護規(guī)劃制度。各級人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時，應當將基本農(nóng)田保護作為規(guī)劃的一項內(nèi)容，明確基本農(nóng)田保護的布局安排、數(shù)量指標和質(zhì)量要求。

2.2 基本農(nóng)田保護區(qū)制度?？h級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當確定基本農(nóng)田保護區(qū)，保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，由縣級人民政府設立保護標志，予以公告。

2.3 占用基本農(nóng)田審批制度?；巨r(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國務院批準。嚴禁通過調(diào)整各級土地利用總體規(guī)劃變相占用基本農(nóng)田。

2.4 基本農(nóng)田占補平衡制度。

2.5 禁止破壞和閑置、荒蕪基本農(nóng)田制度。禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動。禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。

2.6 基本農(nóng)田保護責任制度。并作為考核領導干部政績的重要內(nèi)容。

2.7 基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度。縣級以上地方人民政府應定期組織土地行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門以及其他有關部門對基本農(nóng)田保護情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理或向上級人民政府報告。

2.8 基本農(nóng)田地力建設和環(huán)境保護制度。地方各級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門和基本農(nóng)田承包經(jīng)營者，要采取措施，培肥地力，防止基本農(nóng)田污染。

3 基本農(nóng)田保護實施

根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部要求，以土地利用總體規(guī)劃修編為契機，將規(guī)劃確定的基本農(nóng)田逐圖落實到地塊，落實到村組和承包農(nóng)戶，明確地塊邊界、面積、質(zhì)量等級、編號，健全相關圖表冊、完善基本農(nóng)田臺賬，更新基本農(nóng)田保護責任書，建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫信息將報國土資源部、國家土地督察局備案，做到圖、數(shù)、地一致，實現(xiàn)基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管，為依法依規(guī)使用土地，嚴格落實土地用途管制制度、違法土地監(jiān)測工作增加剛性，也為下一步開展耕地保護補償或激勵機制創(chuàng)新與試點工作打下基礎。

農(nóng)業(yè)局要提供基本農(nóng)田質(zhì)量數(shù)據(jù)、負責建設基本農(nóng)田質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)劃定成果逐步將基本農(nóng)田標注到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書上。由于落實基本農(nóng)田保護責任，簽訂保護責任書和承包經(jīng)營卡等工作，需要逐村逐戶與農(nóng)戶對接，必須要有村組干部的密切配合，希望各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能做好事前動員，事中協(xié)調(diào)，以確保項目順利實施。并提供本鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況（包括村組與農(nóng)戶信息，交通概況）。

4 基本農(nóng)田保護劃定與調(diào)整的作用

4.1 嚴格控制耕地流失。嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地。強化對非農(nóng)建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。嚴格禁止擅自實施生態(tài)退耕。加強對農(nóng)用地結構調(diào)整的引導。合理引導種植業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結構調(diào)整降低耕地保有量。

4.2 加大補充耕地力度。嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度。切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區(qū)、直轄市補充耕地義務；支持有條件的地區(qū)在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現(xiàn)。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經(jīng)國務院批準，通過實施土地整理復墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進土地整理復墾開發(fā)補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。

4.3 加強基本農(nóng)田保護。穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關規(guī)定和標準，參照農(nóng)用地分等定級成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實到地塊和農(nóng)戶，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級。嚴格落實基本農(nóng)田保護制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。

4.4 統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地。提高園地利用效益。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設優(yōu)勢果產(chǎn)品基地，促進品種結構調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強對中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。

4.5 加強規(guī)劃對土地利用的整體控制。落實耕地保護和節(jié)約集約用地責任制。按照《綱要》確定目標和任務，明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護和節(jié)約集約用地責任，建立和完善耕地保護和節(jié)約集約用地責任考核體系，將實際耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、補充耕地面積和質(zhì)量、新增建設用地面積作為耕地保護責任和節(jié)約集約用地目標考核的重要內(nèi)容。建立土地利用規(guī)劃實施問責制，地方各級政府主要負責人要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護負總責。把嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關評價和考核辦法。

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