羅照華

【摘 要】 公益基金會(huì)為我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但因?yàn)槿狈τ行У耐獠勘O(jiān)管，出現(xiàn)了慈善失靈的現(xiàn)象。文章認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的缺陷、高層次法律的缺乏、沒有必要的運(yùn)行規(guī)范以及信息嚴(yán)重不對(duì)稱等，是造成我國(guó)公益基金會(huì)外部監(jiān)管薄弱的根源。因此要從確定基金會(huì)的獨(dú)立性著手，完善基金會(huì)的法制及組織建設(shè)，以加強(qiáng)稅收監(jiān)管為重點(diǎn)來強(qiáng)化政府職能部門的直接監(jiān)管。此外還要從制定專門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，強(qiáng)制基金會(huì)全面公開披露會(huì)計(jì)信息等方面完善其外部監(jiān)管機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 公益基金會(huì)； 慈善失靈； 外部監(jiān)管機(jī)制

基金會(huì)是在公益精神的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人。目前我國(guó)基金會(huì)發(fā)展迅猛，截至2012年8月底，在民政部登記的基金會(huì)有2 422個(gè)。其中絕大多數(shù)在公益、博愛、誠信等價(jià)值觀的指引下，已成為卓有成效的非營(yíng)利性組織。但近年來，有極少基金會(huì)出現(xiàn)了以公益性為掩護(hù)謀取私利的現(xiàn)象。從早年中國(guó)青少年基金會(huì)“希望工程”一億元捐款遭挪用進(jìn)行違規(guī)投資引發(fā)巨大虧損，到2010年中國(guó)扶貧基金會(huì)中國(guó)慈善評(píng)比爭(zhēng)議等事件，都暴露出基金會(huì)自身的缺陷即慈善失靈。特別是2011年先后出現(xiàn)的“郭美美”、“盧美美”事件，更是讓中國(guó)紅十字會(huì)基金會(huì)及中國(guó)的慈善組織得到前所未有的非議及沖擊，公眾通過慈善組織進(jìn)行的捐贈(zèng)大幅降低。2011年3月至5月，全國(guó)慈善組織共接收捐款62.6億元，但2011年6月至8月，全國(guó)慈善組織共接收捐贈(zèng)8.4億元，降幅達(dá)到86.6%①。因此，我們有必要加強(qiáng)對(duì)公益基金會(huì)外部監(jiān)管機(jī)制的研究，使公益基金會(huì)完全暴露在陽光下，以保障我國(guó)慈善事業(yè)健康有序地發(fā)展。

一、公益基金會(huì)慈善失靈的具體表現(xiàn)

慈善失靈也稱志愿失靈，是指志愿原則無法有效配置慈善資源，造成志愿組織在滿足社會(huì)需求、提供志愿服務(wù)等方面產(chǎn)生的功能缺陷和效率困境。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙最早提出這一理論，他的理論是基于對(duì)西方社會(huì)福利國(guó)家實(shí)踐的考察得出的。在我國(guó)，同樣也存在這一現(xiàn)象。具體來說，我國(guó)基金會(huì)慈善失靈的表現(xiàn)及后果有以下幾個(gè)方面：

（一）慈善籌資能力不足，由此帶來了利益驅(qū)動(dòng)

我國(guó)基金會(huì)及慈善組織資金來源主要是依靠社會(huì)捐贈(zèng)，而目前中國(guó)每年募集到的慈善款物約50億元人民幣，僅相當(dāng)于GDP的0.5%，中國(guó)企業(yè)逾1 000萬家，有99%的企業(yè)沒有履行慈善義務(wù)，我國(guó)志愿服務(wù)參與率僅為全國(guó)人口的3%②。中國(guó)企業(yè)的慈善行為和美國(guó)等國(guó)家相比差距很大?；饡?huì)及慈善組織籌資能力的不足，已嚴(yán)重影響到其生存和發(fā)展。慈善的資金來源較容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，現(xiàn)在全球金融危機(jī)的難關(guān)尚未渡過，許多慈善人士自己的資產(chǎn)大幅縮水，面對(duì)慈善捐贈(zèng)難免會(huì)有心無力?；饡?huì)一旦從社會(huì)自發(fā)的捐贈(zèng)中得不到足夠的資金維持運(yùn)作，就不可避免地出現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)。如果再缺乏外部約束管制，很可能出現(xiàn)基金會(huì)背離慈善宗旨，置公益事業(yè)于不顧，追求利益最大化的現(xiàn)象。非公募基金會(huì)可能淪落為企業(yè)的避稅工具，而有官方背景的公募基金會(huì)則可能成為官方的“次殖民地”，公益目標(biāo)面臨被遺忘的危險(xiǎn)。

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)者的家長(zhǎng)制作風(fēng)導(dǎo)致基金會(huì)內(nèi)部人控制現(xiàn)象

我國(guó)基金會(huì)的產(chǎn)生主要有兩種模式：第一種模式是政府主導(dǎo)型如中國(guó)青少年基金會(huì)等，其領(lǐng)導(dǎo)層多是由政府官員及其他社會(huì)中上層人士擔(dān)任，他們同政府部門和政府政策有著密切的關(guān)系，這樣的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和身份很容易導(dǎo)致基金會(huì)在一定程度上具有官僚制組織的痕跡，形不成民主的管理體系及運(yùn)行機(jī)制。另一種模式是由企業(yè)或個(gè)人出資設(shè)立，如中遠(yuǎn)慈善基金會(huì)等，這類草根性質(zhì)的組織在成長(zhǎng)過程中，其創(chuàng)建者和領(lǐng)導(dǎo)者往往對(duì)其組織的發(fā)展和治理有著決定性的影響力。如果這些領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志和社會(huì)公益產(chǎn)生矛盾，或缺乏有效的監(jiān)督，基金會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者往往會(huì)利用手中的權(quán)力，做出一些損害公眾利益和基金會(huì)公信力的事情，公益基金會(huì)一旦淪為私人財(cái)產(chǎn)，管理模式也會(huì)從民主走向?qū)?，形成?nèi)部人控制。這時(shí)的基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人或?qū)嶋H運(yùn)營(yíng)者對(duì)內(nèi)形成權(quán)力壟斷，在重大決策上獨(dú)斷專行，對(duì)外逃避捐贈(zèng)者及社會(huì)公眾的監(jiān)督。此外還會(huì)出現(xiàn)高工資、在職消費(fèi)甚至侵占組織財(cái)產(chǎn)等現(xiàn)象。

（三）慈善的業(yè)余性帶來道德約束失控

因?yàn)闊o法提供足夠的報(bào)酬，公益基金會(huì)一般只有少數(shù)專職人員，吸引不了專業(yè)人員的加入，許多工作要依賴于有愛心的業(yè)余人員來做，服務(wù)的質(zhì)量得不到保證。這些志愿者的使命感、奉獻(xiàn)精神及工作的能動(dòng)性等都參差不齊，如果再?zèng)]有強(qiáng)有力的制度約束和監(jiān)管，出現(xiàn)基金會(huì)的違規(guī)操作在所難免。前面所提到的基金會(huì)各種事件，只是被報(bào)道出的一小部分。據(jù)北京市民政局對(duì)2009年度的112個(gè)基金會(huì)檢查顯示，有5個(gè)基金會(huì)年檢不合格，有8個(gè)基金會(huì)未參與年檢，其中6個(gè)基金會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)期不開展活動(dòng)，已處于待撤銷狀態(tài)③，問題基金會(huì)的比例高達(dá)11.6%。至于基金會(huì)還有多少?zèng)]有暴露出的問題，很難估計(jì)。

二、缺乏有效的外部監(jiān)管是基金會(huì)慈善失靈的根源

只是依靠基金會(huì)的自律是無法避免產(chǎn)生慈善失靈的現(xiàn)象。但由于以下種種原因，基金會(huì)的外部監(jiān)管還很薄弱，亟待加強(qiáng)。

（一）產(chǎn)權(quán)缺陷是慈善失靈深層次的原因

公益基金會(huì)所賴以生存的資源主要來源于各種形式的捐贈(zèng)：社會(huì)公眾或組織的財(cái)產(chǎn)物資捐贈(zèng)、志愿者的時(shí)間和技能捐贈(zèng)、政府的財(cái)政捐贈(zèng)（政府投入和免稅政策）。理論上捐贈(zèng)人與基金會(huì)形成委托一代理的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，深入分析可以發(fā)現(xiàn)，基金會(huì)的捐贈(zèng)人（委托人）、受托人和受益人都不享有完整的所有權(quán)，存在著基金會(huì)產(chǎn)權(quán)缺位的問題。捐贈(zèng)人將財(cái)產(chǎn)投入基金會(huì)后，便失去了對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益、處分及處理、經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，從而失去了對(duì)基金會(huì)的完整產(chǎn)權(quán)。捐贈(zèng)人只享有知情權(quán)，即捐贈(zèng)人有權(quán)了解基金會(huì)的管理運(yùn)作、處分及收支情況，有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制與基金會(huì)財(cái)產(chǎn)有關(guān)的賬目及相關(guān)文件，并有權(quán)要求基金會(huì)作出說明，當(dāng)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)管理方式不利于宗旨的實(shí)現(xiàn)時(shí)，捐贈(zèng)人有權(quán)要求基金會(huì)遵守捐贈(zèng)協(xié)議或者向人民法院申請(qǐng)撤銷捐贈(zèng)行為，解除捐贈(zèng)協(xié)議。但由于基金會(huì)信息披露不夠，資產(chǎn)流向不透明，財(cái)務(wù)管理混亂，實(shí)際上捐贈(zèng)人的權(quán)利沒有得到保障，使產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生殘缺性問題。受托人取得財(cái)產(chǎn)后可以占有、處分及經(jīng)營(yíng)、處理這些財(cái)產(chǎn)，但財(cái)產(chǎn)處分后或經(jīng)營(yíng)處理中取得的利益應(yīng)交付受益人。從這個(gè)意義上說，受托人享有的只是支配意義上的所有權(quán)，或者稱為歸屬意義上的所有權(quán)，但仍不是完整的所有權(quán)。基金會(huì)的受益人雖然享有收益權(quán)，但不占有其財(cái)產(chǎn)，名義上也不享有其所有權(quán)，并且在基金會(huì)的資助活動(dòng)正式實(shí)施以前，受益人往往是以虛擬的受益權(quán)人而存在，他們?cè)诜缮喜荒芤允芤嫒松矸菀髾?quán)利，基金會(huì)存在所有權(quán)缺位現(xiàn)象，不可避免地會(huì)帶來對(duì)其財(cái)產(chǎn)的相關(guān)權(quán)益處理中的問題。

（二）缺乏高層次的法律以及相應(yīng)的制約措施

目前基金會(huì)相關(guān)的監(jiān)管制度主要包括《基金會(huì)信息公布辦法》、《基金會(huì)年度檢查辦法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《救災(zāi)捐贈(zèng)處理辦法》等，主要以行政法規(guī)、規(guī)章為主，可見立法層次低，較為分散，并且立法滯后，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前基金會(huì)的發(fā)展形勢(shì)。提高立法層次，對(duì)規(guī)范基金會(huì)發(fā)展的總體思路和具體路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。上述法規(guī)制度對(duì)基金會(huì)的自律、互律和他律有要求，但對(duì)違規(guī)者沒有相應(yīng)的懲罰措施，存在重政府管理輕權(quán)利保障，重事前審查輕事后監(jiān)督，重行政手段輕經(jīng)濟(jì)制約現(xiàn)象，以至于一些基金會(huì)組織缺乏責(zé)任和誠信。基金會(huì)并非一個(gè)免疫系統(tǒng)，沒有一個(gè)監(jiān)管體系作保障，僅僅依靠從業(yè)人員的良知和奉獻(xiàn)精神是很危險(xiǎn)的，沒有哪一項(xiàng)事業(yè)僅僅依靠愛心、激情和崇高感，就能長(zhǎng)久地支持下去。同樣，如果對(duì)失信者懲處不嚴(yán)，對(duì)守信者的收益體現(xiàn)不公，基金會(huì)就不可避免地會(huì)出現(xiàn)類似經(jīng)濟(jì)學(xué)中的劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致基金會(huì)的誠信危機(jī)。

（三）政府對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督不力

我國(guó)對(duì)基金會(huì)采用雙重管理體制，即民政部門進(jìn)行審批注冊(cè)、實(shí)施年度檢查，業(yè)務(wù)主管單位則應(yīng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督基金會(huì)開展公益活動(dòng)，配合登記管理機(jī)關(guān)、其他執(zhí)法部門查處基金會(huì)的違法行為。事實(shí)是通過注冊(cè)后，民政部門每年僅檢查基金會(huì)上交的年度報(bào)告。除非基金會(huì)被舉報(bào)，有證據(jù)表明其存在問題，否則民政部門是不會(huì)登門檢查，民政部門的人員配置不夠，專業(yè)構(gòu)成單一，遠(yuǎn)不能適應(yīng)對(duì)現(xiàn)代基金會(huì)管理的需要?；饡?huì)日常監(jiān)督管理實(shí)際上就流于形式。而業(yè)務(wù)主管部門只是徒有其名，并沒有真正參與基金會(huì)的建設(shè)與管理。就基金會(huì)本身而言，也缺乏有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，沒有自我評(píng)估的動(dòng)力?；饡?huì)的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)并不是以取得物質(zhì)回報(bào)為目標(biāo)，所提供的產(chǎn)出和得到的最終社會(huì)效果之間存在較長(zhǎng)的時(shí)間差，因此無法和營(yíng)利企業(yè)一樣用利潤(rùn)來衡量其活動(dòng)的績(jī)效。這種缺失讓基金會(huì)無法得到服務(wù)產(chǎn)出的信息回饋，不能有效調(diào)整和改善自身的產(chǎn)品輸出，不僅會(huì)浪費(fèi)大量社會(huì)資源，而且易導(dǎo)致組織管理者的動(dòng)力不足和短期行為。

（四）信息嚴(yán)重不對(duì)稱導(dǎo)致監(jiān)管失效

按《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會(huì)在次年3月31日之前，需要向省級(jí)民政部門提交包含財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的年度工作報(bào)告，該報(bào)告要在指定的如公益時(shí)報(bào)、中國(guó)青年報(bào)等少數(shù)媒體披露，捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾并不是很方便查閱。少數(shù)規(guī)模較大的基金會(huì)也在民政部門和自己的網(wǎng)站上公布年度工作報(bào)告，但時(shí)效性非常差。其他的基金會(huì)特別是非公募基金會(huì)的會(huì)計(jì)報(bào)告就更難獲得。中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇年會(huì)公告稱，通過對(duì)65家非公募基金會(huì)的信息披露狀況調(diào)查顯示，未以任何形式進(jìn)行信息披露的機(jī)構(gòu)占到12%。一方面基金會(huì)的外部信息使用者因?yàn)槿狈τ行У那蓝y以獲得充分的信息；另一方面，盡管基金會(huì)出于聲譽(yù)的考慮也會(huì)自主公開組織活動(dòng)的信息，但是這種信息公開往往呈現(xiàn)出明顯的“自我服務(wù)”的動(dòng)機(jī)?！吨腥A人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)信息公布辦法》等都強(qiáng)調(diào)對(duì)捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾信息權(quán)利的保護(hù)，對(duì)基金會(huì)沒有履行其義務(wù)，捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾的信息權(quán)益無法得到保障的情況，制度中也規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)可以責(zé)令其改正，并依據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第四十二條規(guī)定給予行政處罰。至于對(duì)捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾應(yīng)該遵循怎樣的程序來獲得救濟(jì)作出安排，可以通過什么方式如申訴、訴訟等，保障其信息權(quán)益，法規(guī)制度并沒有作出明確的規(guī)定。這種信息嚴(yán)重不對(duì)稱導(dǎo)致外部監(jiān)管存在盲目性。只有解決了信息不對(duì)稱這一技術(shù)問題，讓基金會(huì)的一切都暴露在陽光下，才能加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)運(yùn)行的監(jiān)督力度。

三、完善基金會(huì)外部監(jiān)管機(jī)制的有效措施

（一）確定基金會(huì)的獨(dú)立性

政府主導(dǎo)型的基金會(huì)，要積極推進(jìn)政社分離，擺脫這類基金會(huì)對(duì)政府及主管單位的依靠，政府主導(dǎo)型基金會(huì)的獨(dú)立，首先是要從資金的籌措開始，要擺脫依靠政府強(qiáng)制性的獲取基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的方式。2006年和2007年在中國(guó)幾個(gè)城市上演的“慈善風(fēng)暴”，就是典型的將募捐當(dāng)作行政任務(wù)，以行政權(quán)力方式層層推進(jìn)的政府性行為。依靠政府力量取得的資金，其使用支配必然要受到政府的牽制，甚至成為突發(fā)事件時(shí)，解決政府缺乏預(yù)算資金的途徑。相關(guān)政府和部門把這種慈善強(qiáng)捐當(dāng)作一種運(yùn)動(dòng)，當(dāng)作一種政績(jī)，實(shí)在是慈善事業(yè)的大悲哀。④公益基金會(huì)只有依靠自身和民眾的力量生存發(fā)展，才能樹立起公信力，激活其生命力。

（二）完善基金會(huì)及慈善組織的法制及組織建設(shè)

要盡快出臺(tái)公益慈善事業(yè)促進(jìn)法，并對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)修訂完善，強(qiáng)化對(duì)慈善事業(yè)依法行政和監(jiān)管的力度，創(chuàng)造更有利的慈善事業(yè)發(fā)展法治環(huán)境。在法律上著重解決以下問題：一是明確基金會(huì)及慈善公益組織的登記管理，在注冊(cè)登記上應(yīng)根據(jù)不同的情況，采取審批制和備案制，降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)和推動(dòng)小型基金會(huì)對(duì)社區(qū)慈善公益事業(yè)發(fā)展；二是明晰基金會(huì)及慈善公益組織運(yùn)行成本，既保證慈善公益事業(yè)的透明度，也保障基金會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益；三是設(shè)置嚴(yán)格監(jiān)管程序，嚴(yán)厲查處各種非法行為。

（三）以加強(qiáng)稅收監(jiān)管為重點(diǎn)強(qiáng)化政府職能部門的直接監(jiān)管

在基金會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，很多都可以通過加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)管來解決。因此，必須通過強(qiáng)化稅收監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)政府職能部門對(duì)基金會(huì)財(cái)務(wù)的直接監(jiān)管。

1.加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)稅前扣除資格的認(rèn)定和監(jiān)控

依據(jù)所得稅法，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局在財(cái)稅[2009]123號(hào)中規(guī)定，基金會(huì)等非營(yíng)利組織必須同時(shí)滿足9個(gè)條件，才能申請(qǐng)稅前扣除資格。這樣的門坎使得一些規(guī)模不大的基金會(huì)（其中大多為非公募基金會(huì)）不易獲得免稅待遇和給予捐贈(zèng)人稅收優(yōu)惠的資格，有操縱公益資金流向的嫌疑，同時(shí)也會(huì)造成某些全國(guó)性的公募基金會(huì)及慈善組織對(duì)公益捐贈(zèng)市場(chǎng)的壟斷。基金會(huì)等非營(yíng)利組織經(jīng)審核取得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格有效期為5年，只有存在以下情形之一即被取消（財(cái)稅[2008]160號(hào)）第十條：（1）年度檢查不合格或最近一次社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)低于3A的；（2）在申請(qǐng)公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格時(shí)有弄虛作假行為的；（3）存在偷稅行為或?yàn)樗送刀愄峁┍憷模唬?）存在違反該組織章程的活動(dòng)，或者接受的捐贈(zèng)款項(xiàng)用于組織章程規(guī)定用途之外的支出等情況的；（5）受到行政處罰的。從其中年檢、捐贈(zèng)款項(xiàng)用途的檢查等都是由民政部主持，但民政部門一是人員有限；二是技術(shù)力量不夠，在日常的監(jiān)管中是較難對(duì)基金會(huì)實(shí)行全面的監(jiān)管，如果基金會(huì)有意欺騙，是很難發(fā)現(xiàn)的。因此，建議對(duì)基金會(huì)及慈善組織稅前扣除資格的認(rèn)定，應(yīng)采用動(dòng)態(tài)管理的形式，每年都應(yīng)進(jìn)行納稅申報(bào)，對(duì)不符合條件的基金會(huì)及慈善組織，取消下一年度的稅前扣除資格。如果改進(jìn)達(dá)到了要求，稅前扣除資格在下一年度則予以恢復(fù)。同時(shí)由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其投資增值活動(dòng)予以審核，和慈善無關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的所得一律征收所得稅；如果經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所得最終用于基金會(huì)的目標(biāo)活動(dòng)，則予以免稅；如果經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入占其年收入低于某一比例，也可以免稅。

2.適時(shí)開征遺產(chǎn)稅，完善稅收政策的銜接細(xì)則，以增強(qiáng)富人慈善捐贈(zèng)動(dòng)機(jī)

健康的慈善必須依靠制度尤其是完善的稅收制度孕育催生。美國(guó)于1913年開征遺產(chǎn)稅，稅率最低為37%，當(dāng)遺產(chǎn)達(dá)到300萬美元時(shí)，稅率達(dá)55%。美國(guó)還對(duì)慈善基金會(huì)運(yùn)作給予大幅減免稅優(yōu)惠，使得慈善基金會(huì)可以獲得其他企業(yè)難以企及的高回報(bào)。稅收制度的保障、完善的慈善基金會(huì)管理體制、規(guī)范的基金會(huì)運(yùn)作，使得美國(guó)企業(yè)和個(gè)人每年通過各類基金會(huì)進(jìn)行慈善公益捐助達(dá)6 700多億美元，占美國(guó)GDP的9%。⑤目前我國(guó)基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5，貧富懸殊日益嚴(yán)重。在此背景下，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)開征遺產(chǎn)稅，對(duì)財(cái)產(chǎn)的贈(zèng)與轉(zhuǎn)移等征稅，適當(dāng)拉開個(gè)人所得稅稅率級(jí)差，可降低富人財(cái)富積累的熱情，強(qiáng)化其慈善動(dòng)機(jī)，通過慈善實(shí)現(xiàn)“三次分配”。我國(guó)早在1993年就提出準(zhǔn)備開征遺產(chǎn)稅，2001年通過的十五年計(jì)劃綱要，開征遺產(chǎn)稅已經(jīng)列入全國(guó)人大的立法計(jì)劃，有關(guān)工作正在進(jìn)行之中。此外，要進(jìn)一步完善稅收政策的實(shí)施細(xì)則，注意與各部門的銜接與協(xié)調(diào)。對(duì)捐贈(zèng)人稅收優(yōu)惠申請(qǐng)范圍、申請(qǐng)程序、監(jiān)督措施要作出明確規(guī)定，并且要便于操作。

（四）制定專門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，強(qiáng)制基金會(huì)全面公開披露會(huì)計(jì)信息

建立全面的會(huì)計(jì)報(bào)告制度，是構(gòu)建基金會(huì)等非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)體系的重要環(huán)節(jié)。要加快制定針對(duì)基金會(huì)非營(yíng)利組織特殊業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)及審計(jì)準(zhǔn)則，完善我國(guó)的準(zhǔn)則體系，改進(jìn)基金會(huì)信息的披露方式。借鑒美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，基金會(huì)需要披露以下各方面的信息：資財(cái)是否按相關(guān)法律等要求取得和使用；提供關(guān)于資財(cái)?shù)膩碓?、分配和使用的信息；籌集資財(cái)以及滿足其現(xiàn)金需求的信息；籌集資財(cái)活動(dòng)和償付負(fù)債及承諾能力的信息；提供基金會(huì)等非營(yíng)利組織財(cái)政狀況及其變動(dòng)的信息；評(píng)價(jià)基金會(huì)組織業(yè)績(jī)的信息等。除基金會(huì)原有的信息披露方式外，還應(yīng)該允許新聞?dòng)浾?、捐?zèng)者、有關(guān)國(guó)家工作人員及科研人員可隨時(shí)查閱基金會(huì)賬目及檔案，加強(qiáng)輿論對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督。

建立有效的監(jiān)督體系與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化外部審計(jì)。除了各級(jí)民政部門、基金會(huì)的主管部門要深入細(xì)致地開展監(jiān)督工作外，還要強(qiáng)化外部對(duì)基金會(huì)的審計(jì)，疏通舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)媒體監(jiān)督，保持司法獨(dú)立，嚴(yán)懲違紀(jì)行為。基金會(huì)監(jiān)管部門、科研院所、高校等方面可以分別成立各自的基金會(huì)評(píng)估中心，加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)評(píng)估機(jī)制的研究，建立和完善對(duì)基金會(huì)的評(píng)估體系，定期公布對(duì)各基金會(huì)的評(píng)估結(jié)果，正確引導(dǎo)公眾的捐贈(zèng)行為。

（五）建立基金會(huì)的自律組織，充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用

基金會(huì)行業(yè)內(nèi)部需要自發(fā)聯(lián)合組成各種全國(guó)性機(jī)構(gòu)，發(fā)揮行業(yè)自律的作用。在美國(guó)成立有“美國(guó)基金會(huì)理事會(huì)”、“國(guó)家基金募集協(xié)會(huì)”等，基金會(huì)通過這些機(jī)構(gòu)來交流情況，公開信息，增進(jìn)組織的透明度，提高服務(wù)能力。我國(guó)也有類似的組織與活動(dòng)。其中比較有名的是中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇（CPFF），該論壇已經(jīng)召開了兩屆年會(huì)，為促進(jìn)非公募基金會(huì)之間以及與政府部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、新聞媒體、公益服務(wù)組織之間的交流、溝通與合作，提供高效率高質(zhì)量的對(duì)話平臺(tái)，但是該論壇只是一個(gè)松散的對(duì)話平臺(tái)，在優(yōu)化非公募基金會(huì)的生態(tài)環(huán)境、提高其自律能力、擴(kuò)大社會(huì)影響、提升公信力以及提供全方位的專業(yè)服務(wù)等方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有必要進(jìn)行進(jìn)一步的組織建設(shè)，將其發(fā)展成非公募基金會(huì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，通過會(huì)員的認(rèn)可，獲得強(qiáng)制性、約束性以及權(quán)威性。特別是要在非公募基金會(huì)出現(xiàn)不法行為的發(fā)現(xiàn)判斷與處罰方面，非公募基金會(huì)的行業(yè)協(xié)會(huì)要發(fā)揮更大的作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1] Hansmann Henry.The Role of Nonprofit Enterprise.Yale Law Journal 1980（89）：835-901.

[2] 李莉.中國(guó)公益基金會(huì)治理研究[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

[3] 李靜雯.非政府組織志愿失靈的產(chǎn)權(quán)分析[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（4）.

[4] 中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇年會(huì).中國(guó)非公募基金會(huì)信息披露指南[S].2010.

[5] 顏克高.基金會(huì)信息公開監(jiān)管制度的適應(yīng)性[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2010（7）.

[6] 李滔.沉默的伙伴：美國(guó)現(xiàn)代基金會(huì)研究[M].中國(guó)社會(huì)出版社，2008.