李潤(rùn)生

摘要：政府采購制度是西方國家公共支出管理的一項(xiàng)重要制度，在很多國家有著相當(dāng)長(zhǎng)的歷史。隨著2002年《政府采購法》的出臺(tái)，我國形成了相對(duì)完善的政府采購法律體系，政府采購實(shí)踐也取得了一定的成果，但由于在觀念上轉(zhuǎn)變不徹底，配套措施不健全等原因，我國政府采購制度在實(shí)踐中還存在

許多問題。進(jìn)一步規(guī)范和完善我國政府采購制度，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)

化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升國內(nèi)企業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)等都具有

重要意義。

關(guān)鍵詞：政府采購制度 規(guī)范與完善 對(duì)策 探析

政府采購制度是西方國家公共支出管理的一項(xiàng)重要制度，在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有兩百多年的歷史，并且形成了相對(duì)完善的制度體系。以1996年上海市對(duì)部分設(shè)備實(shí)施政府集中采購為標(biāo)志，我國各省市也逐步開始實(shí)行這一制度。2002年6月出臺(tái)的《政府采購法》對(duì)政府采購管理監(jiān)督發(fā)揮著重要作用。從實(shí)踐效果看，政府采購制度對(duì)促進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)、樹立政府形象、規(guī)范采購程序、提高資金使用效益、保護(hù)采購當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)反腐倡廉以及保護(hù)民族工業(yè)等方面都起到了積極的作用。但到目前為止，我國的政府采購尚處在起步階段，仍存在一些有待完善的問題，需要引起我們的高度重視。

一、我國政府采購制度在實(shí)施過程中存在的主要問題

1.政府采購的政策功能體現(xiàn)不充分

衡量或評(píng)價(jià)一項(xiàng)政府采購制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是多元的、長(zhǎng)期的，除了具有反腐倡廉、保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)外，它更具有促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的政策功能。從我國目前實(shí)行政府采購的情況來看，節(jié)約資金是各地實(shí)施政府采購的最大動(dòng)因；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，財(cái)政資金的節(jié)約不應(yīng)是政府采購的唯一目的，而應(yīng)把它看作是一項(xiàng)宏觀的政策工具加以運(yùn)用。在我國即將加入WTO政府采購協(xié)定（GPA）的大環(huán)境下，按照公平競(jìng)爭(zhēng)和無歧視待遇的GPA原則，如何既遵守國際原則，又從我國國情出發(fā)，更加充分地發(fā)揮這一政策功能，仍是一大現(xiàn)實(shí)難題。

2.政府采購的規(guī)模和范圍狹窄

雖然我國政府采購的規(guī)模和范圍在不斷擴(kuò)大，采購規(guī)模連年成倍增長(zhǎng)，從1999年全國政府采購規(guī)模約為l30億元，到2012年全國政府采購規(guī)模已經(jīng)超過了10000億元。但實(shí)際上，2012年全國的政府采購規(guī)模僅占GDP的1.6%左右，占財(cái)政支出的8.2%左右。雖然近幾年，我國政府采購規(guī)模占GDP的比重一直在增長(zhǎng)，但與國際成熟市場(chǎng)國家政府采購規(guī)模占GDP的10%～15%、占財(cái)政支出的30%～50%相比仍有很大差距，而且我國的政府采購項(xiàng)目單一，結(jié)構(gòu)比例不合理，采購范圍相對(duì)較窄，主要以貨物類采購為主，服務(wù)類采購和工程類采購所占的比例較小，采購行為不規(guī)范。

3.政府采購監(jiān)督制約機(jī)制有待完善

政府采購的監(jiān)督包括了對(duì)政府采購預(yù)算的編制和管理、政府采購事項(xiàng)行政審批、政府采購方式和類型管理及政府采購執(zhí)行活動(dòng)全過程的監(jiān)督。在我國目前的政府采購運(yùn)行機(jī)制中，作為政府采購監(jiān)管部門的采購管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員少，卻承擔(dān)著相關(guān)文件起草、標(biāo)準(zhǔn)制定、日常監(jiān)管、投訴處理、培訓(xùn)指導(dǎo)等大量工作，加之目前政府采購工作缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、檢查、懲處辦法，缺乏監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容等政策依據(jù)，從而使得政府采購工作缺乏有效的監(jiān)督管理和制約機(jī)制。隨著公共財(cái)政支出制度的不斷完善，政府采購的監(jiān)管需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.專業(yè)化政府采購人才缺乏

政府采購不同于一般的采購業(yè)務(wù)，它涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，具有較高政治素質(zhì)和較強(qiáng)業(yè)務(wù)水平的人員才能勝任。目前，我國從事政府采購的人員對(duì)政府采購所必須具備和掌握的招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、市場(chǎng)調(diào)查及商品、工程和服務(wù)等方面的知識(shí)和技能知之甚少，政府采購管理隊(duì)伍的政策水平、理論水平及專業(yè)管理能力整體偏低，事前、事中和事后的監(jiān)督不到位，這些都會(huì)影響政府采購的健康有序運(yùn)作。此外，代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì)水平良莠不齊，專家隊(duì)伍數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不盡合理，已成為制約我國政府采購?fù)七M(jìn)步伐的短板。

5.政府采購相關(guān)制度的配套建設(shè)滯后

政府采購制度在我國推行的時(shí)間不長(zhǎng)，在采購的過程中出現(xiàn)的許多問題沒有統(tǒng)一的解決依據(jù)，加之相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和配套措施不完善，操作起來比較困難，影響了政府采購的質(zhì)量和信譽(yù)。如供應(yīng)商獎(jiǎng)懲機(jī)制、采購人投訴機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施力度不夠，驗(yàn)收和監(jiān)管機(jī)制不順暢，誠信約束機(jī)制不完善，等等。

二、進(jìn)一步規(guī)范與完善我國政府采購制度的對(duì)策

目前，我國政府采購制度已基本形成，但離規(guī)范化還有一定差距。為盡快做到與國際政府采購制度接軌，為加入WTO框架下的《政府采購協(xié)定》（GPA）做好準(zhǔn)備，筆者提出了一些完善政府采購的對(duì)策與建議：

1.充分發(fā)揮政府采購的政策功能

政府采購具有典型的公共性特征和巨大的市場(chǎng)影響力，不僅是采購公共物品與服務(wù)的重要手段，而且也是一種有效的政策工具。政府采購應(yīng)積極配合國家的發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、安全戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，充分發(fā)揮政府采購對(duì)自主創(chuàng)新和對(duì)民族產(chǎn)業(yè)的支持作用，促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設(shè)。在政府采購中，采購人員應(yīng)把采購國貨、支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)作義不容辭的責(zé)任，積極采購國產(chǎn)貨物。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍

政府采購規(guī)模的大小表明了政府采購的成熟程度，也決定了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的力度。只有擴(kuò)大了規(guī)模，政府采購的政策功能才能充分發(fā)揮出來。擴(kuò)大政府采購的范圍，就是要改變目前我國政府采購貨物類采購比重偏大的現(xiàn)狀，逐步加大服務(wù)類及工程類項(xiàng)目的政府采購力度，切實(shí)加大政府采購實(shí)施力度，將集中采購和分散采購充分結(jié)合起來，大力推行協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購，提高政府采購的項(xiàng)目范圍以及采購支出占財(cái)政支出的比重，力爭(zhēng)使政府采購對(duì)象范圍同WTO的《政府采購協(xié)議》等國際規(guī)則接軌。

3.加強(qiáng)政府采購的監(jiān)督和管理

為了進(jìn)一步明確政府采購監(jiān)督管理部門擬定和執(zhí)行政府采購政策、審批政府采購預(yù)算和計(jì)劃、擬定集中采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)和公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)政府采購業(yè)務(wù)、監(jiān)督檢查各項(xiàng)政府采購活動(dòng)、依法監(jiān)管集中采購機(jī)構(gòu)等職責(zé)，政府采購監(jiān)督管理部門必須履行其職責(zé)，才能保證《政府采購法》的貫徹執(zhí)行，也才能規(guī)范政府采購的操作行為。完善政府采購內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，就必須在加強(qiáng)對(duì)集中采購監(jiān)管的同時(shí)，加大對(duì)分散采購的監(jiān)管，可以通過編制政府采購預(yù)算和計(jì)劃、建立分散采購項(xiàng)目申報(bào)制、公開發(fā)布信息、抽取專家、采購合同備案、信息報(bào)告、采購資金集中支付等制度和程序加以約束。如在組織機(jī)構(gòu)和操作流程上建立相互分離、相互制約的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行管、采分離：在具體操作過程中，做到采購、付款、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成有關(guān)各方相互制約的監(jiān)督機(jī)制。

4.加強(qiáng)政府采購隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)

我國政府采購工作任重而道遠(yuǎn)，需要一支高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍。這就要求盡快建立政府采購人員職業(yè)資格管理制度，制定我國政府采購人員作業(yè)準(zhǔn)則和崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立職業(yè)資格認(rèn)證制度和培訓(xùn)考核制度，逐步做到政府采購人員持證上崗，規(guī)范政府采購用人機(jī)制，加強(qiáng)人力資源建設(shè)。另外，針對(duì)目前政府采購工作中仍然存在的領(lǐng)導(dǎo)重視程度不高、社會(huì)認(rèn)知程度不高、從業(yè)人員士氣不高等現(xiàn)象，還應(yīng)加大對(duì)政府采購的宣傳力度，確保政府采購活動(dòng)的正常開展。

5.建立健全政府采購的相關(guān)配套制度的建設(shè)

政府采購是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，除了嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》之外，還應(yīng)完善其相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和措施，進(jìn)一步健全政府采購法律制度體系，完善政府采購預(yù)算管理，加強(qiáng)政府采購的信息化建設(shè)，推行電子化政府招標(biāo)采購等，使我國的政府采購沿著健康有序的軌道向前推進(jìn)。

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（作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀博士生，現(xiàn)任南昌師范學(xué)院資產(chǎn)管理處處長(zhǎng)）