姚悅

摘 要 2012年天津北大港濕地的國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物東方白鸛慘遭毒害，幾十只國家級(jí)保護(hù)鳥類在這次事件中被毒死，造成了嚴(yán)重的生態(tài)損失。我國從古至今一直重視對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，但是由于野生動(dòng)物保護(hù)立法體系的龐雜，被保護(hù)主體范圍的狹隘以及野生動(dòng)物棲息地保護(hù)不力等原因，我國野生動(dòng)物的生存面臨著極大挑戰(zhàn)，我們應(yīng)當(dāng)從立法方面和國際合作方面進(jìn)行更多思考，以求解決野生動(dòng)物保護(hù)的難題。

關(guān)鍵詞 野生動(dòng)物保護(hù)法 北大港濕地 東方白鸛

中圖分類號(hào)：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

天津的北大港濕地水域遼闊，蘆葦茂盛，水生動(dòng)植物資源非常豐富，它為鳥類的棲息和繁衍提供了良好的自然生態(tài)環(huán)境，是具有國際意義的珍稀瀕危水禽棲息地。每年南北遷徙的候鳥都要途經(jīng)此地，這里成為了亞洲東部至澳大利亞候鳥途徑的重要一站。

這里本是鳥類棲息繁殖的樂園，但前不久這里卻變成了鳥類的煉獄，一群護(hù)鳥志愿者在天津北大港水庫正常巡護(hù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)來此覓食的超過30只東方白鸛 遭遇集體中毒，繼而陸續(xù)有水鳥中毒身亡，鳥類傷亡嚴(yán)重救援仍在進(jìn)行，其中中毒已死亡的鳥類包括綠頭鴨，斑嘴鴨，綠翅鴨，赤膀鴨，翹鼻麻鴨等，已達(dá)幾十只之多。救援人員在現(xiàn)場(chǎng)撿到了導(dǎo)致本次慘劇的農(nóng)藥，撈出一個(gè)寫著“克百威”農(nóng)藥字樣的編織袋。獵鳥者利益熏心，他們?cè)诒贝蟾蹪竦赝抖臼锅B類中毒以進(jìn)行捕捉，由此造成了東方白鸛等珍貴野生鳥類死亡的慘劇，警方經(jīng)立案偵查使得該案件已經(jīng)告破，犯罪嫌疑人已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)刑事拘留，等待他們的將是法律的制裁。

遼闊的地域和復(fù)雜的自然地理環(huán)境等因素使我國擁有了極為豐富的野生動(dòng)物資源。但是由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，人們對(duì)自然環(huán)境開發(fā)的強(qiáng)度日益加劇，我國野生動(dòng)物的生存環(huán)境遭到前所未有的破壞。此外，人們環(huán)境意識(shí)的淡薄以及農(nóng)藥等化學(xué)制劑的使用和外來物種的引入等原因，也使我國野生動(dòng)物的生存面臨巨大的挑戰(zhàn)。 我國雖然不乏對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)，但是獵殺野生動(dòng)物的事件屢禁不止。野生動(dòng)物是自然資源中重要的構(gòu)成部分，它對(duì)于人類的生存有著至關(guān)重要的意義，東方白鸛的慘劇使我們?cè)僖淮握J(rèn)識(shí)到了野生動(dòng)物保護(hù)的緊迫性，所以我們必須理清思路，完善相關(guān)的法律和制度，以更好地保護(hù)野生動(dòng)物。

一、我國野生動(dòng)物保護(hù)的立法歷史

在古代社會(huì)，我們的祖先一直秉持著順應(yīng)自然和敬畏自然的生態(tài)觀念，因此，他們十分注重對(duì)動(dòng)物的保護(hù)。新中國成立后，我國出臺(tái)了許多有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)和行政規(guī)章，其中最重要的是《野生動(dòng)物保護(hù)法》，輔之以一系列的法規(guī)，規(guī)章等，并通過刑法對(duì)嚴(yán)重破壞野生動(dòng)物資源的犯罪行為進(jìn)行制裁，加強(qiáng)了野生動(dòng)物資源的保護(hù)的力度，為保護(hù)野生動(dòng)物資源提供了一定的法律依據(jù)。

（一）我國古代的野生動(dòng)物保護(hù)立法。

社會(huì)的圖騰崇拜。在那時(shí)，圖騰被原始人看做是親屬、祖先、保護(hù)神的標(biāo)志和象征，氏族成員要用各種辦法保護(hù)這些動(dòng)物，因此，圖騰崇拜對(duì)某些動(dòng)物的保護(hù)發(fā)揮了積極作用。 此外，《逸周書·大聚篇》中記載：“春三月，山林不登斧，以成草木之長。夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長?！?這體現(xiàn)了古人可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境理念。同時(shí)，我國《秦律·田律》中規(guī)定不準(zhǔn)在七月前毒殺魚鱉，捕捉幼獸，設(shè)置陷阱捕捉鳥獸，這也反映了中國古代樸素的自然保護(hù)思想。到了宋朝，野生動(dòng)物保護(hù)的法律進(jìn)一步被完善，宋太祖曾詔令“民二月至九月，無得采捕蟲魚，彈射飛鳥，有司歲申明之?！惫糯隧槕?yīng)自然的可持續(xù)發(fā)展理念一直貫穿在動(dòng)物保護(hù)的立法中，他們一直在遵循自然生態(tài)規(guī)律的條件下合理地利用動(dòng)物資源。

（二）新中國成立后的野生動(dòng)物保護(hù)立法。

新中國成立后，動(dòng)物和資源保護(hù)的立法事項(xiàng)被提上日程，1950年中央人民政府發(fā)布了《關(guān)于稀有生物保護(hù)辦法》。1962年，為了迅速改變野生動(dòng)物資源遭受破壞的現(xiàn)狀，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于積極保護(hù)和合理利用野生動(dòng)物資源的指示》，野生動(dòng)物資源保護(hù)和合理利用的工作全面開展起來。1979年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定了保護(hù)發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源以及禁止獵捕珍貴稀有的野生動(dòng)物。1980年12月25日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國加入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》。1982年發(fā)布了《進(jìn)出口動(dòng)植物檢疫條例》，加強(qiáng)了進(jìn)出口動(dòng)植物檢疫工作。1983年針對(duì)珍貴稀有野生動(dòng)物資源遭受嚴(yán)重的破壞和損失的情況，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)珍稀稀有野生動(dòng)物的通令》。1984年通過的《中華人民共和國森林法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)將珍貴動(dòng)物和植物生長繁殖的林區(qū)等劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)保護(hù)管理，禁止捕獵林區(qū)內(nèi)國家保護(hù)的野生動(dòng)物。1985年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)林業(yè)部發(fā)布了《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。1987年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂捕濫獵和倒賣、走私珍稀野生動(dòng)物的緊急通知》， 進(jìn)一步貫徹落保護(hù)珍稀野生動(dòng)物及其繁殖棲息環(huán)境的工作。

1988年，《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》（2004年修訂）頒布，它成為第一步野生動(dòng)物保護(hù)的綜合性法律，成為了我國野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)的重要里程碑。同時(shí)林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部制定了《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，同年得到了國務(wù)院的批準(zhǔn)，于次年正式發(fā)布。1989年通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，1991年全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》，該法對(duì)出入境的動(dòng)植物檢疫做出了全面規(guī)定。1997年《中華人民共和國刑法》也對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)做出了具體的規(guī)定，這為野生動(dòng)物資源的保護(hù)提供了強(qiáng)有力保障。圍繞《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》，從中央到地方相繼制定了一系列的法規(guī)和行政規(guī)章，主要有《中華人民共和國陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《中華人民共和國水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《獵槍彈具管理辦法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等。

二、我國野生動(dòng)物保護(hù)立法中存在的問題

從整體上看，我國為了保護(hù)野生動(dòng)物資源制定了一系列的法律法規(guī)和行政規(guī)章，縱觀我國立法現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)我國野生動(dòng)物保護(hù)的立法存在著立法體系龐雜，體系性不強(qiáng)，層級(jí)效力低，行政管理色彩濃重的問題。我國針對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的專門性法律數(shù)量少，而普遍存在的“規(guī)定”、“辦法”、“通知”的數(shù)量多，這一方面反應(yīng)了我國野生動(dòng)物保護(hù)法律體系龐雜，系統(tǒng)性不強(qiáng)的現(xiàn)狀，另一方面也導(dǎo)致了我國野生動(dòng)物保護(hù)立法層級(jí)效力的普遍偏低。此外行政色彩濃重也是現(xiàn)階段野生動(dòng)物保護(hù)立法的重要特點(diǎn)，這歸結(jié)于專門立法的不完善，法律無法滿足野生動(dòng)物保護(hù)的時(shí)間要求，因此許多行政法規(guī)和行政規(guī)章才會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，以適應(yīng)突發(fā)的緊急情況，由于缺乏宏觀的掌控，各部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)和態(tài)度成為了該工作能否得以完成的決定性因素，缺乏“法治”精神，無法保證野生動(dòng)物保護(hù)工作的系統(tǒng)性和連貫性。

細(xì)觀我國野生動(dòng)物保護(hù)立法，其被保護(hù)主體的范圍具有一定局限性。1988年頒布的《野生動(dòng)物保護(hù)法》明確規(guī)定其適用對(duì)象是國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價(jià)值的陸生野生動(dòng)物，該項(xiàng)規(guī)定僅僅將一部分特殊的野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)，卻忽略了對(duì)普通野生動(dòng)物的保護(hù)，其直接原因來自我國《憲法》第九條的規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。” 但究其根本原因是我國立法理念的滯后：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)人類生存發(fā)展的重要性，各國的立法理念也逐漸從人類利益中心主義中的經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先階段過渡到到生態(tài)利益優(yōu)先階段。 我國的立法強(qiáng)調(diào)的是野生動(dòng)物的資源性，而忽略了野生動(dòng)物對(duì)于保護(hù)物種多樣性和維持生態(tài)平衡的意義。此外，隨著研究的深入我們愈發(fā)認(rèn)識(shí)到擴(kuò)大被保護(hù)動(dòng)物主體范圍將有利于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，比如，通過法制手段反對(duì)虐待動(dòng)物，在經(jīng)濟(jì)上可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大動(dòng)物及其產(chǎn)品的出口，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)；在社會(huì)秩序和精神文明建設(shè)上，可以減少因虐待動(dòng)物事件而引起的社會(huì)不滿情緒，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；從社會(huì)公共管理角度來看，通過加強(qiáng)對(duì)被保護(hù)主體的管理，有利于動(dòng)物防疫工作的開展，防止養(yǎng)殖污染，保護(hù)生態(tài)安全。從世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，適度加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物的保護(hù)可能會(huì)增加一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本，但長期綜合來看利大于弊。

此外，我國現(xiàn)存的法律并沒有對(duì)野生動(dòng)物棲息地的生態(tài)保護(hù)給予足夠重視。隨著人口的增多和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人類對(duì)自然環(huán)境開發(fā)利用達(dá)到了前所未有的深度與廣度，許多野生動(dòng)物的棲息地都被占用，不合理的開發(fā)利用自然資源導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的惡化，野生動(dòng)物的棲息地不可避免地遭到了人類的破壞，這給野生動(dòng)物造成了極大的傷害。因此，我們要更加關(guān)注野生動(dòng)物的生存環(huán)境。我國的法律更多關(guān)注的是野生動(dòng)物本身的保護(hù)，卻忽略了它們賴以生存的家園，對(duì)野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)是很多國家野生動(dòng)物保護(hù)法中的重要內(nèi)容，野生動(dòng)物的棲息地關(guān)乎著野生動(dòng)物的生死存亡，因此，我國要在棲息地保護(hù)方面給予更多重視。

三、加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)的措施

加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)不僅對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有著重要意義，而且關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從宏觀立法上看，我們要及時(shí)建立完整統(tǒng)一科學(xué)的立法體系，使野生動(dòng)物保護(hù)的法律更加系統(tǒng)化。從微觀立法上看，我們要針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題制定有利于野生動(dòng)物保護(hù)的具體法律規(guī)定，如擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)法中被保護(hù)主體的范圍，加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)，關(guān)注動(dòng)物福利等。此外，我們還要加強(qiáng)國際合作，共同促進(jìn)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)。

（一）建立完整、統(tǒng)一、科學(xué)的立法體系。

現(xiàn)階段的野生動(dòng)物保護(hù)立法往往無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求，許多行政規(guī)章效力層級(jí)低，相互之間沖突，地方保護(hù)主義的傾向嚴(yán)重，立法配套不到位，從而導(dǎo)致我國野生動(dòng)物保護(hù)工作的進(jìn)展步履緩慢。因此，我們要確定野生動(dòng)物保護(hù)工作的整體思路，密切聯(lián)系實(shí)際，注重可持續(xù)發(fā)展，將野生動(dòng)物保護(hù)工作的展開詳略有致的落實(shí)到法律中去。野生動(dòng)物資源的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值使野生動(dòng)物保護(hù)工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)，所以更加需要我們建立系統(tǒng)科學(xué)的法律體系，應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該按照黨的十八大報(bào)告提出的“完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”的要求，對(duì)我國保護(hù)野生動(dòng)物資源規(guī)范性法律文件進(jìn)行一次全面清理和編纂，確保法與法之間，法條與法條之間，上位法與下位法之間科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、井然有序，為堅(jiān)決打擊破壞野生動(dòng)物行為務(wù)實(shí)強(qiáng)有力的法律保障，形成有中國特色的保護(hù)野生動(dòng)物資源立法體系。

（二）擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍。

擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)法的被保護(hù)主體范圍是大勢(shì)所趨，從世界范圍來看，人類在立法上經(jīng)歷了對(duì)野生動(dòng)物不保護(hù)、個(gè)別保護(hù)、重點(diǎn)保護(hù)和全面保護(hù)等幾個(gè)發(fā)展階段。我國現(xiàn)行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》所保護(hù)的野生動(dòng)物是珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價(jià)值的陸生野生動(dòng)物，其實(shí)質(zhì)上是一部“珍貴瀕危物種法”。 由此看來，我們正處于對(duì)野生動(dòng)物重點(diǎn)保護(hù)的發(fā)展階段，而歐美國家和我國港臺(tái)地區(qū)的法律中，野生動(dòng)物保護(hù)的范圍已經(jīng)擴(kuò)大到了所有動(dòng)物?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》應(yīng)該是一部致力于維護(hù)生態(tài)平衡、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源以及保護(hù)全部野生動(dòng)物的法律。保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和維持物種多樣性的目的要求我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念擴(kuò)大《野生動(dòng)物保護(hù)法》的主體，將非珍貴、瀕危野生動(dòng)物納入到《野生動(dòng)物法》的保護(hù)范圍內(nèi)來，對(duì)珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)。

（三）加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)。

在過去的三十多年里，保護(hù)野生動(dòng)物棲息的方法也成為一項(xiàng)行之有效的措施，早在1973年美國的瀕危物種法案就規(guī)定禁止聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)從事使被列為瀕危物種的重要棲息地遭到破壞的活動(dòng)。 我國也應(yīng)當(dāng)從以下方面加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的生存環(huán)境的保護(hù)：第一、國務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府，應(yīng)當(dāng)將轄區(qū)內(nèi)野生動(dòng)物的主要棲息繁衍的地區(qū)和水域劃為自然保護(hù)區(qū)，對(duì)其生存環(huán)境進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控和保護(hù)管理。 為了更加科學(xué)有序的管理自然保護(hù)區(qū)，我們亟須出臺(tái)《自然保護(hù)區(qū)法》。第二、要充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用，客觀準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，謹(jǐn)慎權(quán)衡經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)保護(hù)的之間的關(guān)系，建立綜合的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為政績的一項(xiàng)內(nèi)容納入各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)政績考核中去。第三、我們還可以加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)，濕地是生態(tài)系統(tǒng)中重要的組成部分，它是許多魚類，水禽類野生動(dòng)物的棲息地，我國已建立的濕地保護(hù)區(qū)的數(shù)量可觀，但是濕地保護(hù)效果較差，因此需要加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)與管理。

（四）關(guān)注動(dòng)物福利。

保護(hù)野生動(dòng)物還需要我們思想觀念的轉(zhuǎn)變，善待野生動(dòng)物，關(guān)注動(dòng)物福利。

善待野生動(dòng)物，關(guān)注它們的權(quán)利，成為野生動(dòng)物保護(hù)方面的發(fā)展趨勢(shì)。國外的環(huán)境法也關(guān)注動(dòng)物的福利，給與動(dòng)物一種人道的關(guān)懷。例如，1966年美國通過了《動(dòng)物福利法》（The Animal Welfare Act），該法案致力于通過建立監(jiān)管和許可的秩序規(guī)則解決動(dòng)物福利中最為重要的問題，以及規(guī)定當(dāng)動(dòng)物們被某些個(gè)人或注冊(cè)機(jī)構(gòu)保管時(shí)的最低生存條件。 此外，《法國環(huán)境法典》有許多善待動(dòng)物的條款：“一切動(dòng)物都是有知覺的生物體，所有主人必須向它們提供必要的、合適的生活條件”，“對(duì)家養(yǎng)動(dòng)物、馴養(yǎng)或捕獲野生動(dòng)物實(shí)行不必要的、公開或者非公開的殘酷虐待的行為一律被處以6個(gè)月的監(jiān)禁和50000法郎的罰款”。雖然國外的動(dòng)物福利制度相對(duì)比較成熟，但由于我國和西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)文化有很大區(qū)別，所以在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)，切不可照搬全抄。只有在參考國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身國情進(jìn)行立法，循序漸進(jìn)的轉(zhuǎn)換人們的觀念，才能找到一條既能保護(hù)動(dòng)物福利，又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的法治之路。