趙穎松

近年來(lái)，民間融資已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一股不容忽視的力量。但與民間融資蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭不相稱的是，我國(guó)對(duì)于民間融資的法律規(guī)制體系還不健全。主要表現(xiàn)在：法律規(guī)定不健全，缺少適用依據(jù)；法律規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性；法律規(guī)定嚴(yán)重滯后，效率低下；法律效力層級(jí)低，存在沖突。這在一定程度上阻礙了民間融資的發(fā)展，也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的影響。

在民間融資法律規(guī)制體系的建立和完善方面，有兩個(gè)具體問(wèn)題應(yīng)加以重視：一是要清理現(xiàn)有關(guān)于民間融資的法律規(guī)定，統(tǒng)一立法。二是要建立一套系統(tǒng)而完善的規(guī)制民間金融的法律體系。建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系，改進(jìn)民間融資的監(jiān)管方式，防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

民間融資的基本情況

（一）民間融資的界定

對(duì)于“民間融資”，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界均有頗多討論，但往往由于對(duì)于“民間融資”的不同界定而使得討論限于不必要的分歧。

廣義論觀點(diǎn)認(rèn)為，“民間融資是相對(duì)于國(guó)家依法批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)融資而言的，泛指非金融機(jī)構(gòu)的自然人、企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)主體（財(cái)政除外）之間以貨幣資金為標(biāo)的的價(jià)值轉(zhuǎn)移及本息支付。”另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“所謂民間借貸，是公民之間以及非金融機(jī)構(gòu)的法人或組織與公民之間的相互借貸貨幣、實(shí)物和其他財(cái)產(chǎn)的行為?！?/p>

狹義論觀點(diǎn)認(rèn)為，“民間融資亦稱民間信用、民間借貸，是指不通過(guò)業(yè)已存在的金融機(jī)構(gòu)，而在個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與集團(tuán)之間進(jìn)行的融資活動(dòng)，是一種比較原始的信用形式?！被蚴钦J(rèn)為，“民間融資，一般又叫民間借貸，簡(jiǎn)單講即是私人之間按照約定的條件轉(zhuǎn)讓使用資金的一種行為。”

本文討論的“民間融資”是指在法定金融機(jī)構(gòu)之外，資金融出方與資金融入方約定由資金融入方取得資金使用權(quán)，同時(shí)支付一定的對(duì)價(jià)的金融行為。其形式、組織及運(yùn)作方式包括民間借貸、有價(jià)證券融資、票據(jù)融資、企業(yè)內(nèi)部集資、商業(yè)融資、融資中介及私人錢(qián)莊、民間合會(huì)、農(nóng)村合作基金會(huì)等。

（二）民間融資在中國(guó)的發(fā)展情況

民間融資隨著私有制的產(chǎn)生，在我國(guó)有著悠久的歷史。但由于自然經(jīng)濟(jì)在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)里占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，民間資本流動(dòng)性極弱且總量不足，始終保持在緩慢發(fā)展地狀態(tài)中。

新中國(guó)成立后，建立了以國(guó)有金融為主導(dǎo)的金融體系，民間金融市場(chǎng)有一定程度的恢復(fù)和發(fā)展。改革開(kāi)放以后，民間融資活動(dòng)逐步活躍起來(lái)，逐漸形成了獨(dú)立于銀行體系之外的民間金融市場(chǎng)。2008年下半年，伴隨全球金融危機(jī)轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，而各大正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為了防止風(fēng)險(xiǎn)，均大幅減少對(duì)中小企業(yè)的信貸支持，中小企業(yè)融資需求難以得到滿足，經(jīng)濟(jì)實(shí)體對(duì)民間融資的需求也愈加強(qiáng)烈。

近年來(lái)，金融業(yè)務(wù)品種呈多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，民間融資環(huán)境也不斷變化，我國(guó)民間融資出現(xiàn)了新的變化：一是參與民間融資的主體越來(lái)越多。企事業(yè)單位、自然人均參與其中，特別是各類中小企業(yè)成為民間融資的主要參與者和最為活躍的力量。二是民間融資的規(guī)模如同滾雪球一般，急劇擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)部門(mén)的抽樣調(diào)查，參與抽樣調(diào)查的企業(yè)通過(guò)民間融資方式所借款項(xiàng)戶均余額從2006年的54.3萬(wàn)元增加到2008年3月份的74.1萬(wàn)元，增長(zhǎng)率高達(dá)36%；參與抽樣調(diào)查的自然人通過(guò)融資方式所借款項(xiàng)戶均余額由2006年的1.1萬(wàn)元增加到2008年3月份1.6萬(wàn)元，增長(zhǎng)率高達(dá)45%。三是民間融資的目的逐漸由互助性質(zhì)向?qū)ｉT(mén)營(yíng)利性質(zhì)轉(zhuǎn)變，融資用途呈現(xiàn)多樣化。四是民間融資的利率逐步擺脫畸形，更加趨于理性，民間融資的期限也日漸趨于靈活。

民間融資立法的現(xiàn)狀

與民間融資蓬勃發(fā)展勢(shì)頭不相稱的是，截止到目前為止，我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于民間融資的專門(mén)性法律，相關(guān)規(guī)定非常分散，所以難以發(fā)揮其對(duì)民間借貸行為的規(guī)范作用。筆者認(rèn)為，我國(guó)目前有關(guān)民間融資的立法問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）民間融資相關(guān)的法律規(guī)定不健全

我國(guó)目前對(duì)于民間融資沒(méi)有專門(mén)的法律規(guī)定，民間融資活動(dòng)游走于合法與非法之間，法律地位模糊，缺少針對(duì)性的規(guī)范，長(zhǎng)期處于灰色地帶。另外，融資環(huán)境有待改善，征信體系的不健全，缺少個(gè)人破產(chǎn)法律制度、對(duì)借款人權(quán)益的保障制度缺失，這使得民間融資活動(dòng)的參與各方權(quán)利均不能得到有效保護(hù)，民間融資難以得到健康有序的發(fā)展。

（二）法律規(guī)定不夠具體，操作性不強(qiáng)

法律作用于社會(huì)，需要明確而可操作的規(guī)范。但綜觀我國(guó)目前關(guān)于企業(yè)融資的相關(guān)法律規(guī)定，能夠適用于民間融資活動(dòng)的規(guī)范大多過(guò)于原則化，可操作性很差。以民間借貸融資為例，這是一種被許多中小企業(yè)廣泛采用的融資形式。但有關(guān)民間融資的法律規(guī)范分散于《民法通則》及最高人民法院相關(guān)司法解釋中，缺少一部統(tǒng)一的法律規(guī)定，進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。這些散見(jiàn)的規(guī)范變化很快，缺少應(yīng)有的穩(wěn)定性，較難以掌握。法律規(guī)定的分散、易變不利于民間融資參與主體的掌握及運(yùn)用，妨礙了民間融資的健康發(fā)展。從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，也不利于監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督和調(diào)控，對(duì)于金融市場(chǎng)也是一個(gè)沖擊。

（三）法律規(guī)定落后于實(shí)際，效率低下

我國(guó)目前現(xiàn)有的金融體制是建立在原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。隨著改革開(kāi)放的深入，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展加快，社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷發(fā)生，這些脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有關(guān)民間融資的規(guī)定越來(lái)越不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，成為限制民間融資發(fā)展的桎梏。這突出體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：第一，雖然民間融資成為廣大企業(yè)的一條重要融資渠道，彌補(bǔ)了正規(guī)金融的不足，促進(jìn)了就業(yè)，優(yōu)化了資金的配置，提高了資金利用效率，但法律層面并未及時(shí)賦予其應(yīng)有的法律地位， “堵”而不“疏”，因此，時(shí)至今日民間融資仍然沒(méi)有肯定的名分。第二，關(guān)于民間融資的一些規(guī)定脫離實(shí)際，產(chǎn)生了負(fù)面影響。比如，司法解釋規(guī)定民間借貸的利息不能超過(guò)國(guó)家規(guī)定的銀行存貸款利率的4倍，與實(shí)際生活中2至3倍的利率相比，司法解釋規(guī)定的限額過(guò)高，起不到對(duì)高利貸行為的抑制作用。第三，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展接軌，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自由度得到空前提升，金融產(chǎn)品層出不窮，各類金融工具推陳出新。這些都是原有金融法律規(guī)定所難以預(yù)見(jiàn)的，這就需要我們秉持前瞻性，及時(shí)根據(jù)民間融資活動(dòng)發(fā)展需要出臺(tái)相關(guān)制度，修訂不合時(shí)宜的規(guī)定。否則，將阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）法律效力層級(jí)低，存在沖突

全國(guó)人大通過(guò)的基本法律外，較少關(guān)于民間融資的法律規(guī)定，只有《民法通則》、《擔(dān)保法》等一些原則性的規(guī)定。其他關(guān)于民間融資的規(guī)范，比如最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見(jiàn)》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》 、《關(guān)于確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力問(wèn)題的批復(fù)》等，要么是行政法規(guī)，要么屬司法解釋，法律效力層次較低，缺乏穩(wěn)定性。同時(shí)，還存在沖突規(guī)定的地方，如關(guān)于民間借貸的利息問(wèn)題，根據(jù)最高人民法院的司法解釋規(guī)定，沒(méi)有明確規(guī)定利息，可按中國(guó)人民銀行同期貸款利率計(jì)算，而根據(jù)《合同法》規(guī)定，自然人之間的借款沒(méi)有明確約定利息的，視為無(wú)利息。類似問(wèn)題在中小企業(yè)融資的法律體系中，比比皆是。

另外，現(xiàn)行法律中關(guān)于民間融資、社會(huì)集資與非法集資的法律界限模糊，不利于民間融資和社會(huì)集資的發(fā)展。在司法上存在著難以界定的灰色地帶，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和司法實(shí)踐帶來(lái)諸多問(wèn)題。

關(guān)于完善我國(guó)民間融資法律規(guī)制體系建設(shè)的兩點(diǎn)建議

（一）清理現(xiàn)有關(guān)于民間融資的法律規(guī)定，統(tǒng)一立法

首先，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求，對(duì)民間融資相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行清理。對(duì)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，有利于促進(jìn)民間融資的規(guī)定，進(jìn)行整理完善，出臺(tái)法律層面的規(guī)范。對(duì)于脫離當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形勢(shì)，不利于促進(jìn)金融活動(dòng)及民間融資發(fā)展的規(guī)定，積極借鑒其他先進(jìn)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，不斷地加以修訂、完善，填補(bǔ)立法空白，健全法律規(guī)制體系。

其次，針對(duì)民間融資，建立并健全完善、統(tǒng)一的法律體系?？煽紤]制定《民間金融管理?xiàng)l例》、《放貸人條例》、《民間借貸法》等行政法規(guī)或法律。通過(guò)法律、法規(guī)層面的規(guī)范，賦予民間融資應(yīng)有的法律地位，對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入金融業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度（包括控股、參股比例，設(shè)立方式等等），經(jīng)營(yíng)模式、資本金制度、市場(chǎng)退出機(jī)制、利率浮動(dòng)范圍、存款準(zhǔn)備金制度、監(jiān)管等加以規(guī)范。為民間融資提供健康、有序的法制環(huán)境，保護(hù)健康的民間融資行為，抑制不端行為。

（二）加強(qiáng)民間融資的監(jiān)管，防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

1、建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系

一是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法明確民間融資的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、處罰措施等。二是應(yīng)建立民間融資定期監(jiān)測(cè)機(jī)制。通過(guò)建立并完善一套行之有效的監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)民間融資活動(dòng)集中地區(qū)，重點(diǎn)行業(yè)，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，掌握民間融資活動(dòng)發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，指導(dǎo)完善風(fēng)險(xiǎn)防控措施。三是建立民間融資的登記、指導(dǎo)和監(jiān)測(cè)制度。明確民間融資的登記部門(mén)、設(shè)立審批部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)，并賦予其相應(yīng)的監(jiān)督管理職權(quán)，明確監(jiān)管手段及監(jiān)管程序。既要尊重民間融資主體的權(quán)利，又要加以有效監(jiān)管和引導(dǎo)，使其健康發(fā)展。

2、改進(jìn)民間融資的監(jiān)管方式

應(yīng)按照市場(chǎng)體制中金融體系的監(jiān)管原則，遵循穩(wěn)定性、有效性和公正性標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)行的監(jiān)管方式。監(jiān)管并按照謹(jǐn)慎性原則，依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律、法規(guī)進(jìn)行，明確權(quán)力行使邊界，確保程序規(guī)范。在監(jiān)管內(nèi)容方面，除了常規(guī)的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、融資行為、業(yè)務(wù)范圍外，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民間融資機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足率和流動(dòng)性管理。在監(jiān)管方式上，要時(shí)刻關(guān)注、控制、防范和化解民間金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變、由事后處罰向事前防范的轉(zhuǎn)變、由靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)審核和間接監(jiān)管等實(shí)現(xiàn)對(duì)民間融資市場(chǎng)的多元化的監(jiān)督。此外，還應(yīng)該包括對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)他們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和從業(yè)水準(zhǔn)。

（作者單位：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行河南省分行）