徐建平

自20世紀90年代以來，以美英為首的西方發(fā)達國家推行軍事外包政策，將軍事領(lǐng)域的職能外包給私營軍事公司，私營軍事公司因之興起。冷戰(zhàn)后國際政治的深刻變化、經(jīng)濟全球化的進一步深入與世界新軍事革命的到來均促進了私營軍事行業(yè)的興起。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達國家推行軍事外包政策導(dǎo)致私營軍事公司得到迅猛增長，它們承擔(dān)了部分傳統(tǒng)上專屬于國家與軍隊的軍事與安全職責(zé)。私營軍事公司幾乎參與了全球范圍內(nèi)爆發(fā)的武裝沖突。其中最典型的是，2003年爆發(fā)的伊拉克中，美英聯(lián)軍對私營軍事公司大規(guī)模使用。私營軍事行業(yè)的興起有著政治、經(jīng)濟和軍事上的原因。

西方國家不斷推動公共部門私有化進程

新自由主義在經(jīng)濟全球化過程中蔓延，促使英美等發(fā)達國家不斷推動國家公共部門私有化進程，即新公共管理改革。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結(jié)合，把私人企業(yè)的各種管理方式引入公共部門。公共領(lǐng)域的競爭、實用的專業(yè)管理與資源利用的節(jié)約成為新公共管理理念的要素，而經(jīng)濟、效率與效果成為其遵循的原則。

在國家安全領(lǐng)域推行新公共管理政策走在最前沿的是美國與英國等西方發(fā)達國家。以美國為例，自里根政府時期，美國就開始了私有化的進程?？偨y(tǒng)預(yù)算主任戴維·斯多科曼，于1983年發(fā)布的巡回A-76號文件倡導(dǎo)美國政府服務(wù)私有化，要求美國政府依賴商業(yè)資源為政府提供商品與服務(wù)。

克林頓任總統(tǒng)期間，美國政府實行了一項徹底的新公共管理計劃。在宣布1993年的題為“從繁文縟節(jié)到結(jié)果”的國家績效評估報告（戈爾報告）時，克林頓聲稱政府的目標(biāo)是“建造一個成本低廉、運轉(zhuǎn)高效的聯(lián)邦政府”。

實施的方式是創(chuàng)建“企業(yè)式組織”。1995年提交給國會的關(guān)于武裝部隊作用與使命委員會的最后報告提出建議，通過增加外包與優(yōu)化管理來降低成本。

布什政府上臺伊始，國防部的新領(lǐng)導(dǎo)層就決心實施美國軍事史上最徹底的民營化和外包業(yè)務(wù)。國防部長拉姆斯菲爾德堅決主張更多地使用承包商。他指出：“我們必須激勵一種更具企業(yè)精神的做法：鼓勵人們主動出擊，而不是被動應(yīng)付，并且在行動上不像官僚主義般縮手縮腳，而更像風(fēng)險資本家?！?/p>

伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)前，美國政府就同意將部隊與私人的比例由90年代初海灣戰(zhàn)爭中的100：1提高到10：1。例如，美國陸軍宣稱它允許承包商競爭154，910個文職崗位及58，727個軍事崗位，其中給承包商的文職崗位超過了美軍文職崗位總數(shù)的一半。此外，軍事計劃也逐漸地將使用承包商納入其中。國防部甚至還把美國境內(nèi)的軍事基地的安全外包給私營軍事公司。隨著9.11后國防任務(wù)的急劇增加，國防部越來越多地依靠私營軍事公司，而這些公司在美國阿富汗戰(zhàn)爭中起著至關(guān)重要的作用。2006年的美國4年防務(wù)評論明確地承認承包商已經(jīng)成為國防部可利用的兵力的一部分，將“承包商的商業(yè)行為，包括應(yīng)急性與提供后勤支援的承包商，納入軍事計劃與命令之中”，是國防部的政策。

就英國而言，1998年的戰(zhàn)略防御評論中就提出“是否通過市場實驗與防務(wù)外包，或者吸收私人金融、或者公共與私人伙伴”來推進國防部的轉(zhuǎn)型，這表明私人部門在國防事務(wù)中的重要作用。在伊拉克戰(zhàn)爭之前，英國已經(jīng)不再討論私人部門是否可以支援軍隊的部署了，而代之以“何時與何地私人承包商能夠提供最經(jīng)濟的支援?！崩纾呀?jīng)將核潛艇的訓(xùn)練與維護、飛機分隊支援行動、坦克運輸分隊與空中加油分隊的行動外包給私營軍事公司。

國際地緣政治發(fā)生重大變化為私營軍事行業(yè)的快速發(fā)展提供空間

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇兩極爭霸體制結(jié)束，國際體制形成一超多強的局面，并處于多極化進程之中。冷戰(zhàn)時期被掩蓋在兩極體制下的國家內(nèi)部的民族、宗教等矛盾隨之爆發(fā)。在世界總體和平的情況下，國家內(nèi)部武裝沖突數(shù)量有所上升。這為古老的雇傭軍行業(yè)的復(fù)興提供了土壤。為了避免在國際法上的不利處境，現(xiàn)代雇傭軍以公司的形式出現(xiàn)，由以前零散的、隱蔽的以個體為主的雇傭軍轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代企業(yè)模式運作經(jīng)營的公司，成為政府部門的私人承包商。私營軍事公司成為國際與國內(nèi)武裝沖突中的重要因素。

弱小國家對安全的需求促使私營軍事行業(yè)增長。例如，埃塞俄比亞、利比亞、索馬里政府。以聯(lián)合國為領(lǐng)導(dǎo)的多邊安全機制并不能發(fā)揮有效作用。因此，國家轉(zhuǎn)而借助私營軍事公司來應(yīng)對危機。例如，安哥拉與塞拉利昂政府于20世紀90年代雇傭南非萬能公司對付反叛者。東歐國家與中東國家中，私營軍事公司規(guī)模與行動能力也獲得巨大增長，威脅到國家的安全。根據(jù)1993年年末美國的情報，有2萬名外國人參與了波黑戰(zhàn)爭。

西方國家實施裁軍政策為私營軍事公司市場提供了人力資源

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國家面臨的傳統(tǒng)的安全威脅有所緩和，世界主要國家軍費開支因美蘇對峙的終結(jié)大為削減。世界新軍事革命趨勢客觀上要求各國軍隊在編制體制方面減量增效，各國出現(xiàn)大量富余兵員。由于軍人的技能主要是圍繞作戰(zhàn)而形成的，與市場經(jīng)濟的兼容性差，如何在不影響國家經(jīng)濟效率的前提下安置其就業(yè)成為各國政府面臨的重大問題。經(jīng)濟回報更高的私營軍事公司則成為冗余兵員的理想存身之處。他們將其技能與訓(xùn)練投入到私人市場，使得私營軍事行業(yè)有充足的人力資源。

從需求方面講，冷戰(zhàn)結(jié)束以后，國際形勢總體趨向緩和，發(fā)生世界大戰(zhàn)的危險降低，但局部戰(zhàn)爭和武裝沖突卻此起彼伏，特別是國家內(nèi)部武裝沖突明顯增多。這些局部戰(zhàn)爭與武裝沖突多發(fā)生于發(fā)展中國家之內(nèi)，即西方所謂的“失敗的國家”，這些國家的政府受到多種勢力的挑戰(zhàn)，維護國家安全與穩(wěn)定的能力有限，因此，造成了對私營軍事公司這一軍事與安全外源的大量需求。

世界新軍事變革推動戰(zhàn)爭形態(tài)機械化向信息化轉(zhuǎn)變，為私營軍事公司發(fā)展提供有利環(huán)境

一是，現(xiàn)代高技術(shù)局部戰(zhàn)爭是非接觸性的，表現(xiàn)出“前輕后重”的特點，及直接參加作戰(zhàn)的人員精干，而從事后勤保障的隊伍則龐大。私營軍事公司在情報、工程建設(shè)與后勤支援方面更加專業(yè)與高效，從而具有很大的優(yōu)勢。二是，世界各國在推進軍隊信息化建設(shè)方面遵循著“以商促軍”的原則，即以社會信息化或國家信息化推動軍隊信息化。其原因在于，在信息產(chǎn)業(yè)方面民間技術(shù)領(lǐng)先于軍隊技術(shù)，有“以民帶軍”的技術(shù)條件。美國國防部在1997-2003年的“國防報告”中，闡述了“軍事革命”與“商業(yè)革命”的關(guān)系，并強調(diào)要利用商業(yè)革命促進軍事革命的深入發(fā)展和軍隊信息化建設(shè)的快速進行。由此，美軍越來越多地依賴私人承包商來建設(shè)與維護軍隊的信息工程。

五、私營軍事公司的發(fā)展趨勢

當(dāng)今世界已進入經(jīng)濟全球化時代，這意味著商品、服務(wù)與信息的跨國界流動的規(guī)模與形式不斷增加，世界各國經(jīng)濟相互依賴程度日益加深。目前，私營軍事公司不僅為政府、軍隊提供服務(wù)，還為國際組織、非政府組織、跨國公司、叛亂團體、國際恐怖組織等對象提供服務(wù)。經(jīng)濟全球化無疑對私人軍事保安行業(yè)的發(fā)展起到推波助瀾的作用。其一，由于人員、資金與技術(shù)等要素可以在全球流動，私營軍事公司可以從全球市場上招募軍事專業(yè)人員與動用資金購武器裝備，為增強公司的軍事能力做準(zhǔn)備。由于具有法人的合法身份，私營軍事公司可以提供“咨詢”與“教育”等服務(wù)為名，為其客戶提供軍事與保安服務(wù)。其二，美英的私營軍事公司多是跨國公司，其本身就擁有對生產(chǎn)、技術(shù)、貿(mào)易與資金的控制權(quán)，由于受到軍事與保安服務(wù)行業(yè)巨大利潤驅(qū)使，這些公司勢必會利用其自身優(yōu)勢以及經(jīng)濟全球化提供的便利環(huán)境擴大該行業(yè)的規(guī)模。因此，經(jīng)濟全球化成為私營軍事公司發(fā)展的良好平臺。目前約有90家私營軍事公司在全球110個國家進行活動。可見，私營軍事公司在全球化背景下，已滲透到了世界各個角落，不僅發(fā)揮著跨國公司傳統(tǒng)的美英等政府代理人的作用，而且，長上牙齒的私營軍事公司更具有侵略性與危險性。

進入21世紀，私營軍事公司存在的政治、經(jīng)濟與軍事因素繼續(xù)存在，因而私人軍事行業(yè)必定要持續(xù)繁榮。正如西方軍事界普遍認為的，在未來戰(zhàn)爭和軍事沖突中私營軍事公司的作用可能增加。而公共和私營的軍事行為主體相互博弈的歷史表明，在未來的幾十年內(nèi)，私營軍事公司將繼續(xù)發(fā)揮非常重要的作用，這種作用還有上升的的趨勢。由于私營軍事公司在人員素質(zhì)、武器裝備與戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)略素養(yǎng)上具有優(yōu)勢，而被視為變異的特種部隊，其對戰(zhàn)局發(fā)揮著重要影響力。

（作者單位：西安政治學(xué)院軍法系）