蒲曉媛

【摘要】行政補償是一項對當事人產(chǎn)生重要影響的制度，但如果沒有正當程序作為保障，相對人的利益很容易受到行政機關(guān)的侵害。我國的行政補償程序存在缺乏統(tǒng)一的行政補償程序立法等問題，因此要樹立正確的行政補償程序立法指導(dǎo)思想、構(gòu)建符合我國實際的立法模式，從而完善現(xiàn)有的行政補償程序。

【關(guān)鍵詞】行政補償 程序 缺陷 完善 公用征收

行政補償程序問題概述

行政補償程序的定義。所謂行政補償程序即指行政主體在實施行政補償活動中所要遵循的步驟、順序、方式和時限。我國法律、法規(guī)中規(guī)定的行政補償范圍較廣，程序也存在差異。受篇幅所限，本文將重點論述的是公用征收中的補償程序，主要涉及土地征收和房屋征收。

行政補償程序的功能。第一，制約功能。現(xiàn)代社會對行政的訴求大大超過了過去，因此，行政機關(guān)的職權(quán)非常廣泛，手段也呈現(xiàn)多樣化的趨勢。但行政實體法未作出更為詳細、面面俱到的規(guī)范。因此，必須通過程序來制約行政權(quán)力的行使。

第二，保障功能。隨著公民權(quán)利意識的增強，在行政管理活動中，相對人不僅需要行為的結(jié)果公平正義，對于行為的過程同樣也要求符合自身利益。在公用征收補償活動中，相對人通過了解和參與補償過程，運用程序性權(quán)利對抗行政機關(guān)違法或濫用權(quán)力，可以減少行政機關(guān)出現(xiàn)違法或不公正補償?shù)膸茁剩瑥亩畲笙薅缺Ｗo當事人的合法利益。

第三，維護功能。在行政補償過程中，通過程序規(guī)則，可以加強相關(guān)方相互之間的溝通和交流，從而使行政機關(guān)作出的決定更容易獲得人們的理解和支持。通過行政補償程序具體步驟的安排，相對人對最后可能出現(xiàn)的結(jié)果的認識和接受能力將有所增強。同時，通過補償活動的有序延展，法律秩序和社會穩(wěn)定也將逐漸實現(xiàn)。

我國行政補償程序的現(xiàn)狀與問題

行政補償程序的立法現(xiàn)狀。我國的行政補償制度建立已久，相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量也不少，但缺乏系統(tǒng)性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國有土地上房屋征收和補償條例》中對補償程序進行了較為詳細地規(guī)定，主要包括如下內(nèi)容：公告；補償?shù)怯洸⒙犎∫庖?；協(xié)商并簽訂補償協(xié)議；補償爭議的裁決；執(zhí)行。

行政補償程序存在的主要問題。第一，缺乏統(tǒng)一的行政補償程序立法。我國關(guān)于行政補償制度的規(guī)定主要分散在不同的法律、法規(guī)和規(guī)章之中。由于缺乏統(tǒng)一的立法，造成不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同部門程序立法不一，標準多樣。執(zhí)法實踐中同樣的補償事件在不同地區(qū)、不同時期甚至同一地區(qū)的補償結(jié)果相差甚遠，不能彌補相對人受到的實際損害，嚴重侵害了相對人的合法權(quán)益。

第二，現(xiàn)有的行政補償程序不完善。由于受“官本位”思想的影響，我國現(xiàn)有行政補償程序的規(guī)定多是從行政機關(guān)角度考慮，而較少涉及相對人意見的表達。以聽證程序為例，《土地管理法》中有征地補償安置方案應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見的規(guī)定。但對于究竟應(yīng)如何聽取意見，其未作進一步說明；《國土資源聽證規(guī)定》和《國有土地上房屋征收與補償條例》中關(guān)于聽證的規(guī)定也都略顯粗糙，不利于相對人意見的表達。

第三，行政補償救濟程序規(guī)定的不完善。目前，行政補償糾紛不斷增加，但很多規(guī)范中并沒有關(guān)于權(quán)利救濟的規(guī)定，現(xiàn)實中矛盾重生。因此，如何為相對人提供有效的救濟是現(xiàn)行立法必須思考的問題。

完善行政補償程序的幾點思考

建立正確的行政補償程序立法指導(dǎo)思想。首先從源頭上樹立正確的立法指導(dǎo)思想。我國歷來就有“重實體，輕程序”的思想，反映到以往的立法中主要表現(xiàn)為，法律規(guī)范中多是對行政機關(guān)權(quán)力，相對人義務(wù)的規(guī)定，基本或是很少涉及具體實施程序的規(guī)定。因此，完善行政補償程序必須首先認識到程序?qū)τ谛姓芾淼闹匾饬x?，F(xiàn)代法治社會中，行政機關(guān)不能肆意行使行政權(quán)力，行政權(quán)力作用的過程，實際上就是權(quán)力主體作出選擇的過程。通過穩(wěn)定化、理性化的程序設(shè)計排除管理過程中的個人偏見，使得決策正確化。另外，由于程序本身所包含的時限、順序、格式化內(nèi)容，可以保證行政機關(guān)有效地做出行政決定。同時，通過良好程序制度的安排，如吸納相對人參與、要求行政權(quán)按照公正合理的程序規(guī)則，有效解決行政管理過程中行政權(quán)和相對人權(quán)利的不平衡狀態(tài)。

另外，在建構(gòu)行政補償程序時應(yīng)當始終將個人權(quán)利保護作為指導(dǎo)思想，反映到立法中就是應(yīng)當注重對行政權(quán)的制約和對個人權(quán)利的保障，增加相對人與行政機關(guān)對話的機會。當然，在一定程度上也應(yīng)注意到對公共利益的保護。因為，兩方面任何一方的偏頗都會導(dǎo)致兩種權(quán)利的失衡，不能達到共贏的局面。

行政補償程序立法模式的選擇。對于行政補償進行立法究竟采取什么樣的模式，理論界有較大分歧。第一種立法模式認為在國家賠償法中附帶作出規(guī)定，并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法；第二種立法模式認為修改現(xiàn)行法律，不主張制定統(tǒng)一的《行政補償法》；第三種立法模式認為應(yīng)該制定統(tǒng)一的《行政補償法》，對行政補償進行系統(tǒng)、完整的規(guī)定。筆者認為，國家賠償和行政補償是兩種不同的制度，其內(nèi)容差別也較大，將兩種不同的制度規(guī)定在一個法律文件中難度較大；另外，目前制定一部單行的《行政補償法》的時機還不成熟。我國目前正在積極醞釀《行政程序法》，可以考慮在《行政程序法》中專門就行政補償程序作出規(guī)定，同時不斷完善各單行法律、法規(guī)的規(guī)定。隨著時間的發(fā)展，不斷積累經(jīng)驗，最終制定出符合我國實際的《行政補償法》。

完善行政補償程序的建議。第一，論證程序。從世界范圍來看，各國公用征收的目的多是從公共利益角度考慮。但公共利益無論是從內(nèi)涵還是外延都不易確定。為保證征收行為的正確性，首先必須對公共利益有一個正確的判斷。結(jié)合我國的實際情況，筆者認為在征收機關(guān)正式作出補償前也應(yīng)該設(shè)置一個論證程序，判斷行政機關(guān)的征收行為是否符合公共利益、是否具有合法性和必要性。該程序應(yīng)包括調(diào)查、專家論證和聽證。論證后應(yīng)將結(jié)果在一定范圍內(nèi)進行公布，同時應(yīng)將各類意見的采納、不采納的情況和理由進行公告。

第二，告知。告知程序是實現(xiàn)公民“知情權(quán)”所必需的過程。告知的對象應(yīng)當包括受行政行為影響的利害關(guān)系人，這樣可以保護行政相對人和第三人的合法權(quán)益。告知的內(nèi)容應(yīng)當包括補償?shù)氖掠?、依?jù)、標準和方式、當事人請求補償?shù)臅r間、補償義務(wù)機關(guān)及相對人依法享有的權(quán)利。從告知的目的來看，行政機關(guān)應(yīng)該采用通知書而不是公告的形式，應(yīng)當逐一送達相對人，由相對人簽收。

第三，委托損害評估。為了準確評估出當事人受到的損失以及行政機關(guān)所應(yīng)付的補償費用，應(yīng)當由具有高度獨立性市場評估機構(gòu)進行專業(yè)的評估作價，通過評估便于解決專業(yè)技術(shù)難題。建設(shè)部出臺的《國有土地上房屋征收評估辦法》中規(guī)定了評估機構(gòu)的選定方法、評估標準和方法。但由于被征收人選擇評估機構(gòu)后，評估機構(gòu)的委托人仍是征收部門，評估費用是由征收部門來支付，由于利益關(guān)系的存在，評估結(jié)果的公正性很難得到保證。因此，在確保評估機構(gòu)獨立的情形下，為避免錯誤評估，評估機構(gòu)應(yīng)當在由補償義務(wù)機關(guān)代表、補償權(quán)利人代表的參與下，公開進行聽證，在認真聽取雙方意見的前提下，結(jié)合自己調(diào)查、勘驗的情況，運用一定方法作出正確的評估結(jié)論。評估的過程應(yīng)當公開接受社會監(jiān)督，還應(yīng)配套告知理由、回避等制度。①對于評估機構(gòu)也應(yīng)當建立處罰和評價機制，規(guī)定只要有違規(guī)行為出現(xiàn)，不得再次進入候選范圍，這樣可以加大評估機構(gòu)的自律。

第四，協(xié)商。公用征收是公共利益和私人利益博弈的過程，如何能實現(xiàn)兩者均衡，最有效的途徑就是平等協(xié)商。行政補償義務(wù)機關(guān)與相對人在堅持合法、自愿原則的前提下，就補償?shù)姆秶?、方式、標準與被補償人進行協(xié)商，以達成補償協(xié)議。

第五，訂立協(xié)議。行政補償義務(wù)機關(guān)與被補償人能協(xié)商一致的，雙方應(yīng)訂立行政補償協(xié)議書。如果雙方經(jīng)協(xié)商不能達成協(xié)議，行政補償義務(wù)機關(guān)可依職權(quán)單方面作出行政補償決定。

第六，司法救濟。當相對人不能與補償義務(wù)機關(guān)達成補償協(xié)議，或相對人不服行政補償決定時，可以復(fù)議或訴訟。同時應(yīng)規(guī)定復(fù)議或行政訴訟期間停止征收行為的執(zhí)行。

第七，給付補償。在補償協(xié)議或其他法律文書生效后，行政補償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當按照要求及時、充分地給付。

第八，執(zhí)行。這不是補償行為的必經(jīng)程序，只有在當事人不履行協(xié)議的時候，另一方當事人可以通過向法院提起訴訟或申請人民法院強制執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容。

另外，需要明確的是，為了使行政補償及時、有序地開展，法律規(guī)范中應(yīng)當就補償行為所涉及的時限問題予以規(guī)定。在法律無法做出規(guī)定而由行政機關(guān)決定的時候，也應(yīng)注意與當事人的協(xié)商，確定合理的時限。

【作者單位：內(nèi)江師范學(xué)院政法與歷史學(xué)院；本文系四川省教育廳科研項目的階段性成果，項目編號：11SB159】

【注釋】

①沈開舉：《行政補償法研究》，北京：法律出版社，2004年，第217～218頁。

責編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）