張林濤

摘要：本文旨在通過對河南經(jīng)濟發(fā)展困境與限制的分析，結(jié)合現(xiàn)行土地制度存在的問題以及河南省自身在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中土地資源比較稀缺的情況，試圖找到解決制約河南省城市化、工業(yè)化的新路子，為加快河南經(jīng)濟發(fā)展提出政策建議。

關(guān)鍵詞：城市化；工業(yè)化；土地

自從國務(wù)院出臺了支持中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性意見之后，關(guān)于如何在確保糧食安全的前提下來促進中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)、振興河南經(jīng)濟的研究就迅速成為經(jīng)濟理論界與實踐部門的一個熱門話題。從探索的結(jié)果來看，學(xué)術(shù)界與政策部門的觀點幾乎是一致的，換句話說，各界都認可工業(yè)化與城市化是廣大中原欠發(fā)達農(nóng)區(qū)現(xiàn)代化所必須經(jīng)歷的階段這一看法，當(dāng)然這也是河南經(jīng)濟振興難以繞開的必經(jīng)之路。

國務(wù)院支持中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的文件中明確指出，在探索中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展道路的過程中，允許我們先行先試。這也就是說，只要能實現(xiàn)河南人民的富裕與河南經(jīng)濟的發(fā)展，任何的路徑都可以嘗試，任何的方案都可以研究與討論。因為我們相信，在當(dāng)前的條件下，中國進一步的現(xiàn)代化、確保國家糧食安全與河南經(jīng)濟振興所要追求的核心目標是一致的，都是尚未進入現(xiàn)代化的廣大欠發(fā)達農(nóng)區(qū)的人民富裕與發(fā)展問題，而不再是東部沿海和大中城市一小部分人先富起來的問題，因此利益的取舍與手段的協(xié)調(diào)就是可以探討的。

一、河南經(jīng)濟發(fā)展困境

1.傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益比較低，農(nóng)民種糧積極性不高

河南是第一農(nóng)業(yè)大省，第一大糧食主產(chǎn)省，第一糧食轉(zhuǎn)化加工大省，河南是一個真正的農(nóng)業(yè)大省。河南有超過1億畝耕地，占全國糧食總產(chǎn)量的十分之一，小麥產(chǎn)量占全國的四分之一。但河南省面臨的最大困難是農(nóng)業(yè)增效低，導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤N糧農(nóng)民積極性不高，灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，防災(zāi)減災(zāi)能力較弱，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定持續(xù)增產(chǎn)難度增加。

2.人口多，城鎮(zhèn)化率低，資源配置不合理

2010年河南省常駐人口數(shù)量94023567人，居廣東省，山東省之后，處于全國第三，是一個人口大省。但是，河南省城鎮(zhèn)化率只有38.8%，低于全國平均水平49.68%將近 11個百分點，居全國倒數(shù)第5位。城鎮(zhèn)化率低，勞動力資源配置不合理、農(nóng)業(yè)比重大、人口聚集度不高，勞動力整體素質(zhì)不高，勞動效率低，這成為制約河南經(jīng)濟社會發(fā)展的重要原因。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不合理

河南經(jīng)濟國內(nèi)生產(chǎn)總值位居全國第五位，工業(yè)總產(chǎn)值位居全國第五位，但結(jié)構(gòu)不合理，核心競爭力不強的問題比較突出。據(jù)統(tǒng)計，2000年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為22.6：47：30.4，2010產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.2：57.7：28.1。與2000年相比，第一產(chǎn)業(yè)比重下降，但所占比重仍舊較大，表明在河南農(nóng)業(yè)的地位，更重要的是，第二產(chǎn)業(yè)比重迅速增加，這表明，河南是在工業(yè)化階段，第三產(chǎn)業(yè)的比重下降，低于全國平均水平的14.1%，居最后一個。河南經(jīng)濟發(fā)展的這些問題，原因是多方面的。人口多，土地稀缺，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施差，這些都是客觀原因，思想保守，改革開放晚了，這是主觀上的原因，河南是全國的主要糧倉，為確保全國糧食安全，并因此改革開放起步較晚，發(fā)展緩慢，這些都是政策的原因。河南是中國的縮影，河南的問題是中國的問題。河南，問題不解決，它不可能解決中國的問題。

當(dāng)然，如果只是看中國土地資源緊缺的客觀條件，特別是只從國家糧食自給自足的安全角度來看，東部沿海地區(qū)以犧牲農(nóng)業(yè)耕地為代價推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的路子，確實不能在中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)持續(xù)與重演，對耕地實行一定的保護措施是必要的。然而，在土地資源緊缺的中國，尤其是在傳統(tǒng)平原農(nóng)區(qū)，工業(yè)化城市化發(fā)展戰(zhàn)略與耕地總量絕對不變的保護政策是相互矛盾的。特別是，在東部已經(jīng)把自己的耕地占用并實現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之后，簡單地要求廣大的中西部欠發(fā)達農(nóng)區(qū)犧牲自己的現(xiàn)代化進程來保障東部那些已經(jīng)富裕起來的發(fā)達地區(qū)的所謂糧食安全問題也是不公平的。因此，如何解決中西部地區(qū)欠發(fā)達農(nóng)區(qū)工業(yè)化城市化發(fā)展與東部發(fā)達地區(qū)的糧食安全保障之間的矛盾，走出一條既不犧牲欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民現(xiàn)代化的出路、又不犧牲東部發(fā)達地區(qū)糧食安全的路子，既需要中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)通過迅速的城市化來壓縮持續(xù)擴張的農(nóng)村人口，減輕糧食安全的壓力，同時也需要國家在糧食供應(yīng)政策上進一步開闊思路、放寬視野，積極引進全球資源，放棄傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明思維，建立全新的國家安全體系，解放更多的耕地用于中西部地區(qū)的發(fā)展，當(dāng)然，更需要東部沿海發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟上提供響應(yīng)的糧食安全成本與補償性支持，以回報糧食產(chǎn)區(qū)提供國家糧食安全所導(dǎo)致的經(jīng)濟利益損失。

以河南經(jīng)濟振興為中心的中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，是中國最典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)現(xiàn)代化探索的典型代表，也是中國發(fā)展難度最大而又亟待國家政策支持的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一，更是中國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)需拉動的市場增長主體，承擔(dān)著中國制造業(yè)從東向西逐步轉(zhuǎn)移的任務(wù)；而且又長期承擔(dān)了保障國家糧食安全的重任。因此探索河南經(jīng)濟振興與國家糧食安全之間的關(guān)系，無疑是整個中國現(xiàn)代化發(fā)展亟需要解決的關(guān)鍵內(nèi)容與重大課題。

二、河南省城市化、工業(yè)化發(fā)展及在現(xiàn)代化過程中存在的土地問題

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰，經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展

農(nóng)村土地制度相關(guān)法律從表面上看，土地的所有權(quán)是明確的，即集體所有。但是，“集體”是指哪一級，法律規(guī)定較為含糊，農(nóng)地所有權(quán)可以屬于鄉(xiāng)集體所有，也可以屬于村集體所有?？梢娂w所有是一種所有權(quán)主體缺位的所有制。陸奕彪（2000）認為，現(xiàn)行的土地集體所有，其產(chǎn)權(quán)形式是虛制的，國家仍掌握土地的收益、使用和分配權(quán)[2]。同時，土地的頻繁調(diào)整與過短的承包期限，使得許多農(nóng)民對土地使用權(quán)缺乏安全感，農(nóng)民在現(xiàn)實中缺乏充分行使自己土地權(quán)利的能力，不利于農(nóng)民發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主動性和積極性。限制了農(nóng)民對土地的投入，降低了土地的產(chǎn)出效率。這都直接阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而落后的農(nóng)業(yè)反過來又制約著城市化進程。

2.土地征用制度不健全，相關(guān)法規(guī)的不完善，制約了河南省的城市化進程

由于受土地征用制度的約束，土地資源不能通過競爭機制和價格機制進行合理的配置。其要害之處是國家特別是地方政府壟斷土地一級市場，這必然使得土地這一農(nóng)民最大的“資產(chǎn)”無法實現(xiàn)真正的最大的價值。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地其唯一途徑是國家征用，然后在土地二級市場進行市場運作，政府從中獲取巨額收益。然而現(xiàn)行土地制度征地范圍模糊、權(quán)力濫用、程序不規(guī)范、補償標準不合理，從而造成了土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)機制不健全，引發(fā)了“失地農(nóng)民”問題這一嚴重的社會問題，制約了河南的城市化進程。

3.嚴格的戶籍制度嚴重影響城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鎮(zhèn)化率的提高

放寬中小城市戶籍限制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用，加快構(gòu)建符合河南實際、具有河南特色的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。促進人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。放寬中小城市戶籍限制，盡快建立完善農(nóng)民工城鎮(zhèn)入戶機制并形成制度，研究制定與戶籍管理相關(guān)的教育、征兵、計劃生育等專項配套政策，將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。允許占用耕地進行工業(yè)化城市化，會使欠發(fā)達農(nóng)區(qū)的人口增長減少，口糧消耗減少，同時在人口不增加，或者減少的前提下，城市化會減少他們的居住占用耕地面積。當(dāng)然，關(guān)鍵的問題是戶籍制度對農(nóng)民進城的約束，以及土地產(chǎn)權(quán)制度對耕地流轉(zhuǎn)的限制，再加上農(nóng)業(yè)種植的比較劣勢，使得耕地保護缺乏積極性。

國家已經(jīng)明確賦予我們先行先試的權(quán)利，如果明年我們的政策一旦開口，相信我們省的城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率會有一個補償性增長。省發(fā)改委已經(jīng)起草了一份“農(nóng)村人口入戶成長的辦法”，并提交省人大進行了匯報。相信明年我省城鎮(zhèn)化率能取得新的突破，實現(xiàn)大幅提高（張占倉，2011）?！凹訌婓w制機制改革創(chuàng)新，增強發(fā)展動力和活力”，充分利用國務(wù)院《指導(dǎo)意見》賦予我省的先行先試權(quán)，積極探索建立工農(nóng)城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)、土地集約利用、農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移等體制機制。

城市化、工業(yè)化的主要表現(xiàn)形式是人口從第一產(chǎn)業(yè)脫離，從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，向城市聚集。由于人口的聚集，需要有較為充足的土地供應(yīng)，使得日益增加的城市人口有生存、生活和生產(chǎn)的空間。因此充足的土地供應(yīng)，是城市化、工業(yè)化的必要條件之一。

然而，如何開始河南的工業(yè)化與城市化進程，特別是，如何開始河南的工業(yè)化與城市化進程，如何在一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省啟動現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進程？中國的國家糧食安全是否只能依賴于以河南為代表的國內(nèi)欠發(fā)達農(nóng)區(qū)的耕地？確保國家糧食安全是否要以廣大欠發(fā)達農(nóng)區(qū)農(nóng)民不能進入現(xiàn)代化為代價？所有這些與河南經(jīng)濟振興密切相關(guān)的基礎(chǔ)性問題卻都還沒有得到很好地回答，鑒于舊的政策或思維模式的限制，研究者甚至都不敢或不愿研究這些與傳統(tǒng)政策或思維相矛盾的措施的可能性，當(dāng)然也就無法從科學(xué)與邏輯的角度為地方經(jīng)濟的決策與政策選擇提供理論依據(jù)。

三、河南省城市化、工業(yè)化過程中必然需要大量土地

以往研究成果表明，城市化水平在30%-70%時是建設(shè)用地和耕地減少最快的時期。2011年河南省城市化率達到40.6%，屬于30%-70%的范圍，2015年河南城市化水平要達到45%，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入同步提高（郭庚茂，2012）。因此，河南省經(jīng)濟發(fā)展正處于一個非常關(guān)鍵的時期，河南省在工業(yè)化、城市化以及消費結(jié)構(gòu)的升級和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展， 對土地需求與日俱增， 這必然帶來耕地數(shù)量的減少。不僅傳統(tǒng)工業(yè)從內(nèi)涵和外延上迅速擴大再生產(chǎn)，而且大量興建新興產(chǎn)業(yè)的工廠， 實現(xiàn)以重工業(yè)、化學(xué)工業(yè)為中心的工業(yè)化，這就需要大量的工業(yè)用地。

事實上幾乎所有的學(xué)者都承認，作為解決大多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)居民現(xiàn)代化的重要途徑，經(jīng)濟發(fā)展的根本出路就在于工業(yè)化、城市化。因此，對于以河南為中心的中原經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)與發(fā)展而言，就目前的經(jīng)驗來看，工業(yè)化與城市化很顯然是難以繞開的必經(jīng)之路。

然而，工業(yè)化與城市化的癥結(jié)在于土地指標的限制。目前來看，河南省的工業(yè)化發(fā)展面臨著嚴重的土地資源不足的硬性約束，而以糧食安全為借口的耕地紅線更是導(dǎo)致了嚴重的土地供求矛盾，嚴重限制了中國進一步發(fā)展的增長極的形成，制約了以河南為代表的中西部地區(qū)迅速發(fā)展的可能性。

河南省在現(xiàn)代化過程中絕對不可能是一個例外，也不可能脫離規(guī)律。即中原經(jīng)濟區(qū)要想提高城市化、工業(yè)化水平必然需要土地（耕地）的結(jié)論。沒有土地政策的支撐，中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)過程中工業(yè)化與城市化無異于空中樓閣。因此，河南在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)過程中，城市化、工業(yè)化的發(fā)展需要大量的土地，以用來進行城市化、工業(yè)化建設(shè)。

參考文獻：

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