陳敏虹

[摘要]高?！靶姓笔侵父咝Ｗ鳛閷W(xué)術(shù)性組織的特性被忽視，用行政的手段和思維管理高校。高校“去行政化”是推進(jìn)高校管理體制改革的主要舉措，本文通過(guò)提出高校行政化存在的多方面問(wèn)題和分析去行政化存在的困境，提出一些關(guān)于高校去行政化的舉措。通過(guò)轉(zhuǎn)變政府管理教育的職能和方式，正確處理高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，恢復(fù)高校的自治性與學(xué)術(shù)權(quán)威的至上性，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，使高?；貧w其本來(lái)使命。

[關(guān)鍵詞]去行政化；官本位；學(xué)術(shù)權(quán)威

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.057

[中圖分類(lèi)號(hào)]G647[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2013）08-0098-03

大學(xué)自中世紀(jì)誕生以來(lái)，始終把知識(shí)創(chuàng)造和人才培養(yǎng)作為自身最基本的價(jià)值追求。其作為學(xué)術(shù)性組織與政府和企業(yè)存在著根本的區(qū)別。在我國(guó)，高校作為學(xué)術(shù)性組織的特性在一定程度上被忽視，存在著用行政的手段和思維管理高校，沒(méi)有按高等教育發(fā)展規(guī)律、高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)律和學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律辦學(xué)的傾向與問(wèn)題，這就是高校的“行政化”。我國(guó)高校行政化的問(wèn)題從20世紀(jì)90年代探討建立現(xiàn)代大學(xué)制度起，就進(jìn)入大眾的視野。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出，“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”，溫家寶總理在講話中也提到必須改變教育的行政化傾向，同時(shí)國(guó)內(nèi)著名大學(xué)校長(zhǎng)、知名專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此紛紛發(fā)表見(jiàn)解。因此，深入分析高校去行政化問(wèn)題，有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)高校行政化的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

1.1 高校行政化的現(xiàn)狀

行政化是高校的一個(gè)老問(wèn)題，同時(shí)也是學(xué)校治理關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來(lái)高校的行政化現(xiàn)象日益蔓延，學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)的沖突越演越烈，高校的內(nèi)部矛盾也日漸激化。我國(guó)高校行政化是指不顧教育規(guī)律和學(xué)術(shù)規(guī)律，完全依靠行政權(quán)力，按照行政手段，行政方式，行政運(yùn)行機(jī)制管理教育、管理學(xué)術(shù)。高校行政化可概括為外部“行政化”和內(nèi)部“行政化” 2個(gè)方面。外部“行政化”涉及的是政府與高校的關(guān)系問(wèn)題，是指政府以管理行政部門(mén)的手段和思維來(lái)管理高等教育和高等學(xué)校。具體表現(xiàn)在以下一些方面：① 設(shè)立了眾多管高校的教育行政機(jī)構(gòu)。如，國(guó)家層面有教育部，地方層面有各省（市、區(qū)）有教育委員會(huì)或教育廳，某些黨政部門(mén)也有管高校的權(quán)力。一所高校實(shí)際上成為政府教育行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。政府對(duì)大學(xué)的行政化管理自20世紀(jì)五六十年代起一直延續(xù)到現(xiàn)在，雖然有所變革，但沒(méi)有根本改變。② 大學(xué)行政級(jí)別日益強(qiáng)化。近年來(lái)，不少大學(xué)先后成為副部級(jí)大學(xué)，其黨委書(shū)記和校長(zhǎng)成為副部長(zhǎng)級(jí)官員。無(wú)論這一做法的出發(fā)點(diǎn)如何，客觀上都強(qiáng)化了大學(xué)的“官本位”意識(shí)，嚴(yán)重制約了大學(xué)的改革和發(fā)展。③ 高校成為行政機(jī)構(gòu)。我國(guó)每所高校都隸屬某級(jí)政府機(jī)構(gòu)，如隸屬教育部等中央部委、隸屬地方省市級(jí)政府所屬高校等。④ 大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)源行政化。近年來(lái)，隨著大學(xué)行政級(jí)別的強(qiáng)化，政府官員擔(dān)任大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象明顯增多，使大學(xué)行政化格局更為嚴(yán)重。內(nèi)部“行政化”涉及的是高校內(nèi)部治理問(wèn)題，是指本該由學(xué)術(shù)人員享有的學(xué)術(shù)事務(wù)決定權(quán)被行政人員所掌握，在決定學(xué)術(shù)事務(wù)時(shí)采用的決策方式或議事規(guī)則“行政化”，用行政管理方式來(lái)處理學(xué)術(shù)事務(wù)，具體表現(xiàn)在以下幾方面：① 大學(xué)內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)成為學(xué)校主導(dǎo)部門(mén)； ② 學(xué)術(shù)委員會(huì)權(quán)力被虛化； ③ 高校資源分配應(yīng)以學(xué)術(shù)為本位，由學(xué)術(shù)委員會(huì)和教師決策，但學(xué)者卻普遍缺乏對(duì)于與知識(shí)生產(chǎn)有關(guān)的各類(lèi)資源的配置權(quán)。

1.2 高校行政化存在的問(wèn)題

在我國(guó)積極貫徹“科教興國(guó)”戰(zhàn)略、大力發(fā)展教育的大背景下，各級(jí)各類(lèi)教育部門(mén)、機(jī)構(gòu)在各自的道路上不斷探索、不斷前進(jìn)，特別是高等院校。但是，隨著這些高校的不斷發(fā)展，問(wèn)題也接踵而至。其中，高?！靶姓眴?wèn)題日益引起了教育界有識(shí)之士的廣泛關(guān)注和深入思考，主要表現(xiàn)在以下一些方面：

（1） 資源分配官位化。高校行政化使領(lǐng)導(dǎo)獲得更高的行政級(jí)別，所以眾多高校領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始熱衷于高校的升級(jí)，一味追求政績(jī)。這些做法無(wú)疑都強(qiáng)化了高校的官本位意識(shí)，嚴(yán)重制約了大學(xué)的改革和發(fā)展，同時(shí)也造成高校間資源分配不均，比如普通學(xué)校的財(cái)力來(lái)源直接與地方經(jīng)濟(jì)掛鉤，得不到國(guó)家更多的財(cái)力、物力和人力的支持，學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量都受到嚴(yán)重影響。高校行政化的同時(shí)使得有行政職務(wù)的人可以肆意侵占高校的資源，造成學(xué)校資源浪費(fèi)與資源分配不公平。

（2） 管理機(jī)構(gòu)膨脹化。隨著高校行政化傾向的不斷強(qiáng)化，目前我國(guó)高校黨政管理機(jī)構(gòu)越來(lái)越臃腫，人浮于事的現(xiàn)象愈演愈烈。近年來(lái)，隨著高校規(guī)模的迅速擴(kuò)張和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，許多高校沒(méi)有認(rèn)真地處理學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題，只是對(duì)行政權(quán)力重新進(jìn)行拼裝組合，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子也加速擴(kuò)張[1]。普通高校領(lǐng)導(dǎo)班子的規(guī)模一般都要達(dá)到10人以上，規(guī)模大一點(diǎn)的高校要達(dá)到13人甚至更多，處科級(jí)干部較多的現(xiàn)象并沒(méi)有得到有效的遏制，造成有級(jí)別的干部越來(lái)越多，辦事效率卻越來(lái)越低。

（3） 校園官場(chǎng)化，官僚作風(fēng)盛行?，F(xiàn)在我們的大學(xué)校長(zhǎng)套用我們國(guó)家的行政級(jí)別，副省部級(jí)、廳局級(jí)等。校長(zhǎng)的任命基本上按照黨政干部的方式來(lái)處理，直接由上級(jí)任命，成為教育主管部門(mén)的壟斷資源，大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)源行政化，校長(zhǎng)與教育部門(mén)官員“交換”頻頻。大學(xué)校長(zhǎng)也成了行政調(diào)動(dòng)升級(jí)的重要“官位”之一。隨之而來(lái)，不少官員對(duì)工作或明哲保身，或推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、專(zhuān)做表面文章，對(duì)教授和學(xué)生的疾苦則是漠不關(guān)心，為求個(gè)人升遷，熱衷于搞各種“達(dá)標(biāo)”項(xiàng)目、“政績(jī)”工程。

（4） 教育腐敗化，社會(huì)公信力下降。近幾年，高校這個(gè)本該屬于一方凈土的圣地，腐敗案例卻開(kāi)始呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。歸根到底就是近年來(lái)高校內(nèi)部的民主管理風(fēng)氣日趨淡漠，高校行政長(zhǎng)官權(quán)力過(guò)于集中，滋長(zhǎng)不正之風(fēng)?！敖處煏?huì)”、“學(xué)術(shù)委員會(huì)”等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，往往由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任或指派，高校的行政權(quán)力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)學(xué)術(shù)權(quán)力成為高校中的“獨(dú)大”，致使教授與院長(zhǎng)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的沖突不斷加劇，招生腐敗、學(xué)術(shù)腐敗、財(cái)務(wù)腐敗等教育腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重，高校在社會(huì)上的公信力持續(xù)下降[2]。

（5） 教授矮人化，學(xué)術(shù)之風(fēng)稀薄。受管理行政化的影響，學(xué)校除了規(guī)定教師每年完成多少教學(xué)任務(wù)外，還要發(fā)表多少文章，文章要達(dá)到什么級(jí)別。如果完不成指標(biāo)，職稱(chēng)工資收入等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都會(huì)受到影響。很多老師如果只是安心教書(shū)，不去發(fā)表論文做科研，他的職稱(chēng)可能成問(wèn)題，而一些科研立項(xiàng)也過(guò)于行政化，把科研當(dāng)作產(chǎn)品一樣，過(guò)于功利。那樣很難想象一個(gè)官本位的、功利化的大學(xué)，能夠培養(yǎng)出具有“獨(dú)立思考、自由表達(dá)”的學(xué)生。

1.3 高?！叭バ姓钡暮x

高?！叭バ姓钡谋举|(zhì)就是按高等教育的規(guī)律辦高等教育，恢復(fù)大學(xué)的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的本質(zhì)。其內(nèi)涵可概括為4個(gè)方面：① 按高校發(fā)展規(guī)律辦學(xué)； ② 按學(xué)術(shù)研究規(guī)律從事學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)管理； ③ 按人才成長(zhǎng)規(guī)律育人； ④ 由熱愛(ài)教育、懂得教育規(guī)律的教育家辦學(xué)。

2 高校“去行政化”的困境分析

高校只有去行政化才能承擔(dān)起引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值觀和社會(huì)行為之使命，成為提高社會(huì)文明進(jìn)步的教育機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)組織。但是高校去行政化將會(huì)是一場(chǎng)利益的博弈，將會(huì)面臨很多的困境和阻力。

2.1 困境之一：學(xué)術(shù)官本位思想嚴(yán)重

“學(xué)術(shù)官本位”的實(shí)質(zhì)是把學(xué)術(shù)職級(jí)與行政職級(jí)等同起來(lái)，在這種政治氛圍下，許多科研工作者、大學(xué)教師把“當(dāng)官”當(dāng)做人生的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于“官職”趨之若鶩，導(dǎo)致科研及教學(xué)的質(zhì)量越來(lái)越差。中國(guó)人注重官銜、頭銜、坐次、排名，在中國(guó)文化中的“唯上”成分較重，因此，在很大程度上，高校領(lǐng)導(dǎo)和教師在接受、對(duì)待、處理問(wèn)題時(shí)，唯上思想比較重，唯上是從，更多服從的是行政式的指令。在社會(huì)層面上，功利化思維和“官本位”心態(tài)在不同程度地存在“官本位”現(xiàn)象，社會(huì)上存在一套較為清晰的行政化體系。

2.2 困境之二：既得利益者的阻撓

大學(xué)行政化的核心是利益，共同的利益使他們自覺(jué)地接受和服從行政化。而為了追求更大的利益，高校也不遺余力地推動(dòng)行政化的加速運(yùn)行。對(duì)此，亦有人認(rèn)為“中國(guó)目前是以行政級(jí)別來(lái)衡量社會(huì)地位，住房、醫(yī)療、政府談話、民間交流，全跟官級(jí)連在一起，沒(méi)這個(gè)什么都干不了。如果“官本位”是前提，如果全社會(huì)都以行政級(jí)別為導(dǎo)向，那單獨(dú)取消高校的行政級(jí)別就是貶低教育，導(dǎo)致高校無(wú)法與社會(huì)對(duì)接。”這其中有一定的道理，因?yàn)樵谡麄€(gè)社會(huì)等級(jí)觀念非常強(qiáng)的情況下單獨(dú)取消高校行政級(jí)別，教育家將得不到社會(huì)的應(yīng)有尊重，那怎么支持大學(xué)的發(fā)展。

2.3 困境之三：高校內(nèi)部及其與政府、社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題

從高校內(nèi)部看，首先要解決高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)研究的關(guān)系問(wèn)題，使高校真正回歸到“教授治?！?、“學(xué)術(shù)本位”的軌道上來(lái)。從高校與政府的關(guān)系看，我國(guó)大學(xué)主要是政府主辦，政府幾乎控制了高校的課題資源、資金來(lái)源。 “從招生到就業(yè)、從專(zhuān)業(yè)設(shè)置到課程建設(shè)、從教師招聘到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任命，從每一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的下?lián)艿矫恳豁?xiàng)成果的驗(yàn)收，都是政府在管?！睆母咝Ｅc社會(huì)的關(guān)系看，高校作為學(xué)術(shù)組織，本不該具有行政級(jí)別，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)取消大學(xué)的行政級(jí)別，但是必須注意方式與時(shí)機(jī)，正如中國(guó)人民大學(xué)紀(jì)寶成校長(zhǎng)所言：取消學(xué)校的行政級(jí)別，需要有另外一種新的制度設(shè)計(jì)，能夠讓學(xué)校更好地與外界交流對(duì)接，以利于爭(zhēng)取到更好的制度環(huán)境和辦學(xué)條件。高校內(nèi)部缺乏新的體系或機(jī)制與社會(huì)對(duì)接高校的健康發(fā)展，需要良好制度或機(jī)制的保障，需要一個(gè)能夠遵守規(guī)則的制度環(huán)境相配合。然而，我國(guó)大學(xué)自治的文化基礎(chǔ)失落，學(xué)術(shù)環(huán)境不嚴(yán)肅，目前高校除現(xiàn)行的行政管理體系外，沒(méi)有形成一種可抗衡或取代的相應(yīng)的管理機(jī)制，高?！叭バ姓钡倪\(yùn)行缺乏良好有序的制度環(huán)境，缺乏與社會(huì)有效融通的獨(dú)立機(jī)制，沒(méi)有一套和社會(huì)其他方面配套的機(jī)制和管理模式。因此，在缺乏新的體系或機(jī)制的情況下推行高校“去行政化”，將會(huì)使高校遇到許多困擾。

3 高校“去行政化”問(wèn)題的對(duì)策與建議

高?！叭バ姓笔谴龠M(jìn)中國(guó)高等教育發(fā)展的必由之路，但需要一段很長(zhǎng)的時(shí)間。因?yàn)槲覈?guó)高校大學(xué)制度不僅與整體的教育制度密切相關(guān)，而且與社會(huì)政治制度相關(guān)。所以，高校“去行政化”工作將會(huì)是一場(chǎng)涉及教育觀念、制度、利益，深刻的思想和制度的革命。

3.1 政府決策者們對(duì)大學(xué)本質(zhì)的根本認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變

大學(xué)“去行政化”的前提是政府的決策者們對(duì)大學(xué)本質(zhì)的根本認(rèn)識(shí)?！叭バ姓辈粌H是對(duì)現(xiàn)行大學(xué)制度的更新和超越，而且是對(duì)新的，體現(xiàn)大學(xué)本質(zhì)的大學(xué)制度的建立。因此，政府高層和社會(huì)大眾更變對(duì)大學(xué)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是高等教育賴(lài)以生存發(fā)展的靈魂，是高等教育發(fā)展所堅(jiān)持的重要原則和價(jià)值取向。由于我國(guó)的大學(xué)制度本質(zhì)上還是屬于政治制度，在目前的情況下，要完成大學(xué)制度“去行政化”，必須得到國(guó)家政治方面的支持和社會(huì)的重視，并由政府主導(dǎo)來(lái)完成。所以國(guó)家高層對(duì)大學(xué)本質(zhì)、意義和作用認(rèn)識(shí)的改變，是大學(xué)“去行政化”的思想前提。

3.2 打破高校內(nèi)部行政化的管理體制

① 要探索和明確現(xiàn)代大學(xué)制度，現(xiàn)代大學(xué)制度可以簡(jiǎn)單地將它概括為大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校、通才教育、學(xué)生自治等內(nèi)容。其核心，對(duì)外是學(xué)校自治，對(duì)內(nèi)則是學(xué)術(shù)自由、教授治校、學(xué)生自治。② 作為政府應(yīng)取消高校等級(jí)制度建設(shè)，如“985”大學(xué)和“211”大學(xué)，沒(méi)有必要將高校劃分為副部級(jí)、廳級(jí)、副廳級(jí)。行政級(jí)別的高低與高水平大學(xué)建設(shè)沒(méi)有直接的關(guān)系。每所高校只有在類(lèi)型，層次方面不同，沒(méi)有等級(jí)高低之分，都應(yīng)該是平等。③ 要建立獨(dú)立的人事管理制度，建立由專(zhuān)家教授，知名學(xué)者和學(xué)生代表等共同組成的遴選委員會(huì)，制定領(lǐng)導(dǎo)任職標(biāo)準(zhǔn)，再向社會(huì)公開(kāi)征選高校領(lǐng)導(dǎo)。④ 大學(xué)的行政管理，要明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)限，把學(xué)術(shù)管理和行政管理分開(kāi)。在目前高校的校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)等只是咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)徸h機(jī)構(gòu)，并不是決策機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)與行政要分別管理，擁有行政權(quán)力的人不能插手學(xué)術(shù)。

3.3 理順政府和高校的關(guān)系，增強(qiáng)高校辦學(xué)自主權(quán)

理順政府和高校的關(guān)系，增強(qiáng)高校辦學(xué)自主權(quán)。這要求政府轉(zhuǎn)變職能和管理方式。轉(zhuǎn)變政府職能就是合理規(guī)劃和配置教育行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限。全國(guó)人大通過(guò)立法詳盡界定政府權(quán)限和職能，縮小行政權(quán)力可以任意擴(kuò)張的空間。通過(guò)立法確定高校的法人地位和內(nèi)部管理模式。那么政府的職能：① 政府做好各類(lèi)高校信息的采集，統(tǒng)計(jì)和分析，發(fā)布工作，幫助高校準(zhǔn)確分析、把握社會(huì)的需求和變化，做好教育政策的研究和制定。確定教育的總方針、總政策、總目標(biāo)，推出符合社會(huì)發(fā)展需要和大學(xué)教育規(guī)律的政策，為高校提供辦學(xué)指導(dǎo)。② 保證對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的投入，切實(shí)落實(shí)既定經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)。對(duì)于高校的考核和評(píng)估是不可缺少的，政府應(yīng)該委托專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)高校進(jìn)行考核和評(píng)估。該機(jī)構(gòu)必須是不受政府和高校管理的獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)的行為要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

3.4 堅(jiān)持以法治校，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

大學(xué)去行政化不單單是政府對(duì)大學(xué)“放權(quán)”的問(wèn)題，學(xué)校內(nèi)部還應(yīng)該確立起一套明確、清晰、合理、公開(kāi)的規(guī)范。行政化的高校權(quán)力的運(yùn)作往往由個(gè)人或少數(shù)人決定，并缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和控制，由此導(dǎo)致各種越軌、失范事件的發(fā)生。我們?cè)诂F(xiàn)有的條件下，可以探索建立一套良好的監(jiān)督機(jī)制，如通過(guò)學(xué)生委員和教職工委員聯(lián)席會(huì)議的方式，對(duì)校長(zhǎng)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，既保證校長(zhǎng)執(zhí)行黨的教育方針，也可以督促校長(zhǎng)做好本職工作，不干預(yù)學(xué)術(shù)研究。同時(shí)加強(qiáng)立法建設(shè)，用法律明確政府和學(xué)校，校長(zhǎng)和教授之間的權(quán)責(zé)。當(dāng)前我們最迫切的工作還是要通過(guò)立法來(lái)明確政府管理高等學(xué)校的權(quán)力邊界，這同時(shí)也是高等學(xué)?！叭バ姓钡淖詈侠磉x擇。

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