韓俊

衣食足，倉廩實(shí)，天下安，這是亙古不變的社會(huì)規(guī)律。糧食安全關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家自立，對(duì)我們這樣一個(gè)泱泱人口大國而言，解決好吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事。改革開放以來，中國糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，食物供給日益豐富，用世界近9%的耕地、6.5%的水資源，穩(wěn)定解決了十幾億人口的吃飯問題，取得了舉世公認(rèn)的成就。在快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中，中國糧食消費(fèi)需求將呈剛性增長，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等對(duì)糧食生產(chǎn)的制約日趨突出，糧食增產(chǎn)的環(huán)境成本也日益增加，糧食安全的基礎(chǔ)仍然比較脆弱。必須堅(jiān)持立足于國內(nèi)保障糧食基本自給，著力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，加快構(gòu)建符合中國國情的糧食安全保障體系，確保糧食安全無虞，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

中國糧食結(jié)構(gòu)性緊缺的矛盾越來越突出

近年來，黨中央國務(wù)院高度重視糧食生產(chǎn)，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系逐步完善，中國糧食綜合生產(chǎn)能力躍上了新的臺(tái)階。2004年以來，中國糧食連續(xù)9年增產(chǎn)，糧食產(chǎn)量連續(xù)6年超萬億斤，2012年糧食總產(chǎn)量達(dá)到11791億斤，年均增產(chǎn)353億斤，年均增幅3.6%。改革開放以前，中國有兩次糧食增產(chǎn)連續(xù)超過5個(gè)年份的紀(jì)錄：一次是從1950年到1958年，糧食生產(chǎn)連續(xù)9年增產(chǎn)。第二次是1962年到1967年，糧食生產(chǎn)連續(xù)6年增產(chǎn)。其他階段糧食生產(chǎn)一直沒有走出“兩豐一平一減”的周期循環(huán)。這次糧食“九連增”，累計(jì)增產(chǎn)糧食3177億斤，是建國初期“九連增”的近兩倍。糧食“九連增”是在國際糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩不定、國內(nèi)自然災(zāi)害頻發(fā)、通脹預(yù)期加重等嚴(yán)峻環(huán)境和挑戰(zhàn)下取得的，確實(shí)比以往任何時(shí)候都更加重要。

中國糧食產(chǎn)量不斷打破新的歷史記錄，這確實(shí)鼓舞人心，但也要看到，在糧食連年增產(chǎn)的背景下，糧食進(jìn)口量也直線上漲。1996年以前，我國為大豆凈出口國，此后，大豆進(jìn)口一路飆升，2012年大豆凈進(jìn)口量達(dá)到5838.4萬噸的歷史最高紀(jì)錄。不僅大豆需要大量進(jìn)口，近幾年小麥、玉米和水稻三大谷物進(jìn)口量也激增，2008年進(jìn)口量為154.1萬噸，2010年增至570.9萬噸，2011年略降至545萬噸，2012年增至1398萬噸。目前，三大谷物均為凈進(jìn)口。2012年中國糧食凈進(jìn)口規(guī)模達(dá)到7748萬噸，糧食年度自給率已降至88.4%，其中大豆自給率18.1%。

糧食連年增產(chǎn)，進(jìn)口量不斷攀升，一是與國內(nèi)外糧食市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)以及價(jià)差的變化有關(guān)。最近幾年，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本快速增加，推動(dòng)糧食價(jià)格穩(wěn)步提升。而國際糧食價(jià)格高位回落，國際市場(chǎng)的小麥、玉米等加上運(yùn)費(fèi)、關(guān)稅和保險(xiǎn)等費(fèi)用運(yùn)到國內(nèi)仍低于國內(nèi)價(jià)格。2012年國際國內(nèi)較高的價(jià)差導(dǎo)致糧食進(jìn)口量快速增加。2012年1～6月，進(jìn)口小麥到岸稅后價(jià)比國內(nèi)優(yōu)質(zhì)小麥銷區(qū)港口價(jià)低150～350元/噸，進(jìn)口玉米到岸稅后價(jià)低于國內(nèi)價(jià)格大約150元/噸。二是與人口增長有關(guān)。2000年至2011年，中國總?cè)丝谠黾?992萬人，年平均增加726萬人。人口規(guī)模擴(kuò)大直接導(dǎo)致糧食需求的增長。三是更與城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)有關(guān)。隨著中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平提高，居民膳食結(jié)構(gòu)不斷改善，食物消費(fèi)日趨多樣，口糧消費(fèi)逐步減少，肉、禽、蛋、奶、水產(chǎn)品及食用植物油等消費(fèi)逐步增加，營養(yǎng)水平不斷提高。中國居民人均每日食物熱值、蛋白質(zhì)和脂肪含量已超過世界平均水平。相應(yīng)地，糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化：大米、小麥和其它糧食在糧食需求中所占比例下降，大豆和玉米在糧食需求中所占比例上升明顯。在國內(nèi)糧食“九連增”的背景下，以大豆為主的糧食進(jìn)口激增，最主要的驅(qū)動(dòng)力就是食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化。這一點(diǎn)從大豆的使用構(gòu)成就可以清楚地看出來。從用途看，大豆進(jìn)口主要是滿足中國城鄉(xiāng)居民收入增長后對(duì)植物油的需求，大豆加工副產(chǎn)品豆粕可以作為飼料，滿足養(yǎng)殖業(yè)對(duì)蛋白飼料的需要，這些都不完全是原來意義上的糧食需求，而是體現(xiàn)了更廣泛的食物需求。中國榨油用大豆需求快速增長，從1996年的570萬噸增加到2010年的5620萬噸，增長近9倍，在大豆總需求中的份額由1996年的40%提高到2010年的81%。隨著榨油用大豆使用量的快速增長，國內(nèi)豆粕產(chǎn)量顯著提高，由1996年的460萬噸增長到2010年的4380萬噸。中國是既缺食用油更缺飼料蛋白的國家，進(jìn)口大豆榨油，既可彌補(bǔ)食油的不足，還可利用豆粕促進(jìn)飼料加工業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)崗位，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。大豆進(jìn)口填補(bǔ)了國內(nèi)市場(chǎng)供給缺口，為發(fā)展現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)和改善國民膳食結(jié)構(gòu)提供了有效支撐。

20世紀(jì)90年代以來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邁上了新臺(tái)階，糧食進(jìn)入供求基本平衡、豐年有余的新階段。近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中國糧食生產(chǎn)發(fā)展和供需形勢(shì)呈現(xiàn)出新的變化，即糧食供求總體上呈現(xiàn)緊平衡狀況，結(jié)構(gòu)性緊缺的矛盾越來越突出。所謂緊平衡，是指糧食總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，在品種結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為：小麥供求總量基本平衡；而稻谷消費(fèi)比重逐步提高，供求總量長期偏緊；玉米由于飼料與工業(yè)加工需求逐年增加，供需關(guān)系日趨偏緊；大豆已日益依賴國際市場(chǎng)。

未來10～20年，中國將由中等收入階段向高收入階段邁進(jìn)，仍處在食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)變的過程中，除了口糧消費(fèi)會(huì)繼續(xù)下降外，其他農(nóng)產(chǎn)品的食用消費(fèi)都還有較大增長空間，糧食需求總量將會(huì)持續(xù)增長。同時(shí)，耕地減少勢(shì)頭不減，水資源短缺加劇，氣候惡化影響加深，國際市場(chǎng)動(dòng)蕩不定，同時(shí)全球經(jīng)濟(jì)增長格局也將發(fā)生深刻變化，中國糧食將面臨供需差距拉大的巨大壓力，保障國家糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

牢牢把握國家糧食安全的主動(dòng)權(quán)

按照全面建成小康社會(huì)的要求，今后中國糧食及食物安全目標(biāo)將是保障全體人民從“吃飽”到實(shí)現(xiàn)“吃好”。中國作為一個(gè)人多地少的發(fā)展中大國，僅僅局限于國內(nèi)耕地和水資源，已經(jīng)難以滿足居民食物消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)糧食不斷增長的需求。以2010年為例，中國進(jìn)口大豆和食用植物油等于在國外使用了7.6億畝播種面積，這相當(dāng)于中國2010年農(nóng)作物播種面積的32%。在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的時(shí)代背景下，不充分利用世界糧食市場(chǎng)和糧食資源，不僅代價(jià)太高，而且難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略布局必須立足于用好國內(nèi)國際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)。但中國畢竟是世界上最大的糧食生產(chǎn)和消費(fèi)國，如過分依賴糧食進(jìn)口，存在著不可低估的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。在復(fù)雜多變的國際環(huán)境下，必須清醒和理性地把握好糧食進(jìn)口的度，堅(jiān)持立足于靠國內(nèi)保障糧食基本自給，牢牢掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)。

首先，這是由糧食的極端重要性決定的。糧食是一種特殊的產(chǎn)品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性、政治屬性、人權(quán)屬性。糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當(dāng)今世界三大經(jīng)濟(jì)安全。民以食為天。安民之本，必資于食，安谷則昌，絕谷則危。因此，治國安邦必須把解決好吃飯問題作為頭等大事。

其次，這是由中國是一個(gè)人口大國的特殊國情決定的。中國作為世界上人口最多的發(fā)展中大國，每年糧食消費(fèi)量占世界糧食消費(fèi)總量的1/5，占世界糧食貿(mào)易量的兩倍左右，世界糧食市場(chǎng)的供給能力有限，中國如果糧食進(jìn)口過多，不僅國際市場(chǎng)難以承受，也會(huì)給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的糧食供求缺口，國際市場(chǎng)也滿足不了我國的需求。

再次，這是由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求所決定的。中國小麥、水稻、玉米的單產(chǎn)水平已經(jīng)高出世界平均水平的56.7%、56.6%和2.6%，但仍然分別是單產(chǎn)排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%左右。2011年，全國270個(gè)早稻萬畝示范片畝產(chǎn)比所在縣高122.1公斤，950個(gè)小麥萬畝示范片平均畝產(chǎn)比所在縣平均畝產(chǎn)高142.5公斤。這說明，如果能妥善應(yīng)對(duì)耕地減少、水資源短缺、科技支撐不足、自然風(fēng)險(xiǎn)增多等不利因素，未來我國糧食增產(chǎn)潛力仍然十分可觀。預(yù)測(cè)表明，即使城鎮(zhèn)化能順利推進(jìn)，2020年和2030年中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力仍會(huì)多達(dá)2.1億和1.6億人。顯然，在國內(nèi)糧食生產(chǎn)仍有很大潛力可挖的條件下，如果過度進(jìn)口糧食，必然會(huì)沖擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)，造成大量農(nóng)民失業(yè)，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。

最后，這是由國際糧食市場(chǎng)的不確定性決定的。據(jù)測(cè)算，近10年來全球谷物消費(fèi)需求年均增長1.1%，產(chǎn)量年均增長0.5%。全球糧食產(chǎn)量增長難以滿足消費(fèi)需求增長的需要。2008年全球發(fā)生了嚴(yán)重的糧食危機(jī)，世界糧食價(jià)格大幅上漲，一些發(fā)展中國家受到嚴(yán)重沖擊，甚至出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。2008年以后，世界糧食價(jià)格曾短暫回落，但很快又出現(xiàn)震蕩性快速上漲。世界糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩不定，價(jià)格大幅度上漲，是多種原因造成的，包括美元貶值、氣候因素和自然災(zāi)害導(dǎo)致的糧食供給不足，生物燃料和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的糧食需求旺盛，部分國家出口禁令，國際投機(jī)資本在期貨市場(chǎng)上的炒作等。世界糧食價(jià)格除了受一般供求關(guān)系影響外，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，還受各種復(fù)雜因素的影響，中國保障糧食安全的外部條件不容樂觀。一方面，不斷增長的資源約束、環(huán)境壓力對(duì)全球糧食生產(chǎn)形成制約。新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家糧食需求領(lǐng)域的拓展，將使得全球糧食消費(fèi)持續(xù)增長，全球糧食供需矛盾將會(huì)長期存在。另一方面，從長期來看，南美洲、非洲、部分周邊鄰國的糧食生產(chǎn)潛力較大。如果能通過加強(qiáng)合作開發(fā)，挖掘生產(chǎn)潛力，不僅能夠增加中國糧食來源，而且能夠促進(jìn)東道國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)增加世界糧食市場(chǎng)供應(yīng)具有重大作用。但應(yīng)該清醒地看到，出于對(duì)國家領(lǐng)土主權(quán)、國民心理、國際政治經(jīng)濟(jì)利益等方面的考慮，一些國家采取限制性購買土地的政策，還有的國家采取禁止的政策。海外大規(guī)模土地開發(fā)，需要在水利建設(shè)、品種繁育、機(jī)械購置、道路修建、糧食加工和儲(chǔ)運(yùn)等方面進(jìn)行巨額投資。全球正在進(jìn)入高糧價(jià)時(shí)代，糧食市場(chǎng)的不確定性加大。面對(duì)不斷上漲的國際糧價(jià)，各國政府都在想方設(shè)法保護(hù)國內(nèi)供給，甚至不惜禁止糧食出口?！笆种杏屑Z，心中不慌”。作為快速發(fā)展中的大國，中國對(duì)全球糧食市場(chǎng)的影響以及國際社會(huì)對(duì)中國的責(zé)任要求都在不斷增加。中國立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，這也是對(duì)全球糧食安全的重要貢獻(xiàn)。

加快構(gòu)建符合中國國情的糧食安全保障體系

面對(duì)國內(nèi)外糧食生產(chǎn)、需求和貿(mào)易環(huán)境的新變化，應(yīng)從國情出發(fā)，完善糧食市場(chǎng)機(jī)制，健全糧食支持政策體系，嚴(yán)格保護(hù)耕地，強(qiáng)化科技支撐，提升統(tǒng)籌利用國際農(nóng)業(yè)資源和市場(chǎng)的能力，加快構(gòu)建供給穩(wěn)定、儲(chǔ)備充足、調(diào)控有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的糧食安全保障體系。

（一）改善糧食基本生產(chǎn)條件，穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力

穩(wěn)定糧食播種面積，提高單產(chǎn)水平，是提高中國糧食綜合生產(chǎn)能力的主要途徑。為此，一是必須在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，加大中低產(chǎn)田改造力度，不斷提高耕地質(zhì)量，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。二是必須提高糧食生產(chǎn)用水保障能力。中國水資源緊缺，水資源與耕地資源和氣候資源的匹配不理想，洪旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，農(nóng)田水利建設(shè)對(duì)糧食生產(chǎn)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用和影響。要統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的水資源，確保農(nóng)業(yè)用水資源不被擠占。要完善農(nóng)田水利設(shè)施，穩(wěn)定提高農(nóng)田灌溉比例，提高糧食生產(chǎn)用水效率，健全防洪抗旱減災(zāi)防災(zāi)體系。三是發(fā)揮科技對(duì)糧食增產(chǎn)的支撐作用。這些年的經(jīng)驗(yàn)證明，每一次糧食種子革命，都會(huì)帶來糧食產(chǎn)量的一次飛躍。種業(yè)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，在保證糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全上發(fā)揮著不可替代的重要支撐作用。要增加國家對(duì)種子的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的投入，加強(qiáng)小麥、玉米、水稻等主要農(nóng)作物育種科技攻關(guān)，加快選育開發(fā)產(chǎn)量高、抗災(zāi)強(qiáng)的糧食新品種。構(gòu)建強(qiáng)有力的種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。探索現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展新機(jī)制，大力提升國內(nèi)種子企業(yè)實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。加快推進(jìn)糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化，提高農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼水平和范圍，加大大型農(nóng)機(jī)具的推廣應(yīng)用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效。

（二）保持糧食價(jià)格合理水平，完善糧食市場(chǎng)機(jī)制

糧食生產(chǎn)高度依賴水土等自然資源，在人多地少的基本國情下，大幅度提高糧食勞動(dòng)生產(chǎn)率不易，從事小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民消化生產(chǎn)成本上漲的能力弱。在這種情況下，糧食價(jià)格提高就成為保障供給、平衡工農(nóng)業(yè)利益關(guān)系的重要手段，這也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要方式。從國際經(jīng)驗(yàn)看，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高較慢的行業(yè)往往是價(jià)格上漲最快的行業(yè)。自2004年中國開始實(shí)施水稻、小麥最低收購價(jià)政策以來，到2012年，小麥提價(jià)幅度達(dá)40%以上，水稻提價(jià)在70%以上，其中粳稻提價(jià)幅度在86%。在最低收購價(jià)逐步提高的同時(shí)，糧食市場(chǎng)收購價(jià)也水漲船高（見表3和表4）。2012年與2004年相比，三種糧食平均收購價(jià)格上漲了76.7%，其中稻谷平均漲幅90%，玉米為84.2%，小麥為47.1%，大豆只有29.8%。近年來，化肥、農(nóng)藥和柴油等生產(chǎn)資料價(jià)格全面上漲，同時(shí)，農(nóng)業(yè)人工成本和土地成本不斷攀升，糧食成本增速高于價(jià)格增速。2004～2011年，三種主糧土地成本年均增長15.7%，人工成本年均增長10.4%，物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用年均增長8.7%，都高于價(jià)格增速（見表5和表6）。由于種糧成本大幅上升，種糧收益并不高。從三年平均（2009～2011）收益來看，三種主糧的平均收益只有223.43元/畝。受成本上漲因素的影響，糧食種植實(shí)際收益增長緩慢，有些甚至出現(xiàn)負(fù)增長。2004～2011年如果剔除消費(fèi)價(jià)格上漲的影響，三種主糧畝均種植收益在7年里一共僅提高了0.8元，其中玉米提高了91.4元，稻谷提高了8.6元，小麥則下降了97.8元。與居民收入水平和社會(huì)物價(jià)總水平相比，當(dāng)前糧食價(jià)格總體水平并不算高。

從保障市場(chǎng)供應(yīng)、農(nóng)民增收、平衡城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，在全社會(huì)物價(jià)總水平提高的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持糧食價(jià)格水平的穩(wěn)步提高?，F(xiàn)行的最低保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策還存在明顯缺陷，不同品種、不同年份間，成本利潤率相差較大，且執(zhí)行時(shí)間不易掌控。例如，2009年以來，粳稻成本利潤率上升幅度大，由40%升到59%；小麥油菜籽成本利潤率有所下降，小麥由27%降至17%，油菜籽由10%降至2%；大豆穩(wěn)定在30%左右。要進(jìn)一步完善糧食最低收購價(jià)政策，使糧食最低收購價(jià)與相關(guān)農(nóng)資價(jià)格保持同步，真正成為糧食最低支撐價(jià)，確保農(nóng)民種糧收益不降低，并逐步提高。完善糧食最低收購價(jià)政策啟動(dòng)機(jī)制，國家有關(guān)部門在新糧收購上市前，要充分做好市場(chǎng)調(diào)查和分析預(yù)測(cè)，一旦市場(chǎng)價(jià)格低于或接近國家最低收購價(jià)，新糧上市后就要及時(shí)啟動(dòng)最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案。堅(jiān)持主要由市場(chǎng)供求來決定糧食價(jià)格，提高政府價(jià)格干預(yù)政策的前瞻性和穩(wěn)定性。

此外，要加強(qiáng)糧食市場(chǎng)體系建設(shè)，促進(jìn)糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展大宗糧食品種的區(qū)域性、專業(yè)性批發(fā)市場(chǎng)和大中城市成品糧油批發(fā)市場(chǎng)。繼續(xù)深化國有糧食企業(yè)改革，推進(jìn)國有糧食企業(yè)兼并重組，重點(diǎn)扶持一批國有糧食收購、倉儲(chǔ)、加工骨干企業(yè)。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人，為農(nóng)民提供糧食產(chǎn)銷服務(wù)。

（三）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，培育規(guī)?；N糧主體

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，糧食規(guī)模經(jīng)營呈明顯增加趨勢(shì)。據(jù)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院對(duì)全國205個(gè)村5165個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行的調(diào)查，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占農(nóng)村家庭的15.5%，其中全部轉(zhuǎn)出戶占7.2%，村均流轉(zhuǎn)面積占承包耕地面積的15.6%。戶均家庭經(jīng)營實(shí)際面積達(dá)到9.4畝，比戶均承包地面積8.6畝多9%。調(diào)查顯示，在流轉(zhuǎn)土地中，71.3%的土地在農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地仍以種植糧食為主，占2/3。公司經(jīng)營的土地面積占到流轉(zhuǎn)土地的19.6%，在有公司租地經(jīng)營的21個(gè)村中，每個(gè)公司平均轉(zhuǎn)入土地766畝，其中85%用于非糧食生產(chǎn)?？梢姡D(zhuǎn)入土地后，公司的經(jīng)營行為與農(nóng)戶的家庭經(jīng)營行為完全不同，呈現(xiàn)出明顯的“非糧化”特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達(dá)到了17.8%，上海、蘇南等發(fā)達(dá)地區(qū)更是達(dá)到60%～80%以上。在土地流轉(zhuǎn)過程中，對(duì)適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，如投資較大的設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)，可以鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本進(jìn)入。但對(duì)于糧食種植，應(yīng)鼓勵(lì)耕地流向?qū)I(yè)大戶、聯(lián)戶經(jīng)營、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社，以確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的主體地位。對(duì)于企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，應(yīng)嚴(yán)格農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。要加快確權(quán)頒證，以法律形式確立農(nóng)戶家庭長久不變、更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，為培育適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型規(guī)?；Z食生產(chǎn)經(jīng)營主體創(chuàng)造良好環(huán)境。

（四）完善糧食支持政策，改善糧食宏觀調(diào)控

一是增加對(duì)農(nóng)民種糧的補(bǔ)貼規(guī)模，提高補(bǔ)貼政策效果。從2004年開始，我國開始實(shí)行種糧補(bǔ)貼，種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)，這“四項(xiàng)補(bǔ)貼”從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補(bǔ)水平大幅度提高，2012年補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)到了1078億元，在很大程度上彌補(bǔ)了農(nóng)民因生產(chǎn)成本增加帶來的負(fù)擔(dān)。糧食補(bǔ)貼方式也存在不合理之處。各地一般都是將糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼發(fā)放給原土地承包戶，只要有承包地就能拿到補(bǔ)貼，租入承包地的種糧大戶難以享受政策優(yōu)惠。由于補(bǔ)貼方式不夠合理，補(bǔ)貼資金的效果沒有充分體現(xiàn)出來。為了更好地發(fā)揮政策效能，應(yīng)提倡補(bǔ)貼資金發(fā)放與糧食播種面積直接掛鉤，新增補(bǔ)貼向新型種糧主體傾斜，確保種糧農(nóng)民能真正得到政策實(shí)惠。

二是健全對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。2004～2011年間，中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長速度已達(dá)27.8%，但糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)力依然薄弱。2011年13個(gè)糧食主產(chǎn)省人均財(cái)政收入3252元，為全國平均水平的83%；列入《全國新增1000億斤生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃》的745個(gè)產(chǎn)糧大縣，人均財(cái)政收入1200元，為全國平均水平的30%，人均財(cái)政支出3040元，為全國平均水平的44%。為改變商品糧調(diào)出大縣財(cái)政拮據(jù)狀況，中央和省級(jí)財(cái)政要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)教育、衛(wèi)生、文化、交通等社會(huì)事業(yè)的支持，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。要參考各個(gè)省區(qū)糧食產(chǎn)量和農(nóng)村人口比重，完善支農(nóng)資金分配和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，逐步使糧食主產(chǎn)縣人均財(cái)力達(dá)到全省和全國平均水平。

三是健全糧食宏觀調(diào)控機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口、市場(chǎng)、庫存、質(zhì)量等監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)糧食市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)正常的糧食流通秩序。完善糧食儲(chǔ)備制度，健全中央儲(chǔ)備糧吞吐輪換機(jī)制。培育以倉儲(chǔ)為基礎(chǔ)、加工為支柱、貿(mào)易為龍頭、物流為延伸的具有維護(hù)國家糧食安全能力大型糧食企業(yè)集團(tuán)。加強(qiáng)糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)糧食運(yùn)輸?shù)谋∪醐h(huán)節(jié)。

（五）強(qiáng)化從生產(chǎn)到消費(fèi)全過程節(jié)糧，提倡科學(xué)健康的食品消費(fèi)

加強(qiáng)管理，改進(jìn)技術(shù)，降低糧食儲(chǔ)備的損耗。大力推廣種子精量精播技術(shù)，提高收獲機(jī)具的精度和性能，減少生產(chǎn)環(huán)節(jié)的損失。加快糧食加工業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高糧食加工水平，減少糧食損耗。完善運(yùn)輸裝備和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，減少糧食運(yùn)輸環(huán)節(jié)的損耗。加快推廣農(nóng)戶科學(xué)儲(chǔ)糧技術(shù)，鼓勵(lì)糧食購銷企業(yè)面向農(nóng)民和用糧企業(yè)開展代購、代銷、代儲(chǔ)業(yè)務(wù)，減少糧食產(chǎn)后損耗。我國不能采取西方國家以肉食為主的飲食結(jié)構(gòu)，也不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，要提倡符合我國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的科學(xué)的飲食結(jié)構(gòu)。“一粥一飯，當(dāng)思來之不易”。要在全社會(huì)樹立節(jié)約糧食觀念，自覺克服浪費(fèi)糧食的現(xiàn)象。

（六）提升統(tǒng)籌利用國際農(nóng)業(yè)資源和市場(chǎng)的能力

一是提升糧食進(jìn)口能力。通過政府間合作，與主要產(chǎn)糧國建立長期穩(wěn)定的糧油貿(mào)易合作關(guān)系，建立穩(wěn)定進(jìn)口渠道。二是農(nóng)業(yè)援助和對(duì)外投資相結(jié)合，加快“走出去”。以國內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)為主體，以加工業(yè)、貿(mào)易渠道和基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)領(lǐng)域，逐步構(gòu)建全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈。三是推動(dòng)全球糧食安全治理改革。推動(dòng)各項(xiàng)糧食援助承諾得以落實(shí)，推動(dòng)統(tǒng)籌運(yùn)用金融、貿(mào)易、援助、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)措施系統(tǒng)應(yīng)對(duì)全球糧食危機(jī)。

糧食連年增產(chǎn)，進(jìn)口量不斷攀升，中國糧食面臨供需差距拉大的巨大壓力

手中有糧，心中不慌。

如果過度進(jìn)口糧食，必然會(huì)沖擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)，造成大量農(nóng)民失業(yè)