洪冬星

[摘要]內蒙古非煤工業(yè)門類多樣，發(fā)展?jié)摿Υ?。但在工業(yè)發(fā)展規(guī)模和領域、可持續(xù)發(fā)展能力等方面還存在一些問題。準確把握非煤工業(yè)的地位、作用和定位，通過政策配套、完善制度、改善環(huán)境等可以促進非煤工業(yè)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞]非煤工業(yè)；發(fā)展；內蒙古

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.018

[中圖分類號]F207[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0032-04

所謂非煤工業(yè)是相對于煤炭工業(yè)提出的概念。煤炭工業(yè)一般是指煤炭開采、洗選、煉焦等以煤炭為最終產品的工業(yè)門類。對應于煤炭工業(yè)而言，非煤工業(yè)①應該就是除煤炭工業(yè)以外的其他工業(yè)門類。

在優(yōu)化發(fā)展煤炭產業(yè)的同時，高度重視發(fā)展非煤或非資源型產業(yè)，是針對內蒙古煤炭產業(yè)比重較大，其他產業(yè)發(fā)展不充分，必須實現轉型發(fā)展做出的重大戰(zhàn)略選擇。內蒙古發(fā)展非煤產業(yè)與非資源型產業(yè)，是對一個問題不同角度的理解。隨著科學技術的發(fā)展，動態(tài)的高級生產要素以及創(chuàng)新在經濟發(fā)展中將居于主導地位，但在后工業(yè)化到來之前，資源稟賦仍是決定產業(yè)發(fā)展方向的重要因素。因此，不論非資源型產業(yè)是指不依托包括自然資源和社會資源等任何資源的產業(yè)，還是指不直接以礦產資源為原料的產業(yè)，就目前我區(qū)的實際，一方面要有節(jié)制地利用煤炭資源，一方面還需要進一步利用好有色金屬、稀土、高嶺土、富鋁粉煤灰等資源。并且從發(fā)展非資源型產業(yè)的角度看，也有一個從主要利用不可再生資源，到充分利用可再生資源，再到少或不直接利用自然資源的過程。因此，自治區(qū)提出的重點發(fā)展化工、冶金、新型建材、機械裝備制造、農畜產品加工、服裝紡織、戰(zhàn)略性新興產業(yè)七個產業(yè)集群，也都屬于非煤工業(yè)領域?？梢?，從目前的發(fā)展階段看，改變煤炭工業(yè)主導工業(yè)經濟現象，轉向做大做強非煤工業(yè)，進而實現向非煤或非資源型產業(yè)全面轉型，應該是自治區(qū)當前經濟發(fā)展的路徑之一。

1 內蒙古非煤工業(yè)發(fā)展現狀評價

內蒙古非煤工業(yè)主要集中在電力、化工、冶金、裝備制造、農畜產品加工和高新技術六大優(yōu)勢特色產業(yè)領域，發(fā)展空間廣、潛力大、成長性強，并呈現如下發(fā)展態(tài)勢和基本規(guī)律。

1.1 產業(yè)布局由分散到集中，呈點狀、鏈式、集群演進式發(fā)展

發(fā)展初期的非煤企業(yè)，受計劃經濟和要素不能集中的影響，布局也難以相對集中，多呈點狀散布于全區(qū)各地。發(fā)展到一定階段特別是“十五”時期，一些領域龍頭企業(yè)崛起，帶動一批企業(yè)形成了沿產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈發(fā)展的格局。進入“十一五”，隨著循環(huán)經濟日益深入人心，園區(qū)基地條件進一步改善，出現了以循環(huán)經濟產業(yè)鏈為引導，以園區(qū)基地為載體，以大企業(yè)集團為核心，一大批關聯企業(yè)介入的集群式、園區(qū)化發(fā)展格局，初步形成了一些關聯配套的非煤產業(yè)集群。初步統計，我區(qū)2010年工業(yè)總產值100億元以上的企業(yè)集群有8個，50億元以上的有15個。同時，園區(qū)化發(fā)展迅速。2010年，全區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）完成工業(yè)增加值已占全部工業(yè)增加值總額的60.6%，其中45個國家及自治區(qū)級工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）完成工業(yè)增加值占全部工業(yè)增加值的38.5%，占園區(qū)完成工業(yè)增加值的比重是64%，“十一五”年均增速為38.5%。自治區(qū)級工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）累計入駐各類大企業(yè)大集團418家，配套協作中小企業(yè)4 534家。

1.2 產業(yè)門類從無到有、從少到多、從小到大、從弱到強、從低端到高端，呈梯隊式發(fā)展

特別是圍繞資源深度開發(fā)和填充市場空白，出現了很多新興產業(yè)。2010年，自治區(qū)風力發(fā)電裝機容量已超過1 000萬千瓦，占全國風電裝機容量和風力發(fā)電量的1/3以上，均位居全國第一。新型煤化工、風機制造、煤機制造、光伏材料生產、新能源汽車、建筑裝飾陶瓷、稀土新材料等產業(yè)快速崛起，填補了自治區(qū)過去的空白。自治區(qū)首個LED光電產業(yè)集群區(qū)（蒙西LED光電產業(yè)集群區(qū)）已正式開工建設。項目總計劃投資275億元，建成后預計可實現年總產值680億元、利稅120億元、工業(yè)增加值170億元，可安排就業(yè)5 000人，將成為鄂爾多斯市的重要產業(yè)之一。同時，在農畜產品加工產業(yè)的傳統優(yōu)勢領域，鄂爾多斯集團經過20年的發(fā)展，已經成為當今世界產銷規(guī)模最大、產業(yè)體系最為完善、營銷網絡最為成熟、技術裝備最為先進的行業(yè)領軍企業(yè)，實現了從賣原料、賣產品向賣品牌、賣技術的高端發(fā)展，實現了絨衫為主向電力、冶金、化工多元化發(fā)展的華麗轉身，“鄂爾多斯”品牌價值已達262.37億元。伊利、蒙牛都已發(fā)展成為產值超過200億元的企業(yè)集團。

1.3 發(fā)展動力由單一因素轉向要素組合，資源、成本、市場、環(huán)境、政策綜合構成項目導入的主要因素

在自治區(qū)非煤工業(yè)體系建設中，一些資源型項目的進入主要依靠堅強的資源保障，一些能耗型項目的進入主要依靠較低的電價水平，一些制造業(yè)項目的進入主要依靠迅速擴大的市場需求，一些中小企業(yè)的進入主要依靠良好的人文環(huán)境，而大型項目的進入則更看重各種生產要素與市場條件優(yōu)化組合和配套程度。近些年，自治區(qū)不僅依靠資源、土地、電價及勞動力成本優(yōu)勢，使農畜產品加工、冶金、化工、建材、稀土新材料等工業(yè)不斷發(fā)展起來；還依靠煤炭物流市場迅速擴大的需求，引進了一批重型汽車工業(yè)項目，依靠風電產業(yè)的發(fā)展，引進了一大批風機制造項目。例如，煤炭資源豐富的鄂爾多斯市，為改變“一煤獨大”的產業(yè)格局，通過煤炭資源配置政策引導，以煤炭資源換非煤項目，在引進和培育非煤產業(yè)方面取得了非常明顯的效果，有力促進了煤炭資源型地區(qū)的經濟轉型。

2 內蒙古非煤工業(yè)發(fā)展存在的問題探析

雖然近些年內蒙古非煤工業(yè)取得了長足發(fā)展，但是由于各種主客觀因素的影響，目前仍存在以下一些問題。

2.1 產業(yè)規(guī)模較小

2010年全區(qū)營業(yè)收入超百億元的16戶大型骨干工業(yè)企業(yè)中，非煤工業(yè)企業(yè)僅有6戶，僅占37.5%；裝備制造和高新技術產業(yè)增加值，分別只占規(guī)模以上工業(yè)的5.64%和2.87%；在一些煤基產業(yè)比重大的盟市，非煤工業(yè)的發(fā)展才剛開始起步，烏海市調研的14家非煤工業(yè)企業(yè)中，目前投產的只有5家，大部分項目都處在設計施工階段。

2.2 資源型和低端產業(yè)為主

內蒙古大多數非煤工業(yè)處于產業(yè)鏈上游，“原”字號產品比重高，附加值低，延伸加工不足。鋁、銅、鉛、鋅等有色金屬深加工率還不到30%，化工產品90%以上為初級化工原料。并且不直接依靠資源的勞動密集型產業(yè)和知識密集型產業(yè)少，傳統的輕紡工業(yè)大多在競爭中被淘汰，剩下的也面臨發(fā)展困境。

2.3 產業(yè)布局“點”多、“線”短、“面”散

雖然非煤工業(yè)也有大型、特大型企業(yè)，但這些企業(yè)是依原料基地而建，加之自治區(qū)大部分工業(yè)園區(qū)硬件和軟件條件還不夠完善，即便是相互關聯的企業(yè)也散布在一個個的點上，大都沒有形成大型企業(yè)與中小企業(yè)相互補充、以中小企業(yè)為主體的產業(yè)集群。

2.4 配套企業(yè)“少、小、弱”

內蒙古非煤工業(yè)門類中，重工業(yè)比重高，輕工業(yè)、制造業(yè)、服務業(yè)比重低，與大企業(yè)集團專業(yè)化協作、配套發(fā)展的中小企業(yè)數量少，規(guī)模小，能力弱。雖然生產要素成本較低，但產業(yè)配套能力差，交易成本高。

2.5 集聚化、園區(qū)化水平低

目前自治區(qū)擁有各級各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）119個，通過國家審核的工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）只有45個。多數開發(fā)區(qū)布局發(fā)展5～8個產業(yè)，主導產業(yè)不突出，低水平同質化競爭嚴重，沒有形成有效的集聚和輻射帶動功能，支撐引領作用不強。中小企業(yè)入園區(qū)率低。

2.6 產業(yè)同構、同質化嚴重

尤其是在資源稟賦相似的地區(qū)之間，產業(yè)同構現象更為突出。在許多地區(qū)，無論綜合條件是否允許，都要爭相上馬火電、煤化工、PVC等能源重化工項目，不但加重了資源環(huán)境負擔，還導致在招商引資方面無序競爭。

2.7 扶持政策操作性不強、落實不到位

自治區(qū)出臺的一些支持非煤和非資源產業(yè)的財稅、資源配置及土地等政策，由于缺乏配套性、可操作性，各相關部門缺乏必要的協調、溝通，難以落到實處。比如，企業(yè)所得稅返還地方分成部分的政策，由于受國庫管理模塊限制而難以退回。

3 制約非煤產業(yè)發(fā)展的成因分析

現階段制約內蒙古非煤工業(yè)發(fā)展的因素主要涉及以下方面。

3.1 煤炭工業(yè)對非煤工業(yè)有擠出效應

2010年煤炭對內蒙古工業(yè)利潤的貢獻率高達52%。由于煤炭工業(yè)的投資見效快、回報率高，造成投資不斷從其他行業(yè)向煤炭行業(yè)集中，客觀上造成企業(yè)發(fā)展非煤產業(yè)動力不足。同時，煤炭工業(yè)的高回報率，使投資者提高產品附加值的意愿不強，大都靠出售“原字號”和初級產品謀利。

3.2 市場和流通體系不完善

①是專業(yè)市場建設滯后。特色農畜產品專業(yè)批發(fā)交易市場數量少、檔次低、交易方式落后、交易額較小，“薯都”烏蘭察布的馬鈴薯要進入首都市場，必須先到壽光去“旅行”；工業(yè)品和日用消費品專業(yè)批發(fā)市場發(fā)展滯后，難以保障非煤工業(yè)對原輔材料供應和產品銷售的需要。②是流通網絡不夠健全，物流成本高。這直接影響到優(yōu)勢產品的規(guī)?；a和非煤工業(yè)的發(fā)展壯大。③是商務、信息服務企業(yè)及商貿企業(yè)規(guī)模小、組織形式分散、經營業(yè)態(tài)落后，弱化了生產與消費的鏈接以及對上下游產業(yè)鏈的整合功能。

3.3 基礎設施瓶頸制約明顯

全區(qū)公路、鐵路路網密度均低于全國平均水平，運能缺口較大，鐵路請車滿足率不足40%。加上遠離口岸港口，運輸周期長，運輸成本高，“黑貨”擠占“白貨”等因素，更加不能滿足非煤工業(yè)流通需求。全區(qū)電網也不能滿足大規(guī)模電力外送需求，風電產業(yè)優(yōu)勢難以得到充分發(fā)揮。同時，工業(yè)用地不能滿足項目建設需求，而鄂爾多斯市每年工業(yè)用地指標僅能滿足重點項目用地的30%。

3.4 社會化服務體系不健全

面向非煤產業(yè)、服務企業(yè)的各類社會化專業(yè)服務組織數量少、服務能力較弱，政府主導的各級公共服務平臺有的尚未建立，有的難以發(fā)揮作用。企業(yè)發(fā)展缺乏穩(wěn)定的、權威的、及時有效的信息、融資、法律、技術、人才及創(chuàng)業(yè)輔導、管理咨詢和市場開拓等服務。對中小企業(yè)統計監(jiān)測、信用評估體系尚未建立。

3.5 資源環(huán)境約束性加大

眾所周知，節(jié)能減排具有邊際效益遞減的特點，并且全區(qū)重型化的產業(yè)結構受節(jié)能減排的約束大，短期內又難以根本改變。與“十一五”相比，“十二五”時期，全區(qū)節(jié)能減排的難度會更大，支撐項目建設的能耗和排放指標越來越有限。加之自治區(qū)發(fā)展低能耗、低排放、技術含量高、市場化程度高的產業(yè)空間有限，進一步加劇了構建多元發(fā)展、多級支撐的現代產業(yè)體系的難度。

4 完善與發(fā)展內蒙古非煤工業(yè)的建議

按照資源型城市產業(yè)轉型的一般規(guī)律，無論是選擇接續(xù)產業(yè)和替代產業(yè)都應遵守“循序漸轉、互動發(fā)展”的原則，在產業(yè)轉型的初期側重發(fā)展接續(xù)產業(yè)，而后在其發(fā)展所積累的人才、技術、資金以及企業(yè)家精神和制度環(huán)境的基礎上，發(fā)展替代產業(yè)，并形成接續(xù)產業(yè)與替代產業(yè)互動發(fā)展的局面。據此提出內蒙古發(fā)展非煤工業(yè)的具體對策建議。

4.1 把煤炭工業(yè)集中地區(qū)和煤炭資源枯竭地區(qū)作為引導非煤工業(yè)發(fā)展的重點

山西講非煤產業(yè)，本意是對煤炭企業(yè)提出的要求，并非針對全省。我區(qū)提出發(fā)展非資源型產業(yè)，針對的是區(qū)域經濟轉型，并非單指煤炭企業(yè)。然而，我們認為把發(fā)展非煤產業(yè)的范疇延伸到整個區(qū)域，也應突出重點。例如，巴彥淖爾市以往發(fā)展的產業(yè)類型基本都屬于非煤產業(yè)，對于促進這些地區(qū)非煤產業(yè)加快發(fā)展，固然很有必要。但對于烏海市、鄂爾多斯市，通過政策調整，大力發(fā)展非煤產業(yè)，顯然更具有現實意義。所以，對于煤炭資源富集和煤炭產業(yè)集中的地區(qū)、煤炭資源面臨枯竭的地區(qū)，要更加強調發(fā)展非煤產業(yè)，這也是這些地區(qū)結構調整、產業(yè)轉型和實現可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

4.2 科學布局、理性推進非煤工業(yè)發(fā)展

要通過資源要素組合配置，全力推進非煤工業(yè)重點項目建設，引導非煤工業(yè)企業(yè)沿產業(yè)鏈和循環(huán)經濟鏈向產業(yè)集中區(qū)和工業(yè)園區(qū)有序集中，逐步形成塊、帶、點相結合的分布格局。其中，塊狀區(qū)域是規(guī)模較大、中小企業(yè)眾多的重點開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)；帶狀區(qū)域是沿交通干線布局的工業(yè)走廊；點狀區(qū)域由單個規(guī)模較大的企業(yè)組成。按照企業(yè)集聚的一般規(guī)律，既要以發(fā)展橫向一體化為主的企業(yè)集群，又要發(fā)展以縱向一體化為主的企業(yè)集群。只要市場有一條縫，企業(yè)就會在市場夾縫中頑強地成長起來，積小成大，積少成群。產業(yè)集群與工業(yè)園區(qū)良性互動發(fā)展至關重要。

4.3 注重構建多元發(fā)展、多極支撐的非煤工業(yè)體系

做強一批優(yōu)勢企業(yè)、專業(yè)園區(qū)、產業(yè)集群，做優(yōu)一批全區(qū)、全國乃至世界知名產品和品牌，實現研發(fā)、生產、銷售、配套、服務體系一條龍發(fā)展。①食品工業(yè)領域，重點推進乳、肉、糧、油、薯、蔬加工為基礎產品并延伸升級的食品工業(yè)，逐步實現由初級加工向精深加工轉變，由傳統工藝向現代工藝轉變，由單一產品向綜合利用轉變；②紡織工業(yè)領域，重點發(fā)展以毛、羊絨、皮加工產業(yè)鏈，多元發(fā)展紡織面料、產業(yè)用布、服裝成衣、皮革制品；③機械工業(yè)領域，重點發(fā)展工程機械、鐵路機械、風機、煤機、化機和農機制造工業(yè)及配套產品生產，大力開發(fā)具有自主知識產權創(chuàng)新技術的關鍵零部件，提高零部件在本地生產的比重；④汽車工業(yè)領域中，重點發(fā)展乘用車、重型汽車、專用汽車，加快發(fā)展新能源汽車，積極發(fā)展汽車零部件生產，努力進入全球零部件采購體系；⑤鋼鐵工業(yè)，重點發(fā)展高附加值的汽車用鋼、電力用鋼、建筑用鋼、工程機械用鋼及高檔鋼材、板材等關聯產品的精深加工；⑥有色金屬工業(yè)，重點發(fā)展富鋁粉煤灰提取氧化鋁及鋁精深加工產業(yè)群，大力發(fā)展銅系列、鉛鋅鉬系列和鎂合金系列產品精深加工產業(yè)群；⑦建材工業(yè)領域，重點發(fā)展水泥、玻璃、陶瓷制品產業(yè)群，積極開發(fā)石材等非金屬礦及制品、綠色新型建材產品；⑧化學工業(yè)，重點發(fā)展煤化工、鹽堿化工、天然氣化工、硅化工、氟化工、精細化工項目；⑨是加快發(fā)展新能源、新材料、生物制藥以及電子信息和節(jié)能環(huán)保產業(yè)。

4.4 進一步完善政策保障體系

2012年自治區(qū)黨委、政府陸續(xù)出臺了《關于承接產業(yè)轉移發(fā)展非資源型產業(yè)構建多元發(fā)展多級支撐工業(yè)體系的指導意見》、《關于培育建設大型骨干企業(yè)和重點開發(fā)區(qū)實施“雙百億工程”的意見》等，但仍有一些政策不銜接配套、難以落實。因此，建議在以下方面進一步完善：①從煤炭價格調節(jié)基金或資源稅中拿出一定比例作為發(fā)展非煤工業(yè)的引導資金、產業(yè)轉型的風險補償基金；②研究出臺促進我區(qū)生產性服務業(yè)發(fā)展的政策，引導現代金融、現代物流、科技服務、信息服務、商務服務、專業(yè)市場等生產性服務業(yè)發(fā)展；③完善跨行政區(qū)域的產業(yè)協調發(fā)展政策，在自治區(qū)層面上建立跨盟市的產業(yè)協調領導小組，統籌區(qū)域產業(yè)布局和重大建設項目，統籌配置煤炭資源、礦產資源、水資源、土地資源、環(huán)境資源，制定統一的跨行政區(qū)域環(huán)境治理標準，建立在園區(qū)、項目之間的排污權交易機制。

4.5 高度重視投資軟硬環(huán)境建設

①針對一些地區(qū)和部門投資環(huán)境惡化的現象，組織開展優(yōu)化投資環(huán)境年活動。建立和完善重點工業(yè)項目審批綠色通道，下放部分審批權限，縮短審批時間。還要嚴格執(zhí)行政務公開、績效考核、效能監(jiān)察、服務承諾等制度，著力打造服務政府、責任政府、效能政府、法制政府和廉潔政府。②大力改善配套保障條件，夯實產業(yè)發(fā)展基礎。積極推進公路口岸、鐵路口岸、電子口岸建設，提高通關效率。加大城市基礎設施建設力度，切實提高電力、供水、通訊等公共設施的保障能力，實現城市綜合服務對產業(yè)園區(qū)的有效覆蓋。也要加快推進重大交通、電網項目建設，構建快捷高效的綜合交通運輸網絡和大容量、長距離的電力外送通道。③針對重點非煤產業(yè)發(fā)展需要，加強專門學科建設，提高本地人才供應能力。

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