張蓓蕾

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大批城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷涌現(xiàn)，政企合作區(qū)域開(kāi)發(fā)成為當(dāng)前的重要模式，本文以淮南市山南新區(qū)為例，介紹土地合作開(kāi)發(fā)下成本確認(rèn)模式，通過(guò)對(duì)該模式的分析，提出合作開(kāi)發(fā)下政府進(jìn)一步規(guī)范土地成本管理的相關(guān)措施和建議。

[關(guān)鍵詞]合作開(kāi)發(fā)；土地開(kāi)發(fā)成本；土地預(yù)結(jié)算成本；管理措施

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.008

[中圖分類(lèi)號(hào)]F275.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2013）08-0016-04

目前，政企合作區(qū)域開(kāi)發(fā)模式多出現(xiàn)在二三線城市，且多存在于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)。這種模式的典型特點(diǎn)是：政府組建建設(shè)指揮部或管委會(huì)，負(fù)責(zé)行政管理和社會(huì)管理；企業(yè)設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)籌集資金并組織實(shí)施，雙方共同推動(dòng)區(qū)域開(kāi)發(fā)工作。

合作開(kāi)發(fā)下土地一級(jí)成本的核算是指合作雙方將開(kāi)發(fā)一定數(shù)量土地所支出的全部費(fèi)用進(jìn)行歸集和分配，最終計(jì)算出合作區(qū)域內(nèi)總成本和單位成本的過(guò)程。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，土地作為一種商品，有其自身的價(jià)值。按照價(jià)值規(guī)律，土地的價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)，但不會(huì)偏離過(guò)大。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本很大程度上決定了劃撥及土地掛牌上市的價(jià)格。因此在政企合作進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的模式下，如何對(duì)土地開(kāi)發(fā)成本實(shí)施有效的監(jiān)管，成為新區(qū)財(cái)政部門(mén)面臨的一個(gè)重要課題。

1 合作開(kāi)發(fā)下土地開(kāi)發(fā)成本管理的意義

1.1 對(duì)一級(jí)市場(chǎng)利益主體有重大現(xiàn)實(shí)意義

按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”的策略， 2007年山南新區(qū)管委會(huì)與中鐵四局簽訂了《淮南市山南新區(qū)首期土地投資開(kāi)發(fā)合同》。合同約定，中鐵四局從土地供應(yīng)收入中獲得土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用，該費(fèi)用包括2部分：土地開(kāi)發(fā)成本的全部和土地增值部分的35%分成。土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中供應(yīng)的地塊按照供應(yīng)地塊的預(yù)結(jié)算成本進(jìn)行分配，土地開(kāi)發(fā)完成竣工決算后供應(yīng)地塊按照調(diào)整后的土地預(yù)結(jié)算成本進(jìn)行分配。由此可見(jiàn)，在合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中，土地預(yù)結(jié)算成本對(duì)于投資方資金回收以及政府對(duì)土地價(jià)格和供應(yīng)量的控制都有重大意義。

1.2 決定區(qū)域發(fā)展?jié)摿?/p>

區(qū)域開(kāi)發(fā)不同于單個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，追求的不是自身利益最大化，而是通過(guò)開(kāi)發(fā)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等各方面的共同發(fā)展。不單追求經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還要考慮社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益。從這個(gè)意義上說(shuō)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本是一把“雙刃劍”，如果土地成本過(guò)高，則對(duì)入駐單位的吸引力和帶動(dòng)作用有所下降，不利于新區(qū)早聚人氣、多聚人氣，如果土地成本核定過(guò)低，無(wú)法彌補(bǔ)征地拆遷等必要成本性成出，那么合作企業(yè)參與土地開(kāi)發(fā)的積極性會(huì)降低，直接影響土地合作開(kāi)發(fā)效率。

2 山南新區(qū)與中鐵四局合作區(qū)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)成本確認(rèn)模式

2.1 土地開(kāi)發(fā)總成本構(gòu)成

合同約定在起步區(qū)15平方公里范圍內(nèi)，土地開(kāi)發(fā)成本為：土地取得費(fèi)用，道路及非經(jīng)營(yíng)性管網(wǎng)、藍(lán)線內(nèi)水系、綠線內(nèi)公共綠地綠化建設(shè)成本，土地開(kāi)發(fā)輔助工作費(fèi)用，公攤項(xiàng)目攤?cè)氤杀?，資金成本及雙方同意的其他費(fèi)用。

2.2 土地預(yù)結(jié)算成本

單位預(yù)結(jié)算成本P=（土地開(kāi)發(fā)總成本y-已確認(rèn)成本x）/（總凈地面積s-已出讓、劃撥面積z），單位預(yù)結(jié)算成本每年計(jì)算一次，由雙方財(cái)務(wù)部門(mén)在每年年初計(jì)算完成，作為當(dāng)年土地供應(yīng)收入分配的基礎(chǔ)。下年按移動(dòng)平均法進(jìn)行調(diào)整。

以2012年山南新區(qū)土地單位預(yù)結(jié)算成本計(jì)算為例，簡(jiǎn)要說(shuō)明計(jì)算過(guò)程：

（1）計(jì)算合作區(qū)內(nèi)總成本：如表1已發(fā)生成本按實(shí)際發(fā)生費(fèi)用計(jì)算，未發(fā)生成本按規(guī)劃數(shù)量減已發(fā)生數(shù)量乘當(dāng)前預(yù)計(jì)單位成本計(jì)算，總成本為已發(fā)生成本加上未發(fā)生成本。

（3）計(jì)算總凈地面積s：按規(guī)劃數(shù)量21 714畝乘凈地率64.63%（合同約定）求得。

（4）合作區(qū)內(nèi)土地預(yù)結(jié)算成本為P=（y-x）/（s-z）=（580 601-210 094）/（14 034.46 - 5 821.54）=45.11萬(wàn)元/畝（1畝=666.67m2）。

3 成本確認(rèn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

從2008年至今，山南新區(qū)管委會(huì)和中鐵四局每年都要進(jìn)行土地預(yù)結(jié)算成本的確認(rèn)工作，首先由山南新區(qū)財(cái)政局和中鐵四局財(cái)務(wù)部門(mén)按上述成本測(cè)算方法分別測(cè)算年度土地預(yù)結(jié)算成本，然后由新區(qū)財(cái)政局對(duì)雙方測(cè)算結(jié)果存在的差異進(jìn)行逐項(xiàng)核實(shí)，再以書(shū)面形式將審核意見(jiàn)反饋給對(duì)方，在雙方達(dá)成一致意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，報(bào)雙方高層聯(lián)席會(huì)審定，最終確定年度土地預(yù)結(jié)算成本。

近幾年，山南新區(qū)財(cái)政局和中鐵四局財(cái)務(wù)部門(mén)在土地預(yù)結(jié)算成本的認(rèn)定上均存在不同程度的差異，隨著起步區(qū)15平方公里土地開(kāi)發(fā)全面鋪開(kāi)，差異率也逐年上升。從理論上講，雙方基于同一種方法計(jì)算得出的結(jié)果，應(yīng)大體相同，但實(shí)際情況卻并非如此，例如2012年，雙方計(jì)算的土地總成本差異約4億元（見(jiàn)表3），以此為基礎(chǔ)測(cè)算的單位預(yù)結(jié)算成本相差5萬(wàn)元/畝。為何會(huì)產(chǎn)生如此之大的差異，主要問(wèn)題集中在以下幾個(gè)方面。

3.1 理念差異

從理論上講，待土地開(kāi)發(fā)完成竣工決算后，土地預(yù)結(jié)算成本還要據(jù)實(shí)調(diào)整，已供應(yīng)地塊還要按照調(diào)整后的土地預(yù)結(jié)算成本進(jìn)行清算。但投資方為了加快回收成本速度，提前回籠資金，往往會(huì)抬高土地預(yù)結(jié)算成本。①抬高單位標(biāo)準(zhǔn)，由于總成本是由已發(fā)生成本和未發(fā)生成本構(gòu)成（見(jiàn)表1），未發(fā)生成本是按未發(fā)生數(shù)量和當(dāng)前單位成本進(jìn)行估算，考慮到相關(guān)安置、建設(shè)成本價(jià)格上漲因素，適當(dāng)提高未發(fā)生項(xiàng)目預(yù)計(jì)成本是可行的，但過(guò)高預(yù)計(jì)未發(fā)生項(xiàng)目單位成本，就會(huì)虛增總成本，進(jìn)而造成土地預(yù)結(jié)算成本偏高。2012年公共綠地建設(shè)項(xiàng)目，中鐵四局測(cè)算數(shù)據(jù)和山南新區(qū)財(cái)政局相差4 315萬(wàn)元（表3），就是由于投資方過(guò)高預(yù)計(jì)了綠化建設(shè)單位成本。②更改規(guī)劃數(shù)據(jù)。投資方為了使土地預(yù)結(jié)算成本達(dá)到預(yù)期數(shù)額，往往會(huì)擅自加大規(guī)劃數(shù)量，更改規(guī)劃數(shù)據(jù)，進(jìn)而提高開(kāi)發(fā)土地總成本。2012年安置補(bǔ)償項(xiàng)目，雙方測(cè)算數(shù)據(jù)相差3 101萬(wàn)元（表3），就是由于中鐵四局方面未經(jīng)溝通，增加安置面積造成的。③加大公攤項(xiàng)目攤?cè)氤杀?。公攤?xiàng)目攤?cè)氤杀局饕獮槎瓷剿淼馈⒏邏壕€路改造工程等合作區(qū)內(nèi)受益項(xiàng)目按合同約定比例（25%）計(jì)入土地開(kāi)發(fā)總成本的費(fèi)用。公攤項(xiàng)目成本一般是按照概預(yù)算計(jì)量，最終根據(jù)決算進(jìn)行調(diào)整。2012年公攤項(xiàng)目攤?cè)氤杀?，雙方差異6 000萬(wàn)元（表3），是由于上述兩個(gè)項(xiàng)目均已峻工審計(jì)，投資方仍按概算額進(jìn)行攤?cè)搿?/p>

從新區(qū)管委會(huì)角度看，政府有責(zé)任在土地合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，為稀缺的土地資源提供更為充分的利用和保護(hù)，避免土地資源浪費(fèi)或不合理溢價(jià)，抑制房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)泡沫，使新區(qū)土地運(yùn)作步入良性、穩(wěn)定發(fā)展的軌道。因此新區(qū)財(cái)政部門(mén)每年度都會(huì)本著實(shí)事求是的原則，對(duì)土地預(yù)結(jié)算成本進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，力求做到“合理”、“共贏”。

3.2 口徑不同

從表3中可以看出，雙方土地總成本計(jì)算差異主要集中在土地取得成本上，其中差異最為顯著的就是征地補(bǔ)償項(xiàng)目，差異為1.86億。主要原因就是對(duì)于該項(xiàng)目，雙方統(tǒng)計(jì)口徑不一致。一般情況下，征地拆遷費(fèi)用應(yīng)由投資方按一定面積及標(biāo)準(zhǔn)將款項(xiàng)支付給新區(qū)財(cái)政局，由管委會(huì)下屬的土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)實(shí)施。但由于項(xiàng)目征收任務(wù)緊迫，投資方資金周轉(zhuǎn)不利等因素，新區(qū)財(cái)政局往往也會(huì)先行支付部分資金，然后再向投資方提交資金支付函，資金到位后再用于其他建設(shè)項(xiàng)目。這就造成款項(xiàng)來(lái)源與實(shí)際用途不相符的情況。財(cái)政局在確認(rèn)已發(fā)生征地拆遷成本時(shí)，是按實(shí)際發(fā)生費(fèi)用計(jì)算，中鐵四局方面是以按一定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)支付給管委會(huì)的征地費(fèi)用（包括尚未到位資金）來(lái)統(tǒng)計(jì)。由于口徑不同，每年雙方在征地補(bǔ)償費(fèi)用的認(rèn)定上均存在較大差異。

3.3 合作區(qū)域界定問(wèn)題

由于雙方合作開(kāi)發(fā)區(qū)域只是山南新區(qū)占地面積的一部分，有的征地及建設(shè)項(xiàng)目完全在約定的合作區(qū)域內(nèi)，但也有部分項(xiàng)目會(huì)不可避免地超出合作區(qū)，和中鐵四局計(jì)算土地成本時(shí)，只應(yīng)考慮在合作范圍內(nèi)發(fā)生的費(fèi)用，這就涉及到土地開(kāi)發(fā)成本在區(qū)域內(nèi)外進(jìn)行分?jǐn)偟膯?wèn)題。由于雙方財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)土地坐標(biāo)界定缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這就需要雙方土地部門(mén)對(duì)范圍內(nèi)外土地的面積進(jìn)行劃分。每年在進(jìn)行土地成本確認(rèn)時(shí)，誤將范圍外成本計(jì)入范圍內(nèi)的情況時(shí)有發(fā)生。

4 加強(qiáng)土地成本管理的措施

4.1 明確權(quán)利義務(wù)，細(xì)化合作協(xié)議

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，政企合作區(qū)域開(kāi)發(fā)模式下土地成本的核定工作正在逐步規(guī)范。在合作之初，雙方通常會(huì)依照合作框架協(xié)議中相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，合作過(guò)程中，主要通過(guò)建立協(xié)商機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題，當(dāng)合作出現(xiàn)分歧難以協(xié)商解決時(shí)，就會(huì)借助經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來(lái)解決。為了保障雙方權(quán)益，避免不必要的矛盾和糾紛，就必須進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范合作協(xié)議，僅憑框架協(xié)議還不夠，應(yīng)該針對(duì)實(shí)施中可能會(huì)遇到的問(wèn)題進(jìn)行深入分析和研究，以主協(xié)議約束權(quán)利義務(wù)、退出機(jī)制、分配機(jī)制、違約處理方式等關(guān)鍵要點(diǎn)，同時(shí)，還要根據(jù)實(shí)際情況以附件的形式約束開(kāi)發(fā)范圍、投資規(guī)模、成本核算方式、土地出讓節(jié)奏、資金結(jié)算流程等技術(shù)要點(diǎn)，形成“主協(xié)議+多個(gè)附件”的形式。

4.2 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，建立協(xié)調(diào)機(jī)制

雖然土地成本的核算工作由合作雙方財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，但由于區(qū)域開(kāi)發(fā)涉及領(lǐng)域較多，相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，影響因素也較多，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)工程計(jì)價(jià)、報(bào)批圖紙、拆遷面積等相關(guān)資料及數(shù)據(jù)缺乏專(zhuān)業(yè)理解，這就要求雙方土地、規(guī)劃、建設(shè)部門(mén)全力配合，土地成本管理本身就是綜合性工作，只有各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，才能對(duì)土地成本實(shí)施有效控制。①管委會(huì)內(nèi)部要建立科學(xué)規(guī)范的工作流程。形成以財(cái)政為牽頭單位，各部門(mén)各司其職的土地成本核算及管理機(jī)制。每年在進(jìn)行土地預(yù)結(jié)算成本確認(rèn)時(shí)，有些部門(mén)總會(huì)相互推諉，認(rèn)為成本核算是財(cái)政的事，不愿意整理、提供相關(guān)資料，或提供的資料質(zhì)量粗糙，造成財(cái)政部門(mén)工作十分被動(dòng)。②要建立與合作單位的對(duì)接機(jī)制。明確在成本核算過(guò)程中如果發(fā)生由于情況變化而導(dǎo)致的成本增加的處理方式，這樣做可以避免相互扯皮，促進(jìn)工作效率的提高。

4.3 提高政府信用，保障合法權(quán)益

在合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中如果政府信用觀念淡薄，在與投資方的合作過(guò)程中，憑借其強(qiáng)勢(shì)地位出現(xiàn)不承諾、不兌現(xiàn)等嚴(yán)重違背市場(chǎng)化原則的行為，就會(huì)很大程度上抑制合作方的投資信心。①政府意志導(dǎo)致投收方收益的不確定性。近幾年，投資方在土地成本測(cè)算時(shí)之所以人為抬高各項(xiàng)費(fèi)用，部分原因也是由于其沒(méi)有完全按時(shí)回收已供應(yīng)地塊的成本補(bǔ)償費(fèi)用。土地成交后，土地出讓金由開(kāi)發(fā)商繳納給市財(cái)政局，市財(cái)政扣除各項(xiàng)計(jì)提費(fèi)用后再撥付給山南新區(qū)，如2010年出讓的兩個(gè)地塊，市政府同意將該地塊上繳的土地款作為市某公司的入股資金，市財(cái)政不予撥付，至使投資方在該地塊上投入的各項(xiàng)費(fèi)用至今未得到補(bǔ)償。②政府執(zhí)行力導(dǎo)致投收方收益的不確定性。例如，有的已供應(yīng)地塊，開(kāi)發(fā)商未按合同繳清土地價(jià)款，合作方自然得不到相應(yīng)補(bǔ)償，其中一個(gè)重要因素是由于部分地塊征地拆遷工作尚未完成，沒(méi)達(dá)到交付條件。因此政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地拆遷工作的綜合協(xié)調(diào)，解決征地過(guò)程中遇到的問(wèn)題。

4.4 合理編制預(yù)算，控制開(kāi)發(fā)成本

新區(qū)財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)政職能，在土地部門(mén)配合下按照收支平衡的原則合理編制年度土地出讓收支預(yù)算，其中土地出讓收入預(yù)算應(yīng)按照年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地價(jià)水平等因素編制，土地支出預(yù)算應(yīng)結(jié)合年度土地收儲(chǔ)計(jì)劃及土地開(kāi)發(fā)成本并按規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)編制，合作單位也應(yīng)對(duì)土地投入做相應(yīng)預(yù)算安排。同時(shí)對(duì)于拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，可以商定一個(gè)合理的包干資金總額，實(shí)際使用中超出部分由政府承擔(dān)。這樣彼此心中有數(shù)，有利于雙方土地成本控制。

4.5 完善資金流程，明確債權(quán)債務(wù)

區(qū)域開(kāi)發(fā)本質(zhì)上屬于債權(quán)投資，工程款通過(guò)工程驗(yàn)工計(jì)價(jià)的方式確認(rèn)企業(yè)投資行為，認(rèn)可度不高；征地費(fèi)用政府先行支付，再向合作方申請(qǐng)的方式，有悖于合作開(kāi)發(fā)的初衷，還會(huì)如前所述造成雙方統(tǒng)計(jì)差異，可行的方式是改變資金支付流程，把所有資金分批劃入政府專(zhuān)用賬戶(hù)，由政府安排使用，其中建設(shè)工程款以驗(yàn)工計(jì)價(jià)確認(rèn)的金額再撥付給企業(yè)使用。這樣既有驗(yàn)工計(jì)價(jià)確認(rèn)投資，又有銀行轉(zhuǎn)賬憑證作為資金往來(lái)憑據(jù)，征地費(fèi)用在資金來(lái)源和使用上又達(dá)成一致，形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系上就有了更多的憑據(jù)。

區(qū)域開(kāi)發(fā)政企合作模式已經(jīng)是大勢(shì)所趨，只有借助科學(xué)化和規(guī)范化的成本管理模式，才是政企合作關(guān)系得以持續(xù)并最終保障區(qū)域開(kāi)發(fā)工作成功的最佳途徑。