孫晉剛

黨的十八大召開以來，社會(huì)風(fēng)氣煥然一新。本文試圖從預(yù)算管理的概念出發(fā)，結(jié)合“八項(xiàng)規(guī)定”落實(shí)，分析“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在的問題，并提出實(shí)施建議。

一、概述

（一）預(yù)算的概念

預(yù)算是以計(jì)劃的形式具體地、系統(tǒng)地反映經(jīng)濟(jì)資源配置，在預(yù)測(cè)和決策的基礎(chǔ)上，按照選定的經(jīng)營目標(biāo)和內(nèi)容，對(duì)各單位未來的經(jīng)營規(guī)模、營業(yè)收入、成本費(fèi)用等有關(guān)方面的具體內(nèi)容以計(jì)劃形式系統(tǒng)列出，以便有效的組織和控制經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)。

（二）預(yù)算的作用

預(yù)算管理的推行，能使高層管理者的職能逐漸集中于對(duì)資源的長遠(yuǎn)規(guī)劃與對(duì)下級(jí)的績效考核上，明確并量化政府工作目標(biāo)，規(guī)范各項(xiàng)費(fèi)用的管理控制，落實(shí)各責(zé)任主體的責(zé)任。其作用主要表現(xiàn)為：

1.激勵(lì)作用。明確的關(guān)鍵業(yè)績預(yù)算指標(biāo)可以使執(zhí)行者的日常工作目標(biāo)與預(yù)算整體目標(biāo)緊密地結(jié)合在一起，促使工作人員自覺地調(diào)整、約束自己的行為，提高工作效率，確保政府戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

2.目標(biāo)作用。能夠細(xì)化政府發(fā)展規(guī)劃和費(fèi)用控制目標(biāo)，有利于實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)的監(jiān)控執(zhí)行。

3.協(xié)調(diào)作用。將有助于政府與社會(huì)民眾的相互交流與溝通，增進(jìn)相互之間的了解，打造和諧的社會(huì)關(guān)系，增強(qiáng)執(zhí)政黨的凝聚力。

4.控制作用。通過合理分配資源，強(qiáng)化內(nèi)部控制，發(fā)現(xiàn)管理中的漏洞和不足，實(shí)現(xiàn)厲行節(jié)約目標(biāo)。

（三）實(shí)行預(yù)算管理的必要性

1.新時(shí)期新環(huán)境的要求。2012年12月4日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會(huì)議，審議通過了中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。規(guī)定內(nèi)容是：中央政治局全體同志要改進(jìn)調(diào)查研究，到基層調(diào)研要深入了解真實(shí)情況，向群眾學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，多到困難和矛盾集中、群眾意見多的地方去，切忌走過場(chǎng)、搞形式主義；要輕車簡從、減少陪同、簡化接待，不張貼懸掛標(biāo)語橫幅，不安排群眾迎送，不鋪設(shè)迎賓地毯，不擺放花草，不安排宴請(qǐng)。這是實(shí)實(shí)在在的舉措，落實(shí)在財(cái)務(wù)上，就要加強(qiáng)預(yù)算管理。

2.協(xié)同各方利益關(guān)系的要求。當(dāng)前，社會(huì)輿論日益發(fā)達(dá)，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，社會(huì)價(jià)值觀的日益多元化，對(duì)政府的監(jiān)督越來越嚴(yán)厲。而預(yù)算管理體系的建立就把問題集中到預(yù)算的制定和執(zhí)行上來。

3.實(shí)現(xiàn)偉大中國夢(mèng)的要求。預(yù)算管理作為一種控制機(jī)制和制度化的程序，一個(gè)健全的預(yù)算制度實(shí)際上是完善的政府職能的體現(xiàn)，預(yù)算制度完備是確保實(shí)現(xiàn)政府職能的重要保證，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、圓偉大中國夢(mèng)的體現(xiàn)。

二、“三公經(jīng)費(fèi)”管理存在的問題

從目前的情況來看，政府的財(cái)務(wù)預(yù)算管理注重事后的財(cái)務(wù)分析和監(jiān)督，財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)不高，主要表現(xiàn)為：

（一）預(yù)算意識(shí)不足，預(yù)算制度不全。在制定措施時(shí)，預(yù)算管理缺乏求細(xì)意識(shí)，降低了預(yù)算管理效率，預(yù)算管理工作的組織、流程、職責(zé)有待明確，預(yù)算管理的權(quán)威性也亟須加強(qiáng)。此外，預(yù)算管理的制度建設(shè)不夠，一些預(yù)算的全面性無法體現(xiàn)，制度建設(shè)方面，沒有建立相應(yīng)的預(yù)算制度保證各項(xiàng)預(yù)算工作的實(shí)施。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”概念不夠清晰、口徑不一致。目前，社會(huì)公眾對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的認(rèn)識(shí)還是不夠全面的，有的甚至將其視為政府部門工作人員公款出國旅游、公車私用和公款吃喝的同義詞。這個(gè)情況，既反映在各部門“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制口徑不盡相同，也反映在預(yù)算批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一方面。以上這些問題容易導(dǎo)致對(duì) “三公經(jīng)費(fèi)”認(rèn)識(shí)和理解上的混亂，影響預(yù)決算公開效果和政府公信力。

（三）場(chǎng)景與方法相對(duì)簡單，技術(shù)手段存在差距。在編制預(yù)算時(shí)，預(yù)算場(chǎng)景與宏觀經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)變量之間缺少必要聯(lián)系，預(yù)算場(chǎng)景相對(duì)簡單，缺少橫向可比性部門的預(yù)算指標(biāo)。預(yù)算分解尚未從產(chǎn)品、客戶等維度全面開展，預(yù)算管理難以有效對(duì)經(jīng)營決策發(fā)揮支持作用。同時(shí)為降低預(yù)算完成難度或爭(zhēng)取盡可能多的財(cái)務(wù)資源，預(yù)算松弛現(xiàn)象較為突出，預(yù)算編制偏離度過大，內(nèi)部預(yù)算信息傳遞失真。

（四）激勵(lì)機(jī)制不足，未能使公務(wù)員的能動(dòng)性得到充分發(fā)揮。政績考核指標(biāo)對(duì)工作人員的定性、定量考核和收入掛鉤不同步，缺少激勵(lì)，預(yù)算激勵(lì)機(jī)制與實(shí)施政府職能的聯(lián)系較小，忽略了政府服務(wù)和穩(wěn)定發(fā)展的預(yù)算指標(biāo)；預(yù)算激勵(lì)機(jī)制考核指標(biāo)體系比較簡單。

三、加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管理的對(duì)策建議

（一）建立科學(xué)合理的預(yù)決算和支出公開制度，強(qiáng)化公眾和社會(huì)監(jiān)督力。把三公經(jīng)費(fèi)預(yù)決算拿出來“曬一曬”，讓公眾對(duì)三公經(jīng)費(fèi)算一算、比一比，問一問三公經(jīng)費(fèi)支出的公平、公正和科學(xué)性。公開不能籠統(tǒng)，要詳細(xì)分類列出，一目了然，使各部門公務(wù)行為置身于社會(huì)的監(jiān)督之下。

（二）加大懲處力度，明確不當(dāng)三公消費(fèi)的法律責(zé)任。建議有關(guān)部門將行政支出成本考核結(jié)果同黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)升遷、獎(jiǎng)懲緊密結(jié)合起來，將整治公務(wù)員的公款消費(fèi)和揮霍浪費(fèi)行為，列入政府法制建設(shè)計(jì)劃，盡快明確公款消費(fèi)的法律或制度責(zé)任，使治理三公消費(fèi)有規(guī)可依。

（三）堅(jiān)持厲行節(jié)約理念，建立三公經(jīng)費(fèi)支出預(yù)警機(jī)制。紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)加大聯(lián)合檢查力度，對(duì)各單位財(cái)政資金支出審批、報(bào)銷、核算實(shí)行源頭審核控制，建立對(duì)三公經(jīng)費(fèi)支出的季度性預(yù)警提示，督促各部門嚴(yán)格執(zhí)行三公預(yù)算，嚴(yán)防支出超標(biāo)。各單位要結(jié)合自身實(shí)際，制定并完善單位三公經(jīng)費(fèi)管理和公示制度，并切實(shí)落到實(shí)處。

（四）推行公務(wù)卡制度改革和公務(wù)用車改革。建議各部門制定完善的公務(wù)卡結(jié)算制度，實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡結(jié)算全覆蓋，使每一筆公務(wù)支出都能查詢，杜絕虛假發(fā)票報(bào)銷，增強(qiáng)對(duì)各部門公務(wù)支出的約束力，提高社會(huì)公眾和審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和效率。在公車改革方面，嚴(yán)格貫徹中央關(guān)于公車改革的各項(xiàng)精神，按照政府的運(yùn)作模式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，逐步壓縮各部門現(xiàn)有公車數(shù)量規(guī)模，加大從市場(chǎng)上購買公車服務(wù)的比重，積極引入社會(huì)監(jiān)督，對(duì)不同類型公車進(jìn)行明確標(biāo)記，并對(duì)其使用時(shí)段、使用范圍、使用規(guī)定及油耗修配情況等定期向社會(huì)公眾公示、公開。