王瑩

摘 要：在漓江上游水源林治理中存在的主要問題是水源林綜合保護與當?shù)鼐用袷杖胨教岣咧g的矛盾。水源林作為一種特殊的公共物品，由于其外部性極強，政府必須進行適度干預。通過不斷深化林權改革和生態(tài)補償機制等制度創(chuàng)新，有利于漓江流域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展形成良性循環(huán)。

關鍵詞：外部性；政府干預；產(chǎn)權；交易成本；生態(tài)補償

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）09-0086-03

漓江不僅是桂林旅游的精魄所在，它還是桂林城市供水的命脈。能否妥善解決漓江水資源的儲備問題，更是茲事體大。作為漓江的主要發(fā)源地，貓兒山的水流量占據(jù)了漓江總水量的52%，在涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)流域徑流量等方面發(fā)揮了重要作用。研究表明，貓兒山五種林型水源涵養(yǎng)能力順序為鐵杉林、水青岡林、高山矮林、人工闊葉林、毛竹林，鐵杉林的綜合水源涵養(yǎng)功能最高，毛竹林的最低，鐵杉林強大的水源涵養(yǎng)功能是漓江源的重要保證[1]。然而，近年來，漓江上游水源林面積急劇下降，森林水文效能大幅度減退，特別是近年來貓兒山腳下農(nóng)民大量把原本有良好儲水功效的常綠闊葉林砍伐，重新種上經(jīng)濟效益高的毛竹林等速生林，更是間接影響了貓兒山地區(qū)的水土涵養(yǎng)能力，這對漓江水位的逐年下降無疑是雪上加霜。生態(tài)環(huán)境問題參伍錯綜，表面上看是人類社會經(jīng)濟活動的副產(chǎn)品，實際上是人與人、人與自然、經(jīng)濟利益與生態(tài)利益互為沖突的輸出結(jié)果。在對當?shù)剞r(nóng)民收入不造成負面影響的前提下，恢復漓江上游水源林區(qū)的生態(tài)功能，已成為迫在眉睫的工作。

一、外部性問題的提出及其理論溯源

經(jīng)濟學上認為，外部性是市場失靈的核心，外部性現(xiàn)象引發(fā)人際沖突與社會矛盾，常常導致一種非最優(yōu)的資源配置。經(jīng)濟的外部性概念是由劍橋大學的庇古和馬歇爾在20世紀初提出的。作為經(jīng)濟學中一個亙古不衰的話題，外部性是新古典經(jīng)濟學的重要范疇，也是新制度經(jīng)濟學的重點研究對象。庇古稅和科斯手段為解決外部性問題提供了重要的理論基礎。

庇古認為：外部效應是由于邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊際社會收益的背離造成的，外部性產(chǎn)生的原因在于市場失靈，市場機制已不能靠自身運行達到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，此時必須通過政府來干預解決?！氨庸哦悺敝荚谕ㄟ^補貼和征稅的方式實現(xiàn)外部效應的內(nèi)部化，對于正的外部影響政府應予以補貼，對于負的外部影響應施以罰款，以使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于社會成本，從而提高社會整體福利。科斯在批判借鑒庇古理論的基礎上提出了自己的觀點，他認為外部性實際上是產(chǎn)權界定不清所導致的，倘若產(chǎn)權界定清晰并能進行自由交易，那么市場自身就能解決外部性問題。外部性表面上看是產(chǎn)權問題，實質(zhì)上是交易費用過高所致。因此，要解決外部性問題，關鍵在于降低交易費用。

二、負外部性：漓江上游水源林治理困境的發(fā)生機理

（一）效益的公共性使得漓江上游水源林治理面臨“搭便車”現(xiàn)象

漓江上游水源林是一項典型的公共物品，其基本特征是效益的公共性和正外部性。水源林在保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣等方面發(fā)揮了諸多功效。這種物品一旦被生產(chǎn)出來，沒有任何一個人可以排除在享受它帶來的利益之外，因此也時常導致“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。極強的正外部性，加之水源林產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益很難通過貨幣形式在市場上體現(xiàn)出來，使得私人缺乏生產(chǎn)和提供這類公共物品的動力。即使這種生態(tài)效益和社會效益能夠以貨幣形式度量出來，也很難保證投資者和經(jīng)營者在短期內(nèi)收回成本和獲取收益，因為水源林所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益在很大程度上具有間接性、長期性的特點。假如這種效益在短期內(nèi)得不到直接補償，私人供給公共物品就很可能是無利可圖的，這樣私人就不可能參與公共物品的生產(chǎn)與提供。由于私人收益小于社會收益，長期以往，市場主體的逐利本性便使得當?shù)鼐用駟适Я死^續(xù)保護水源林的動力。效益的公共性和外部性，決定了漓江上游水源林不能或不能有效通過市場機制由私人來提供。

（二）市場主體的逐利本性催生了新的負外部效應

建國以來，國家不斷加強對漓江上游水源林的保護工作，目前，上游已先后建成貓兒山國家級自然保護區(qū)、海洋山和青獅潭兩個水源林保護區(qū)，漓江上游水源林保護工作取得了一定成效。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，水源林的保護與利用引起的矛盾愈發(fā)尖銳。水源林雖然具有生態(tài)保護功能，但對生產(chǎn)者而言并無利益驅(qū)動的內(nèi)在機制。漓江下游靠江吃飯的旅游產(chǎn)業(yè)或?qū)旖杏盟枨蟮娜巳?，雖然長期承受漓江的的恩澤，但是市場機制并不具備對上游水源林區(qū)進行補償?shù)臋C制，當上游生態(tài)良好時，市場機制并不能給予肯定，現(xiàn)行政策對保護水源林的行為主體予以補償?shù)牧Χ纫草^弱。上游居民在“自利理性”精神的驅(qū)動下，將部分集體或個人所有的公益林砍伐，重新種上經(jīng)濟效益高的毛竹林，也就不難理解這些行為了。近年來，毛竹林的種植面積有逐年擴張之勢，農(nóng)民在自身獲益的同時不自覺地給他人造成了影響。由于鐵杉林等原始闊葉林減少、水土涵養(yǎng)功能減弱，漓江源頭水資源儲備量下降，導致漓江流于的水位和水量不足，影響了漓江游客賞玩的興致，影響了城市用水的需求，而這種影響恰恰又是負面性質(zhì)的，即農(nóng)民的改種植行為催生了負外部效益。

（三）水源林產(chǎn)權關系的穩(wěn)定性脆弱加劇了治理困境

產(chǎn)權理論認為，只有明晰產(chǎn)權才能實現(xiàn)有效的產(chǎn)權保護，并由此獲利。但是，水源林具有自然資源的產(chǎn)權性質(zhì)，存在天然模糊和不完整的特征；產(chǎn)權的不可分割性，使水源林的保護和治理主體無法由此獲利，這就使得保護和治理活動失去了市場的支持，市場失靈在所難免。羅慧等人認為，生態(tài)環(huán)境資源由于不可分割性導致產(chǎn)權難以界定或界定成本很高，而通過市場力量提供的環(huán)境質(zhì)量和數(shù)量的公共物品一般嚴重不足，由于外部性、信息不對稱、存在交易費用，市場的自發(fā)運行往往偏離理想中的最佳效益點，從而易產(chǎn)生類似“公地悲劇”的市場失靈。在當前的資源產(chǎn)權所有制結(jié)構(gòu)下，前文所述的上游居民的經(jīng)濟行為在事實上產(chǎn)生了外部性，“對資源有控制權的人并不直接和按比例地收益或受損于自身行為；而受損（益）的人又通常不能根據(jù)自己利益對資源做出直接反應行為，原因在于對資源的收益權或承擔損失的責任總是與資源的控制權相分離，正是這種分離導致外部不經(jīng)濟，其實質(zhì)是私人成本的社會化”[2]。

水源林產(chǎn)權責權利關系缺乏長期的穩(wěn)定性，穩(wěn)定性脆弱又主要存在以下目標沖突：政府積極治理和當?shù)鼐用駞⑴c程度不高的矛盾，退耕、封育或生態(tài)投資與居民作為理性經(jīng)濟人追求利益最大化的矛盾，生態(tài)環(huán)境外部性與農(nóng)戶“不患貧而患不均”的小農(nóng)意識之間的矛盾，生態(tài)環(huán)境效益長期性與農(nóng)戶追求短期經(jīng)濟效益的矛盾[3]，這些因素造成了漓江上游水源林治理的市場失靈困境。

三、化解外部性問題的政策框架設計：漓江上游水源林治理中的政府責任

在政府適度干預的過程中，新的政策框架需要納入提高農(nóng)戶自主行動能力并推進生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營的制度機制，以實現(xiàn)資源的高效利用。通過不斷深化林權改革和生態(tài)補償機制等制度創(chuàng)新，由經(jīng)濟比較發(fā)達的下游地區(qū)“反哺”上游地區(qū)，對漓江上游水源林區(qū)的生態(tài)保護努力和機會成本予以相應的補償，不僅是生態(tài)正義和環(huán)境公平的體現(xiàn)，而且是漓江流域生態(tài)保護和經(jīng)濟開發(fā)形成良性循環(huán)的客觀需要。

（一）深化科學合理的林權改革

要想克服水源林治理中的市場失靈，首先需要政府界定水源林區(qū)的生態(tài)產(chǎn)權。按照產(chǎn)權學派的觀點，明確的林地承包經(jīng)營權將有利于農(nóng)戶保護自身所擁有的森林資源。雷新途、石道金認為，解決生態(tài)資源的產(chǎn)權困境的基礎在于界定清晰的生態(tài)產(chǎn)權邊界，并以此為基礎優(yōu)化生態(tài)資源的產(chǎn)權配置和維護生態(tài)資源的產(chǎn)權制度，從而提高生態(tài)資源的產(chǎn)權效率。一般來說，涉及國家整體生態(tài)保護的森林、生態(tài)草地、水源林、瀕危動植物資源其生態(tài)產(chǎn)權，仍然應該由國家掌控。蔡晶晶通過分析“分山到戶”和“共有產(chǎn)權”兩種模式，指出無論是產(chǎn)權“配置”或“統(tǒng)合”，都無法保證我國森林資源的永續(xù)發(fā)展。在林權體系不穩(wěn)定的情況下，資源使用者都尋求短期利益的最大化，他們對森林的經(jīng)濟功能重視程度遠超過生態(tài)功能，強調(diào)毛竹林等速生林帶來的短期效益，舍棄了原生天然林的長期生態(tài)服務效益。因此，如何建立起內(nèi)生的、能夠符合更大群體利益的自我約束機制，將是林權改革必須重視的問題。

（二）推行生態(tài)補償機制，采取生態(tài)補償政策

類似漓江上游水源林這樣的主要提供非物質(zhì)性服務的生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)服務物化程度低，界定產(chǎn)權的信息、執(zhí)行和交易費用非常高；即使是在產(chǎn)權明晰的情況下，其交易成本仍然是巨大的，通過科斯手段難以有效解決外部效應。此時，可以選擇生態(tài)補償機制，“通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的”[4]。生態(tài)補償機制可以有效反哺漓江上游水源林地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而導致的財政減少，補償當?shù)匾虬l(fā)展方式和發(fā)展項目受到一定限制而衍生的機會成本。由于“市場失靈”的存在，在漓江上游水源林的治理工作中，政府要主動承擔起生態(tài)補償和利益協(xié)商的職責，按照“誰受益，誰補償”的原則，受益對象明確的，由受益者補償，受益對象模糊的，由政府補償。

1.明確漓江上游水源林生態(tài)補償主客體是前提

運用生態(tài)補償機制對如何治理漓江上游水源林進行探討，必須明確以下問題：生態(tài)補償?shù)闹黧w為中央及地方各級政府，生態(tài)補償客體為法律法規(guī)、政策實施過程中的各種利益相關者，地區(qū)范圍內(nèi)主要包括漓江上游水源林的當?shù)鼐用?、與漓江密切相關的旅游業(yè)直接或間接從業(yè)人員、“共飲漓江水”的工農(nóng)業(yè)或生活用水需求者等。一國范圍內(nèi)，生態(tài)服務生產(chǎn)者（補償接受者）為漓江上游區(qū)域內(nèi)居民，生態(tài)服務受益者（補償支付者）為全國公民。

2.建立健全漓江上游森林生態(tài)效益補償基金制度是關鍵

近年來，中央政府和廣西區(qū)政府相繼出臺了《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》《廣西壯族自治區(qū)森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》等政策文件，對生態(tài)補償運行機制等方面做出了具體規(guī)定。要提高對水源林生態(tài)服務生產(chǎn)者的補償標準，調(diào)動上游地區(qū)保護水源林的積極性。在明確漓江上游水源林生態(tài)補償方案的過程中，政府要積極鼓勵各方利益主體及專家學者的廣泛參與，“綜合選用不同的研究方法，按照生態(tài)服務價值、資本成本、時間成本、機會成本等內(nèi)容，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的特征、所提供的服務功能、所處區(qū)域的特點”[5]，將生態(tài)服務價值計算結(jié)果結(jié)合公眾聽證，制定出符合實際、操作性強的分配標準。

3.推進漓江上游水源林生態(tài)補償融資是核心

生態(tài)補償應以國家公共補償為主，并結(jié)合部分市場化補償方式。當前我國的生態(tài)補償融資渠道主要有三種形式：一是財政轉(zhuǎn)移支付，二是專項基金，三是征收生態(tài)環(huán)境補償稅（費）。在漓江上游水源林的治理中，必須突破水源林保護區(qū)的保護困境，提高保護效益，推進生態(tài)補償融資，以資金和經(jīng)費為核心，以生態(tài)補償為突破口，以效益為紐帶，建立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級聯(lián)動的保護機制。

漓江上游水源林生態(tài)補償融資可以通過以下途徑推進：首先，政府對源區(qū)的生態(tài)保護工作下?lián)軐ｍ椯Y金，建立和完善漓江上游水源林生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移支付，對源區(qū)居民實行資金補償或?qū)嵨镅a償；其次，要完善轉(zhuǎn)移支付的方式，設計和調(diào)整稅收返還的方式和力度，簡化轉(zhuǎn)移支付形式，合理分配轉(zhuǎn)移支付支出的使用方向。具體而言，政府可以根據(jù)下游靠漓江發(fā)展旅游業(yè)的地區(qū)，根據(jù)下游地區(qū)的GDP與源區(qū)的GDP的差距，每年從其旅游業(yè)的純收入中抽取一定比例的資金作為源區(qū)居民的補償資金和源區(qū)生態(tài)保護工作的資金，以縮小下游地區(qū)民眾與源區(qū)居民的經(jīng)濟差距。[6]還可以從設立漓江上游水源林專項保護基金入手，按漓江供水量每噸0.01-0.02元計，從漓江下游地區(qū)使用的生活、工業(yè)用水工程中按一定比例繳納水資源保護補償費，在每年年底一次性將本年度收繳的資金劃入專項資金賬戶，用于漓江上游水源林保護區(qū)范圍內(nèi)生活垃圾處理、生活污水處理、自然生態(tài)恢復、環(huán)境保護科研等項目的補助。此外，還可以通過發(fā)行低于一般利息的生態(tài)債券或發(fā)行生態(tài)彩票，作為源區(qū)補償資金的部分補充。

4.強化漓江上游生態(tài)補償機制科學管理是根本

在漓江上游生態(tài)補償機制實施過程中，要“鼓勵構(gòu)建跨部門的源區(qū)生態(tài)補償機制的管理機構(gòu)，由林業(yè)部門、土地管理部門、環(huán)保部門等”聯(lián)合行動，各司其職，確保中央和地方政府下?lián)艿膶ｍ椯Y金或下游對上游支付的補償金落到實處，“對源區(qū)的各項生態(tài)補償效果進行監(jiān)測，并及時向公眾公布”[6]，接受社會監(jiān)督，不斷進行工作調(diào)整和改進，增加管理的科學度、透明度和法治度。

（三）以可持續(xù)發(fā)展觀為行動指南進行公共政策創(chuàng)新

政府要在可持續(xù)發(fā)展理論的指導下開展漓江上游水源林治理活動。要以科學規(guī)劃為引導，高起點制定生態(tài)功能總體規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟、可持續(xù)生態(tài)和可持續(xù)社會的相互融合。一要認真實施漓江上游功能區(qū)劃，以保護漓江及其沿岸生態(tài)環(huán)境為前提，嚴格控制開發(fā)規(guī)模和強度。二要加強生態(tài)保護與管制，要對沿江地區(qū)水源林等資源實行最嚴格的生態(tài)保護與環(huán)境監(jiān)測，嚴守“生態(tài)紅線”。三要完善基層環(huán)保工作機制，加快落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保職責，積極推行“環(huán)保網(wǎng)格化”管理。四要加強環(huán)保宣傳引導，提高廣大群眾對政府環(huán)保工作的認同，促進生態(tài)文明理念的普及。五要正確引導企業(yè)和社會的發(fā)展與消費，完善政府、企業(yè)與公民社會在漓江上游水源林治理上的多元參與和良性互動。

外部性獨立于市場機制之外，外在效應不能通過市場機制自動消除或化解，往往需要借助市場之外的力量——政府予以矯正。然而，政府在消除外部效應的同時，也會因其維護公共利益的干預行為產(chǎn)生新的外部性問題。因此，政府干預市場的準則應該是尋求公平與效益之間的適度平衡。由于時間有限，相關研究有待進一步深入。

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（責任編輯 王文江）