仲遠(yuǎn)風(fēng)
【摘 要】自古以來,中華文明就被認(rèn)為是黃土文明,土地是黃土文明的基礎(chǔ)。與此同時,存在著一個千年未解之迷,即從來沒有建立一個讓農(nóng)民滿意的土地制度。毛澤東同志曾經(jīng)指出,中國農(nóng)民的主要問題是土地問題,在執(zhí)掌政權(quán)后中國共產(chǎn)黨進(jìn)行了四次土地制度的變革:農(nóng)民土地所有制,集體土地所有制,家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制和有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)制度。本文通過對這四個階段的變遷進(jìn)行分析,從中得到一些有意義的啟示。
【關(guān)鍵詞】建國后;農(nóng)村土地制度;變遷
農(nóng)村土地的概念包含廣泛的內(nèi)容,為了避免主題不清,本文中的農(nóng)村土地是指與農(nóng)民關(guān)系最緊密的耕地。長期以來,中國的問題主要是農(nóng)民問題,而與農(nóng)民利益最密切相關(guān)的就是土地問題,其最本質(zhì)的農(nóng)村土地制度的問題。農(nóng)村的土地制度與社會的發(fā)展和人民幸福密切相關(guān)。因此,本文試圖從分析建國來農(nóng)村土地制度的變遷的歷史進(jìn)程,為當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度的變革提供一些建設(shè)性的啟示。
一、國民黨統(tǒng)治時期農(nóng)村土地制度的特征
作為一個農(nóng)業(yè)文明古國,隨著人口基數(shù)的不斷增長,農(nóng)耕技術(shù)的不斷成熟,形成了以地主土地所有制為基礎(chǔ)的土地制度。國民黨統(tǒng)治時期,中國處于半殖民地半封建社會,這一時期的地主土地所有制具有一個明顯的特征,即不合理性。
(1)土地所有權(quán)高度集中在少數(shù)地主富農(nóng)手中。根據(jù)《第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的農(nóng)民運(yùn)動資料》記載,70%-80%的土地集中在占農(nóng)村人口不到15%的地主和富農(nóng)手中,而占農(nóng)村人口85%左右的中農(nóng)和貧雇農(nóng)只占有20%-30%的土地。除此之外,毛澤東在對江西部分農(nóng)村調(diào)查時指出:“在興國調(diào)查中,知道地主占有土地達(dá)40%,富農(nóng)占有土地達(dá)30%,地主富農(nóng)所共有的公堂土地為10%,總計地主與富農(nóng)占有土地80%,中農(nóng)、貧農(nóng)只占有20%?!庇纱丝梢钥闯?,在20世紀(jì)上半葉,占人口少數(shù)的地主、富農(nóng)占有絕大多數(shù)的農(nóng)村土地,而中農(nóng)及貧雇農(nóng)占有很少的土地。
(2)占地質(zhì)量及其不合理且賦稅嚴(yán)重。除了占地數(shù)量的不合理,在質(zhì)量上來說,也不合理。地主和富農(nóng)占有的都是上乘的土地,而中農(nóng),貧雇農(nóng)的土地相對比較貧瘠,但是中農(nóng),貧雇農(nóng)需要交高額的賦稅。皇糧國稅通常都是由農(nóng)民來承擔(dān)的。各級政府都把農(nóng)民的賦稅作為財政收入的主要來源“自民國十七年七月財政部公布劃分國家地方收入暫行標(biāo)準(zhǔn)案后,天賦及契稅遂為地方財政之主要源泉,在省財政方面言之,田賦占?xì)q入總額1/3以上?!庇纱丝梢钥闯鲛r(nóng)民所受的賦稅壓榨的嚴(yán)酷性。
農(nóng)民不僅占有土地少,而且土地質(zhì)量不高,卻要交高額的賦稅。正是這種不合理的土地所有權(quán)和賦稅制度,使國民黨政府丟失農(nóng)民的信任、得不到他們的支持,最終退出了中國政治歷史舞臺?!盎仡櫸覀冞^去在大陸失敗的最大原因,……就是因為沒有能夠徹底實行土地改革。”
二、建國后農(nóng)村土地制度的變遷
建國后,汲取國民黨之所以失民心的經(jīng)驗,共產(chǎn)黨進(jìn)行了土地改革。按照土地所有權(quán)和使用權(quán)的變化,分為四個階段:農(nóng)民土地所有制時期,集體所有制時期,家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制時期和有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)時期。
(1)農(nóng)民土地所有制時期(1949-1956)
在這一時期,把封建半封建的土地所有制變成了農(nóng)民土地所有制。在中國共產(chǎn)黨即將取得全國勝利的前夕,黨中央在西柏坡召開了七屆二中全會,在會議上提出了“有計劃、有步驟地將封建半封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制?!薄?950年6月28日,黨中央通過了《中華人民共和國土地改革法》明確規(guī)定:“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”,并且私有土地在特殊情況下進(jìn)行買賣、典當(dāng)、出租、抵押、贈與、繼承。因此,第一次滿足了廣大農(nóng)民“耕者有其田”(自有、自耕農(nóng)田)的愿望。在《土地改革法》頒布之后,在新解放區(qū)開展了大規(guī)模的土地改革運(yùn)動。此外,中央政府先后頒布了一系列文件,如《農(nóng)民協(xié)會組織通則》、《城市郊區(qū)土地改革條例》、《關(guān)于劃分農(nóng)村階級成份的決議》等,以進(jìn)一步推動土地改革。經(jīng)過三年的努力,除了西藏、新疆等少數(shù)民族地區(qū)約7000萬人和臺灣省除外,全國已經(jīng)全部完成了土地改革,實現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制。這種土地所有制使農(nóng)民生產(chǎn)的積極性空前高漲,農(nóng)業(yè)得到迅速恢復(fù)和發(fā)展。
(2)集體土地所有制時期(1956-1978)
集體土地所有制就是把主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有,組織所有成員集體勞動,對于勞動成果“各盡所能,按勞分配”。由于個體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性和避免出現(xiàn)“中農(nóng)化”和“兩極化”的傾向,黨中央引導(dǎo)農(nóng)民走合作化的道路。1951年,在全國第一次互助合作會議上通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》,要求各級黨委根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展需要和條件,按照“積極發(fā)展、穩(wěn)步前進(jìn)”的方針和自愿互利的原則,逐步引導(dǎo)農(nóng)民走上集體化。1953年,我國開始引導(dǎo)農(nóng)民走合作化的道路,分為三步:先是臨時互助組;后來是常年互助組;在互助組的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)農(nóng)民加入初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,即初級社。同年12月,中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的決議》。1956年1月,毛澤東親自主編的《中國農(nóng)村社會主義高潮》正式出版,在這本書中他大力倡導(dǎo)創(chuàng)辦高級社。此后,全國合作化的進(jìn)程驟然加快。到1956年底,農(nóng)村土地集體所有制基本形成。除了自留地外,所有的財產(chǎn)全部公有,侵害了農(nóng)民在土地改革后農(nóng)民土地所有制的權(quán)益,挫傷了他們生產(chǎn)的積極性,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。
(3)家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制時期(1978-80年代后期)
在這次變革中,變公有公營的土地為公有、家庭承包經(jīng)營。1978年12月,安徽省鳳陽縣小崗村的18戶村民冒著被判“現(xiàn)行反革命”的風(fēng)險,首先發(fā)起以“大包干”到組、包產(chǎn)到戶為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。這也揭開了新時期農(nóng)村土地制度改革的序幕,集體所有、家庭經(jīng)營的兩權(quán)分離模式。1980年5月31日,鄧小平發(fā)表談話,表示支持風(fēng)陽的“大包干”和安徽肥西的“包產(chǎn)到戶”,這使得“包產(chǎn)到戶”由暗變明。1982年1月中共中央發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》真正為 “包產(chǎn)到戶”正名。1983年1月,中共中央頒布的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》中,第一次完整提出在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制,采取集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營相結(jié)合的原則。1984年,全國近99%的生產(chǎn)隊實行了家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制。至此,集體所有、家庭經(jīng)營的農(nóng)村土地制度初步形成。家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制可以他同事發(fā)揮集體的優(yōu)越性和個人的積極性,使農(nóng)村生產(chǎn)力水平顯著提高,創(chuàng)造了以5%的土地養(yǎng)活世界1/3人口的奇跡。
(4)有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)制度時期(80年代后期-至今)
在80年代后期開始,允許搞活土地使用權(quán),有償轉(zhuǎn)讓土地的土地流轉(zhuǎn)。這一時期,由于農(nóng)民進(jìn)城和土地撂荒的出現(xiàn),原有的“均田”承包制度難以為繼,土地的使用權(quán)必須流轉(zhuǎn)。1988年4月全國人大第七次會議通過的憲法修正案中明確規(guī)定,可以出租和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的原則。1997年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》。1998年10月,在中共中央發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中指出:“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”;“抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī),賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。2002年8月,在發(fā)布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定:我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,并且通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式組織實施;國家依照法律保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定;國家保護(hù)承包方按照法律依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);未向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)發(fā)證書。這標(biāo)志著國家從法律上規(guī)定了農(nóng)村土地制度在未來一段時期內(nèi)的實施方向。2008年10月,在黨的十七屆三中全會上發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,更加明確地賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),特別是第一次提出,“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)制度,為土地在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)勞動、資本、技術(shù)等資源的優(yōu)化配置提供了契機(jī),有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高。
三.農(nóng)村土地制度變革的啟示
(1)高度重視農(nóng)村土地制度的變遷。中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)文明的國家,歷代王朝的興衰都與土地問題密切相關(guān)。在王朝崩潰之前,往往土地集中在少數(shù)大地主手中,大多數(shù)只有很少甚至沒有土地,農(nóng)民就用暴力的形式打破這種格局,進(jìn)行革命。近代以來,在封建地主階級和西方列強(qiáng)的雙重壓迫下,農(nóng)民對土地的所有權(quán)更為渺茫。太平天國的《天朝田畝制度》和孫中山的“平均地權(quán)”思想之所以得到廣大農(nóng)民的支持,是因為他們關(guān)心農(nóng)民的土的問題。中國共產(chǎn)黨革命成功的關(guān)鍵在于實行了正確的土地制度、解決了農(nóng)民的土地問題。因此,在新時期,我們依然要高度重視農(nóng)村土地問題,努力探索新的土地制度以促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。
(2)在土地制度變遷中,充分尊重農(nóng)民的利益。從幾千年的歷史當(dāng)中不難看出,當(dāng)農(nóng)民分得土地之后積極性得到巨大提高,必然會極大的推動農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和支持當(dāng)時的政權(quán)。不論是建國前解放區(qū)的農(nóng)民自愿提供大量物質(zhì)和人力支援抗戰(zhàn),還是建國后積極支援抗美援朝。如果片面強(qiáng)調(diào)提高生產(chǎn)關(guān)系,而忽視農(nóng)民的利益和農(nóng)村的實際,就會阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展甚至倒退,人民公社化和大躍進(jìn)就反面證明了這一點。因此,在制定農(nóng)村土地制度時,以農(nóng)村實際生產(chǎn)水平為基礎(chǔ),克服平均主義,充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。最為重要的是,在新一輪土地制度變遷中,必須充分尊重最廣大農(nóng)民的根本利益。
(3)保持農(nóng)用耕地面積是進(jìn)行土地制度變遷的關(guān)鍵。決定土地制度變遷的因素很多,其中最關(guān)鍵的是人口的不斷增長和耕地不斷減少之間的矛盾。目前,面對著這樣一個難題:如何在耕地不斷減少的情況下,提供更多、質(zhì)量更高的食物給不斷增長的人口。據(jù)調(diào)查,我國有1/3省份的人均耕地少于1畝。其中一個重要原因在于:在當(dāng)今工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中,各地政府運(yùn)用較低的成本征用農(nóng)民土地,然后轉(zhuǎn)化為工商用地,從中換取高額的收益。對此,政府相關(guān)部門出臺有關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)地用途轉(zhuǎn)移進(jìn)行硬性規(guī)定,以保護(hù)農(nóng)用耕地的面積、確保糧食耕地。
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