羅許生

【摘 要】60年中國教育事業(yè)的發(fā)展，就是教育體制不斷改革創(chuàng)新的進(jìn)程。中國教育的繼續(xù)發(fā)展離不開教育體制的改革，囿于現(xiàn)有政治體制，中國教育體制改革之路依然艱難。但是可以從地方入手，以地方教育立法為主進(jìn)行教育體制的創(chuàng)新改革。地方可以先行從教育資源的成本分?jǐn)倷C(jī)制、教育資源的分配享用機(jī)制、教育資源的組織管理機(jī)制等幾個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新立法、機(jī)制創(chuàng)新以推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方教育；立法權(quán)限；體制創(chuàng)新

回顧60年中國教育事業(yè)的發(fā)展，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)新中國教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程就是教育體制不斷改革創(chuàng)新的進(jìn)程。中國教育的繼續(xù)發(fā)展離不開教育體制的改革，囿于現(xiàn)有政治體制，中國教育體制改革之路依然艱難。但是可以從地方入手，以地方教育立法為主進(jìn)行教育體制的創(chuàng)新改革。

一、地方教育體制創(chuàng)新的合法性和可能性

根據(jù)法治國的要求，地方創(chuàng)新必須建構(gòu)在法制基礎(chǔ)上，符合法律保留與法律尤位原則，否則將構(gòu)成違憲。90年代初期學(xué)術(shù)界曾有過關(guān)于良性違憲的大爭論[1]，筆者不贊成良性違憲的提法，改革應(yīng)該在法制框架內(nèi)進(jìn)行。只要構(gòu)成違憲不管良性還是惡性都喪失了法律依據(jù)，但如果符合憲法的基本原則與精神，在我國現(xiàn)行體制下可以稱之為憲法的變通[2]，地方政府可以進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)。我國憲法與地方組織法賦予了地方進(jìn)行創(chuàng)新的權(quán)力。在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi)，地方對(duì)本區(qū)域內(nèi)的教育體制創(chuàng)新存在很大空間。另外根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》，“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）規(guī)定要。進(jìn)一步加大省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，依法落實(shí)發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。近年來國務(wù)院權(quán)力不斷下放，分稅制后地方政府還擁有了一定的財(cái)政權(quán)，地方可以在本區(qū)域內(nèi)根據(jù)本地方的實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新，形成具有地方特色的教育發(fā)展模式。

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷的模式有政府主導(dǎo)型變遷與誘致性變遷。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，制度變遷以政府主導(dǎo)型為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下制度變遷出現(xiàn)政府主導(dǎo)型與誘致性變遷相結(jié)合的模式。通過制度性活動(dòng)，根據(jù)各自的效用或利益函數(shù)尋求更有利的契約安排，否定、揚(yáng)棄或改變舊的制度，這樣的投入—產(chǎn)出過程，稱之為制度變遷[3]。政府是教育服務(wù)的供給者，有自己的利益訴求。按照經(jīng)濟(jì)人理性假設(shè)，政府總是希望以最少的投入，提供給民眾更多、更好的教育服務(wù)，總是希望將自己的經(jīng)濟(jì)成本與道德成本降至最低。制度需求者必然是新制度的受益者，地方政府具有制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力。大幅放權(quán)是過去30年改革開放成功的重要原因。其中重要的一個(gè)方面是中央向地方放權(quán)，跳動(dòng)地方的積極性、主動(dòng)性，激發(fā)了地方的活力，從而釋放出了空前的社會(huì)生產(chǎn)力[4]?，F(xiàn)今很多成熟的制度都源于地方的制度創(chuàng)新，如1978年的安徽鳳陽小崗村的農(nóng)村集體土地改革試驗(yàn)，80年代廣東集體土地產(chǎn)權(quán)改革試驗(yàn)。地方在改革開放30年中積累了豐富的制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。地方政府作為本地區(qū)教育的主要管理者，有能力進(jìn)行制度創(chuàng)新。

二、教育資源的成本分?jǐn)倷C(jī)制創(chuàng)新

當(dāng)前中國教育最嚴(yán)重的問題之一是教育公平問題，教育公平可以表現(xiàn)為結(jié)果公平與機(jī)會(huì)公平。教育機(jī)會(huì)不公平當(dāng)前主要表現(xiàn)為義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教育機(jī)會(huì)不公平，高等教育地域區(qū)別造成機(jī)會(huì)不公平。農(nóng)民工子女要享受城里優(yōu)質(zhì)教育資源就得花上數(shù)萬元的擇校費(fèi)，其費(fèi)用遠(yuǎn)超大學(xué)費(fèi)用。教育行業(yè)曾被輿論評(píng)為“十大暴利行業(yè)”之一，另一方面卻是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，個(gè)人教育成本過大，因教返貧家庭增多。究其原因在于教育資源的成本分?jǐn)倷C(jī)制不合理，解決教育不公平的根本對(duì)策在于進(jìn)行成本分?jǐn)倷C(jī)制創(chuàng)新，建立市場(chǎng)化的教育成本分?jǐn)倷C(jī)制。

教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)化機(jī)制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，市場(chǎng)化有利于實(shí)施教育成本核算，提高教育資金的使用效益。近年來高校引入市場(chǎng)化的改革如火如荼，有效刺激了高等教育的發(fā)展，但也存在一刀切、過分市場(chǎng)化等問題。地方可以在以下幾個(gè)方面創(chuàng)新教育市場(chǎng)競爭機(jī)制。第一、收取學(xué)費(fèi)遵循市場(chǎng)規(guī)律。應(yīng)當(dāng)按照教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，依據(jù)不同專業(yè)、不同年級(jí)，確定不同的教育成本。教育成本一般包括教學(xué)成本、研究支出、學(xué)生生活支出、放棄的收益。[5]由于地方與學(xué)校差異，各項(xiàng)教育成本支出也會(huì)出現(xiàn)比較大的差異，地方人大與政府應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)實(shí)況結(jié)合市場(chǎng)規(guī)律制定動(dòng)態(tài)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第二、繼續(xù)推動(dòng)后勤社會(huì)化改革，提高學(xué)校資產(chǎn)的利用效率。行政主導(dǎo)下的教育資產(chǎn)經(jīng)營并不是按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行，造成教育資源浪費(fèi)，無形中增加了個(gè)人教育成本負(fù)擔(dān)。通過后勤社會(huì)化改革，引入市場(chǎng)競爭機(jī)制，激活教育固定資產(chǎn)，提高教育資源使用效率，從而減少個(gè)人教育成本。第三、開辟新的經(jīng)費(fèi)來源。從國際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)捐贈(zèng)與個(gè)人捐占據(jù)了學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)來源很大比例，美國達(dá)到10%，日本公立學(xué)校達(dá)到15%，私立學(xué)校甚至高達(dá)50%。[6]國家應(yīng)該營造良好的社會(huì)與個(gè)人捐贈(zèng)氛圍與機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)捐贈(zèng)規(guī)模。地方完全可以發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)開辟新的經(jīng)費(fèi)渠道。如鼓勵(lì)企業(yè)捐助，給予捐助企業(yè)稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠。鼓勵(lì)個(gè)人捐助，建立專戶存儲(chǔ)制度，以確保專款專用。鑒于現(xiàn)行狀況下民眾對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的不信任，對(duì)捐贈(zèng)活動(dòng)的不熱情，地方完全可以改變捐贈(zèng)模式。由現(xiàn)有的捐贈(zèng)面向教育機(jī)構(gòu)改為直接面向受資助對(duì)象，或者建立教育投資基金，通過市場(chǎng)化增強(qiáng)教育投資能力，提高社會(huì)捐助的積極性。另外，在現(xiàn)有政府投入不足的情形下，可以考慮發(fā)行教育彩票來募集教育資金。西方發(fā)達(dá)國家政府對(duì)教育的投入一般占到GDP的5%，而我國教育投入一直徘徊在2%-3%之間，近年才超過3%，但與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》要求的4%差距較大。發(fā)行教育彩票不失為一條有效緩解教育資金不足的新方法。第四、贈(zèng)加大政府投入。特別是義務(wù)教育，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)以中央投入為主，以確保義務(wù)教育均衡發(fā)展。地方在經(jīng)費(fèi)充足的情況下可以在中央投入的基礎(chǔ)上增加投入。政府投入主要以教育券形式出現(xiàn)，逐步建立政府、社會(huì)、個(gè)體共同承擔(dān)的教育成本分?jǐn)倷C(jī)制。第五、創(chuàng)新教育成本補(bǔ)償機(jī)制。我國目前成本補(bǔ)償主要以實(shí)時(shí)收費(fèi)制為主，補(bǔ)償途徑單一，表現(xiàn)為“高收費(fèi)，低資助”。根據(jù)“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，補(bǔ)償主體主要為受教育者，補(bǔ)償主體單一。改革現(xiàn)有成本補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該普及學(xué)生貸款制與學(xué)費(fèi)延付制度，擴(kuò)大貸款額度，延長貸款期限。同時(shí)可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，引入預(yù)付學(xué)費(fèi)制，建立教育投資基金。學(xué)校也應(yīng)堅(jiān)持產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的辦學(xué)方針，積極合理創(chuàng)收，實(shí)施教育成本預(yù)算機(jī)制，開源節(jié)流，合理控制教學(xué)成本。

三、教育資源的分配享用機(jī)制創(chuàng)新

教育資源的配置主要有權(quán)力和市場(chǎng)兩種模式，權(quán)力配置模式主要是通過行政權(quán)力對(duì)教育資源進(jìn)行分配和使用?，F(xiàn)有教育資源的配置大體還是采用計(jì)劃方式，通過行政權(quán)力進(jìn)行分配，如211大學(xué)的設(shè)置、985工程的實(shí)施、重點(diǎn)中學(xué)、重點(diǎn)小學(xué)的設(shè)置等等都是行政權(quán)力對(duì)教育資源進(jìn)行配置的典型方式。權(quán)力配置模式能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)模式的不足，但其在內(nèi)部與外部均出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。地方政府為了追求政績與效率，往往會(huì)重點(diǎn)支持一兩所學(xué)校的發(fā)展，很多縣市一所重點(diǎn)中學(xué)竟然占整個(gè)縣一半以上的教育經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重阻礙了教育的均衡發(fā)展。市場(chǎng)配置模式就是通過市場(chǎng)規(guī)律，引入競爭機(jī)制對(duì)教育資源進(jìn)行配置。市場(chǎng)配置模式能夠解決權(quán)力配置模式中出現(xiàn)的效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。但利用市場(chǎng)對(duì)教育資源進(jìn)行配置需要處理好教育的公益性與營利性問題，處理好學(xué)校與行政權(quán)力之關(guān)系。兩種配置模式各有利弊，但是隨著教育成本的不斷上升，政府對(duì)教育資源的供給原來越有限，單靠權(quán)力配置難以滿足教育需求。由此，給市場(chǎng)配置教育資源留下了一定的空間。在教育資源分配機(jī)制上，我們應(yīng)該改變以往教育資源分配單一化、一刀切的模式，充分注重社會(huì)不同階層的差異需求，有效利用好計(jì)劃于市場(chǎng)兩種分配模式，增強(qiáng)教育資源分配的兼容性。

我國教育資源配置中的主要矛盾是一方面教育公平要求政府平均分配教育資源，保證教育的基本需求。同時(shí)為了保證我國教育在國際上的競爭力，又必須重點(diǎn)發(fā)展一些學(xué)科與學(xué)校[7]。在政府對(duì)教育有限投入的現(xiàn)狀下，應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展職業(yè)教育、義務(wù)教育，在滿足最基本的學(xué)校生存需求的條件下再重點(diǎn)發(fā)展若干學(xué)校。特別是義務(wù)教育領(lǐng)域，政府投入是主體，地方應(yīng)該通過立法統(tǒng)籌管理好本省義務(wù)教育，防止出現(xiàn)義務(wù)教育領(lǐng)域的畸形分配。過度的市場(chǎng)化，將義務(wù)教育推向市場(chǎng)，導(dǎo)致出現(xiàn)名校“馬太效應(yīng)”。應(yīng)重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)高中教育，合理布局普通中學(xué)與職業(yè)學(xué)校，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育均衡發(fā)展與資源共享。十八大報(bào)告指出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決三農(nóng)問題的根本途徑，要加快新農(nóng)村建設(shè)與扶貧開發(fā)，晚上城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素與公共資源均衡配置。農(nóng)村教育發(fā)展的薄弱已成為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。城鄉(xiāng)教育資源配置的失衡是三農(nóng)問題的癥結(jié)之一。近些年地方和中央出臺(tái)了一系列諸如少數(shù)民族、貧困落后地區(qū)的加分投檔、定向培養(yǎng)等優(yōu)惠政策。但是這些政策并不能有效遏制城鄉(xiāng)教育差距的繼續(xù)擴(kuò)大。因?yàn)檫@種“中端控制”政策并不能彌補(bǔ)城鄉(xiāng)差距造成的起點(diǎn)不平等，而為了進(jìn)行“平衡”給予的各種“優(yōu)惠政策”反而容易造成更大的差距。

四、教育資源的組織管理機(jī)制創(chuàng)新

政府應(yīng)將管理權(quán)限下放給學(xué)校，不再直接參與學(xué)校的微觀管理運(yùn)作，而主要通過立法、撥款與政策引導(dǎo)實(shí)施宏觀管理。學(xué)校作為教育運(yùn)行的主體主要是為受教育者提供服務(wù)，公益性是其顯著特征，逐步淡化教育機(jī)構(gòu)的行政色彩，推進(jìn)教育行政法治化。過去學(xué)校被作為行政主體，具有行政管理權(quán)，而且受特別權(quán)力關(guān)系理論影響，學(xué)生不能起訴學(xué)校，及時(shí)被法院受理，往往也是以敗訴告終。這其實(shí)是學(xué)校高度行政化的體現(xiàn)，不符合教育發(fā)展的基本規(guī)律。推行教育行政法治化，應(yīng)當(dāng)剔除特別權(quán)力關(guān)系理論，將學(xué)校作為法人實(shí)體參與訴訟而接受社會(huì)監(jiān)督，改變政府與學(xué)校之間的隸屬關(guān)系，消除政府支配教育的錯(cuò)位、越位現(xiàn)象。引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)機(jī)制的完美結(jié)合，這樣治理主體不再單一化，而是社會(huì)組織、民間資本、中介組織、個(gè)人都參與進(jìn)行管理，治理主體多元化。在政府對(duì)教育的管理職能發(fā)生轉(zhuǎn)變后，政府并不是對(duì)教育不管，而是管理的內(nèi)容及其機(jī)制發(fā)生了變化。政府的管理主要涉及以下幾個(gè)方面：第一、制定教育規(guī)劃；第二、制定地方教育法規(guī)；第三、進(jìn)行教育統(tǒng)籌，保證全省教育質(zhì)量和教育公平。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中指出：“適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?！币?guī)劃綱要為現(xiàn)代學(xué)校制度的建立指明了方向?，F(xiàn)代學(xué)校制度是相對(duì)于傳統(tǒng)學(xué)校制度而言的，現(xiàn)代學(xué)校制度主要要處理好兩大關(guān)系：外部治理關(guān)系與學(xué)校內(nèi)部治理關(guān)系。外部治理關(guān)系即學(xué)校與政府、社會(huì)之間的關(guān)系，涉及到辦學(xué)體制、產(chǎn)權(quán)制度、投入體制、后勤體制等等。學(xué)校內(nèi)部治理關(guān)系即學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生、教師與學(xué)生的關(guān)系。教育體制改革的不斷推進(jìn)要求政府落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，落實(shí)政校分開、管辦分離，構(gòu)建新型的政、校關(guān)系。學(xué)校內(nèi)部的問題才是真正與學(xué)校和學(xué)生的發(fā)展聯(lián)系最密切的， 有關(guān)學(xué)生的發(fā)展、教師的教和學(xué)生的學(xué)等方面的制度應(yīng)該成為現(xiàn)代學(xué)校制度關(guān)注的核心問題。內(nèi)部治理，首先是要營造寬松、和諧組織氛圍，現(xiàn)代管理的核心是人本管理，學(xué)校管理必須從學(xué)生認(rèn)知與教師實(shí)際情況出發(fā)，切不可過于行政化。其次建立縱向互動(dòng)機(jī)制，最后建立橫向合作機(jī)制。

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