李行

摘要：在WTO的約束下，中國市場向國際資本敞開大門，壟斷專賣的模式使國內(nèi)煙草企業(yè)在應(yīng)對挑戰(zhàn)時異常脆弱。因此，引入競爭機制、推行市場化改革、充分發(fā)揮市場的資源配置職能的大局已定。本文在簡述了煙草行業(yè)生產(chǎn)效率低下、地區(qū)封鎖、生存維艱、監(jiān)管不當?shù)痊F(xiàn)狀后，對煙草公司市場化改革的必要性做出簡要分析。并重點就煙草產(chǎn)品市場化改革的制度安排提出五點具體建議。

關(guān)鍵詞：煙草；市場化；國企改革

中國煙草公司自1982年成立至今，一直保持著高速的發(fā)展，每年給國家貢獻近1/10的財政收入，而這都是在煙草專賣制度的巨大保護下完成的。中國的市場經(jīng)濟大環(huán)境正在日趨完善，如2013年07月20日金融機構(gòu)貸款利率管制全面放開，而煙草行業(yè)仍停留在嚴格的計劃管理體制下，政府過強干預和地方封鎖嚴重阻礙了市場資源配置職能的發(fā)揮。煙草單位務(wù)必認真研究市場經(jīng)濟運行規(guī)律，積極尋求適宜國情的改革方向，從而在面對國際挑戰(zhàn)時大展拳腳。

一、我國煙草行業(yè)現(xiàn)存的問題

入世十年有余，外部環(huán)境瞬息萬變，2012年01月至06月期間，煙草行業(yè)實現(xiàn)工商稅利4807.16億元，同比增加721.03億元，增長17.65%。這樣的成績雖值得欣喜，但我們更應(yīng)看到由于中國煙草業(yè)長期處于國家的產(chǎn)業(yè)政策控制下，很多問題已經(jīng)變得非常嚴峻。

1.生產(chǎn)效率低下

“大而不強”、“散、亂、雜”是我國煙草業(yè)的標志特征。生產(chǎn)效率低下，加上技術(shù)水平的落后，導致其無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。以煙葉生產(chǎn)為例，煙農(nóng)為了提苗偏施氮肥的情況時有發(fā)生；種植過程勞動力投入過大，機械化程度低，導致煙葉生產(chǎn)周期漫長，嚴重影響勞動生產(chǎn)率和卷煙單項利潤。另外，成品各項指標都與國際水平存在顯著差異，如日本規(guī)定每只煙含焦油量不得超過8mg，而我國目前卷煙的焦油量除少數(shù)幾個品種外其他均遠超該指標。

2.地區(qū)封鎖

1994年我國財稅體制改革，中央征收全部卷煙消費稅和卷煙增值稅的75%；2001年國務(wù)院及相關(guān)部門改革卷煙稅制，實行從量與從價相結(jié)合的征稅方式，同時為調(diào)動地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性，中央財政對各省級依照“基數(shù)固定，增長分成”的原則稅收返還。因此，地方政府為爭取到更多的稅反，大力支持當?shù)鼐頍煆S的建設(shè)與發(fā)展，限制外省卷煙品牌流入本地，嚴重阻礙了煙草產(chǎn)業(yè)跨地域兼并重組和資源的優(yōu)化配置。

3.生存維艱

2009年5月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整煙產(chǎn)品消費稅政策的通知》，調(diào)整了卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費稅的從價稅稅率——甲、乙類卷煙稅率分別提高至56%和36%。煙草企業(yè)的利潤空間被大大壓縮，甚至在可預見的未來，乙類卷煙稅率將趨近于發(fā)達國家的平均水平（50%～60%）。

社會文化方面，控煙的風聲愈演愈烈。2012年07月17日中國控制吸煙協(xié)會致函中國綠化基金會，建議撤銷中國煙草總公司“2011生態(tài)中國貢獻獎”；2013年01月08日，該協(xié)會致函中國工程院呼吁撤銷謝建平煙草院士資格，煙草可宣傳活動的范圍可謂窄而又窄。此外，煙民群體正在年輕化，青年一代具有追新求異的消費偏好，市場份額被“萬寶路”、“555”、“駱駝”等此類國外時尚型香煙大量蠶食。

4.監(jiān)管不當

首先，我國多個管理部門的職權(quán)交叉重疊，如僅生產(chǎn)、銷售假煙，無證運輸假煙、走私煙的監(jiān)督檢查部門就涉及煙草專賣執(zhí)法部門、工商、海關(guān)等多個部門。

其次，由于政企合一的管理體制，享有行政管理職權(quán)的煙草部門在利益驅(qū)動下，很難抵御尋租行為。

二、煙草產(chǎn)品市場化改革的必要性

近些年來，WTO的沖擊、控煙組織高亢的情緒、產(chǎn)業(yè)進入衰退期、國際化要求等因素交織在一起，無時無刻不督促著煙草行業(yè)進行一場適應(yīng)市場經(jīng)濟的深層變革。

1.國際承諾

在我國加入WTO時的法律文件中，我國商務(wù)部做出承諾：自加入WTO的當日起即執(zhí)行一個已減讓的關(guān)稅稅率，以后在此基礎(chǔ)上逐步減讓。除關(guān)稅以外，我國政府還就逐步取消政府對煙草工業(yè)企業(yè)的補貼、取消煙草配額和許可證、國營貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易等有關(guān)問題做了有關(guān)承諾。關(guān)稅降低或取消后，國產(chǎn)煙葉在價格方面的優(yōu)勢不再，質(zhì)量方面的劣勢卻更加凸顯。仍處于計劃經(jīng)濟約束下的國產(chǎn)煙草公司在應(yīng)對挑戰(zhàn)方面明顯后力不足。

2.消費環(huán)境變化

理性消費者的經(jīng)濟行為遵從“幸福=效用/欲望”，效用即吸煙帶來的滿足和快感，欲望則受吸煙成本和自制力的影響。在效用不變的情況下，隨著人們健康意識增強，吸煙成本已不限于其本身價格，對自身的傷害和二手煙所造成的外部效應(yīng)也得到越來越多的重視。自制力方面，科技進步解決了很多嗜煙者的難題，諸如中科院研制的茶黃金等此類戒煙產(chǎn)品已逐步展現(xiàn)功效。由此推斷，煙草產(chǎn)品的有效需求將呈下降趨勢。

3.產(chǎn)業(yè)周期制約發(fā)展

中國煙草總公司自創(chuàng)立以來，依靠國家壟斷的地位和煙草人的艱苦奮斗，走過了高速發(fā)展的30年。2009年，當金融危機的余波尚未平息，中國經(jīng)濟環(huán)境持續(xù)低迷、消費者信心不足時，中國煙草利稅再創(chuàng)紀錄，達到5000億元。可以說它已達到了產(chǎn)業(yè)生命周期的至高點。歷經(jīng)數(shù)年深度挖掘其潛能的煙草行業(yè)正在從成熟期向衰退期過渡。

三、我國煙草行業(yè)市場化改革的制度安排

1.產(chǎn)權(quán)多元化

這里引用“產(chǎn)權(quán)”一詞在法學中在法律制度層面的解釋——一種包含了權(quán)力義務(wù)及其運行規(guī)則的財產(chǎn)法律制度。從財產(chǎn)法律制度上明確煙草公司的運營模式，建立董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“工廠制”到“公司制”的轉(zhuǎn)變。

煙草行業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化就是投資主體多元化，由原來的國家壟斷到允許社會資本流入，使多個經(jīng)濟行為主體以明晰產(chǎn)權(quán)的方式行使權(quán)能并獲得收益?，F(xiàn)行“工商分離”的做法并未改變煙草政企一家的本質(zhì)。只有在多個經(jīng)濟主體加入后，煙草持股人更全面、更廣泛地關(guān)注市場風向，為經(jīng)營者提供可靠的信息來源，以便其做出科學、有效的決策。

2.培育大品牌

2008年全國范圍內(nèi)卷煙牌號重組，減少至155個，但與國際三大煙草公司相比，仍顯較多。例如，菲利普·莫里斯國際公司側(cè)重發(fā)展“萬寶路”和“藍星”兩大全球性品牌；英美煙草公司著重發(fā)展“箭牌”、“波邁”、“好彩”和“登喜路”四個全球驅(qū)動品牌。為什么所有的跨國煙草公司都如出一轍地培育重點骨干品牌呢？這是值得深思的問題。

控煙協(xié)會頻繁的活動從各個方面抑制、阻礙著煙草企業(yè)，不可勝數(shù)的卷煙品牌在爭奪有限的“活動空間”中投入了龐大的人力物力，收效甚微，在當下以省為單位的市場內(nèi)，消費者需求基本得到滿足，每省均剩余數(shù)個品牌淪落至“雞肋”的尷尬境地。對此筆者大膽猜想：可通過減少煙草企業(yè)法人數(shù)量的方式，打破按照行政區(qū)域劃分的煙草公司權(quán)責界限，形成全國性的煙草公司，抵抗國際煙草巨頭的實力必大大增強。

3.市場價格和分銷機制完善

目前香煙零售價的形成如下圖所示。

該體系內(nèi)受供求關(guān)系影響的只有市場批發(fā)價和零售價。具有消化能力的各大集散戶確定其相對固定的利潤比例后，零售商拿到價格不相上下的同質(zhì)產(chǎn)品，在與其他商戶的博弈中，薄利多銷成了唯一出路。在中國煙草的利潤分配格局中，除掉國家稅收的平均逾40%，煙草公司的40%有余，零售戶僅獲得了不到10%的份額。這是脫離了經(jīng)濟環(huán)境、壟斷機制下的產(chǎn)物。改變分銷模式的需求應(yīng)運而生。為實現(xiàn)真正的市場化，應(yīng)逐漸放開工業(yè)公司的客戶來源，批準資本規(guī)模達標、經(jīng)營能力優(yōu)良的大小商戶有資格直接購進香煙成品。這樣，全國范圍內(nèi)的零售商、大的集散戶和煙草商業(yè)公司獲得平等的權(quán)利從工廠取得貨源。產(chǎn)品的價格從而可以在一定程度上反映供求關(guān)系、消費者評價等信息，那時煙草行業(yè)才能適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境。

具體而言，香煙的生產(chǎn)環(huán)節(jié)適應(yīng)援引成本導向定價法，保證煙農(nóng)的正常收入，附加以煙草工業(yè)公司的合理預期利潤、交易成本、運輸費用等。而商業(yè)公司、集散戶、零售商根據(jù)自身的商業(yè)信用、議價能力、經(jīng)營水平等從工業(yè)公司獲得有一定區(qū)分度的香煙進價。各零售終端根據(jù)香煙品牌的暢銷度依據(jù)需求導向或競爭導向定價法制定價格。另一方面，各地工業(yè)公司出于增強競爭實力和提高公司美譽度的考慮，也必然積極降低成本、創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)，更加注重環(huán)境保護。

4.稅收制度改革

發(fā)達國家，如美國，實行明確的分稅制，中央政府對卷煙生產(chǎn)征稅，地方政府對銷售行為征稅。這種方式有效避免了地方政府出于自身利益而采取地方保護主義。而日本卷煙稅分為國家卷煙稅和地方卷煙稅兩種，以從量計征的方法進行征收，同樣起到了地方利益與中央利益獨立開來的效果。

我國則是中央征收全部的卷煙消費稅和卷煙增值稅的75%。目前卷煙消費稅繳納在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，“只有生產(chǎn)才有收益”的思路下，各地紛紛積極建廠，鑄造區(qū)域壁壘。要立即改變現(xiàn)狀，學習美國將消費稅征收在流通環(huán)節(jié)是不可能的?？刹僮鞯氖菨u變式改革，即在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)同時征稅，控制地方與中央的收益比例。在幾十年甚至上百年內(nèi)，通過數(shù)次調(diào)整該比例，最終達到均衡狀態(tài)。

當然，上述方法勢必觸動既得利益者，每一步都舉步維艱。在學術(shù)界推崇的一種相對容易操作的方法是“稅收單列，確保稅基”，具體做法是：將卷煙消費稅從地方上劃中央收入基數(shù)和中央對地方返還基數(shù)中剝離出來，促使卷煙生產(chǎn)量與地方財政收益基本脫鉤。可以用三年平均數(shù)核算出各省卷煙消費稅占全國卷煙消費稅總額的比重，該比例乘以當年全國卷煙消費稅實際入庫數(shù)，得出各地卷煙消費稅應(yīng)得數(shù)額。再把此數(shù)額加入到該地不含實際卷煙消費稅的“兩稅”總額中去，以此確定中央財政對地方財政的稅收返還數(shù)額。這樣，在不改變目前的煙草征稅方式的基礎(chǔ)上，地方財政不再依靠當?shù)鼐頍煂嶋H產(chǎn)銷量，優(yōu)質(zhì)資源自動流向具有比較優(yōu)勢的地區(qū)，行業(yè)效率得到提高。

5.規(guī)范監(jiān)管

共同利益驅(qū)動下的煙草專賣局和煙草工、商公司難免對煙草公司的違規(guī)情況置若惘然。這不僅不利于中國煙草業(yè)未來發(fā)展，還損害了廣大消費者的切身利益，將煙草監(jiān)管機構(gòu)獨立出來已經(jīng)勢在必行。

獨立后的煙草監(jiān)管機構(gòu)將重點負責以下三個方面的工作。首先是監(jiān)督煙草公司的違規(guī)經(jīng)營情況，煙草廣告、軟文報刊等其他變相宣傳活動及其他違反我國現(xiàn)行煙草管理條例、暫行辦法等行為。其次聯(lián)合工商行政管理部門一致奉行“打假”的使命，使試圖“以次充好”的不法分子無處可逃。這里，積極考量、評估群眾的意見和建議不失為一種直接而有效的途徑。最后肩負起價格監(jiān)管的重擔。對串通定價、合謀漲價、價格壟斷、價格欺詐、低價傾銷、牟取暴利等不正當價格行為做出明確、完善的界定。我國雖有《制止牟取暴利的暫行規(guī)定》，但僅對商品的價格和服務(wù)的收費標準進行了原則性規(guī)定，如“某一商品或者服務(wù)的價格水平不超過同一地區(qū)、同一期間、同一檔次、同種商品或者服務(wù)的市場平均價格的合理幅度”。其中“市場平均價格”、“合理幅度”都是難以科學測量和把握的指標。新建的煙草監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)切實履行價格監(jiān)管職能，避免此類模糊定義。

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