石佑啟 朱最新
區(qū)域府際合作治理,是一定區(qū)域范圍內(nèi)的治理主體為應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所導(dǎo)致的日益增多的區(qū)域性公共問題而作出的必然選擇,是各治理主體通過跨域合作來協(xié)力處理各種區(qū)域公共問題,提升區(qū)域整體實(shí)力和核心競爭力,共享整體利益,突破行政限制而形成的一種新的治理模式。區(qū)域府際合作治理有效實(shí)施需要完善的公法制度保障?;貞?yīng)這一時(shí)代需求,公法理論、公法制度也必須適時(shí)而變,從而推動(dòng)區(qū)域府際合作治理健康有序地進(jìn)行,推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。
20世紀(jì)80年代以來,市場化和地方分權(quán)改革使地方間的聯(lián)系日益緊密,先后形成了珠三角、長三角等重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢。然而,每個(gè)行政區(qū)域都是一個(gè)利益主體,都有自己特殊的利益訴求。每個(gè)行政區(qū)域?qū)ψ晕姨厥饫娴淖非蟪3治g區(qū)域共同利益,從而帶來產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭、環(huán)境污染、重復(fù)建設(shè)等一系列跨域公共問題。為了消除每個(gè)行政區(qū)域之間利益上的對立與沖突,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化持續(xù)、健康發(fā)展,必須建立跨域公共事務(wù)治理機(jī)制對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理??v觀域內(nèi)外理論與實(shí)踐,跨域公共事務(wù)治理機(jī)制主要有命令機(jī)制、市場機(jī)制、地方政府協(xié)作機(jī)制和公眾參與機(jī)制。
命令機(jī)制,是指通過科層制,即依托上級機(jī)關(guān)權(quán)威來實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與管理??茖又频膬?yōu)點(diǎn)在于高效率作出決策,并通過上下級隸屬關(guān)系強(qiáng)制性執(zhí)行,從而有效促進(jìn)區(qū)域間資源互補(bǔ)、政策協(xié)調(diào),克服地方保護(hù)主義和“諸侯經(jīng)濟(jì)”問題。然而,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,每個(gè)行政區(qū)域都是一個(gè)利益單元。每個(gè)行政區(qū)政府基于其局部利益以及官員晉升博弈等個(gè)人利益的影響,對上級機(jī)關(guān)不利于其局部利益的僵硬化區(qū)域政策往往會采取陽奉陰違的策略,“上有政策,下有對策”,從而導(dǎo)致區(qū)域公共事務(wù)協(xié)調(diào)與管理交易成本上升,效益低下,帶來諸多跨域公共問題。
市場機(jī)制,是指通過市場對資源配置基礎(chǔ)性作用來實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與管理。市場機(jī)制承認(rèn)每個(gè)行政區(qū)的自我利益。通過市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用,有利于生產(chǎn)要素的高效率配置,有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化,從而增進(jìn)區(qū)域的共同福利。市場機(jī)制有助于政府管理的理念創(chuàng)新、方式轉(zhuǎn)變,從而促進(jìn)責(zé)任型和服務(wù)型政府的形成。然而,市場機(jī)制往往會帶來局部化問題,帶來地方保護(hù)主義和“諸侯經(jīng)濟(jì)”盛行,從而造成低水平惡性競爭的“囚徒困境”。同時(shí),市場機(jī)制也無法從根本上解決地方政府競爭所產(chǎn)生的環(huán)境污染、資源掠奪性開發(fā)等外部性問題。
地方政府協(xié)作機(jī)制,是指地方政府間通過協(xié)商、對話并締結(jié)行政協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與管理。政府協(xié)作機(jī)制強(qiáng)調(diào)各地方政府的平等、互利、協(xié)商、合作,尊重各區(qū)域的特殊利益訴求,有效地實(shí)現(xiàn)各種利益在地方政府間的合理分配。同時(shí),政府協(xié)作機(jī)制有利于整合區(qū)域資源,發(fā)揮區(qū)域資源的綜合效益,提升區(qū)域的整體競爭力。但政府協(xié)作機(jī)制也存在一系列問題,主要有:(1)政府協(xié)作機(jī)制缺乏統(tǒng)一性,存在各自為政現(xiàn)象,很容易形成區(qū)域利益,引發(fā)區(qū)域間的沖突,妨礙全國統(tǒng)一大市場的形成。(2)政府協(xié)作機(jī)制缺乏中央政府的制度性參與和權(quán)威性指導(dǎo),導(dǎo)致“地方聯(lián)盟擔(dān)憂”(即中央擔(dān)心地方合作在事實(shí)上形成地方聯(lián)盟,從而對抗中央,影響國家統(tǒng)一;地方擔(dān)心地方合作被誤認(rèn)為地方聯(lián)盟,從而影響自己的政治晉升)。(3)地方政府協(xié)作的結(jié)果難免會脫離現(xiàn)實(shí)需要。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中,哪些跨域問題需要政府協(xié)商解決,哪些應(yīng)由市場解決,由政府協(xié)商解決的哪些應(yīng)該優(yōu)先考慮等,處于其中的組織和社會公眾是最為清楚的。而地方政府由于信息傳遞的通道阻塞、主體主觀濾波以及地方政府自身利益考量等原因,有時(shí)難以反映現(xiàn)實(shí)需求。(4)地方政府間權(quán)力不對等、財(cái)力不對等以及政治晉升博弈等常常使地方政府協(xié)作機(jī)制更多地表現(xiàn)為一種態(tài)度,少見于行動(dòng)之中,也難以規(guī)范化、法制化。
公眾參與機(jī)制,是指通過非政府組織的協(xié)商、對話來實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與管理。人類公共事務(wù)的本質(zhì)表現(xiàn)為合作秩序。①“自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無法創(chuàng)造的價(jià)值?!雹谝虼耍妳⑴c是當(dāng)今社會治理的一種趨勢。公眾參與機(jī)制可以增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)、合作的正當(dāng)性、合法性、責(zé)任性,防止政府公權(quán)力的濫用,也能切實(shí)反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的客觀需要,因而公眾參與機(jī)制成為人們探索解決地方政府協(xié)作機(jī)制問題的一種有效途徑。然而,在我國社會公共組織受到制度框架極大約束,其生存、發(fā)展?fàn)顩r在很大程度上取決于政府的愿望。社會公共組織獨(dú)立性的缺乏、對政府的過度依賴,必然使社會公共組織的“政治責(zé)任”大于“公共責(zé)任”,從而在根本意義上制約公眾參與機(jī)制在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中作用的充分發(fā)揮。
綜上分析,“科層制”、“市場機(jī)制”、“地方政府協(xié)作機(jī)制”與“公眾參與機(jī)制”對區(qū)域公共事務(wù)協(xié)調(diào)與管理既有著其積極的一面,同時(shí)其不足又常常阻礙了區(qū)域的有效合作。尋求一種新的跨域公共事務(wù)治理機(jī)制成為推動(dòng)區(qū)域有效合作的客觀要求。區(qū)域府際合作治理,是府際治理與合作治理在中國區(qū)域一體化背景下的融合,它吸收了“科層制”、“市場機(jī)制”、“協(xié)作機(jī)制”與“公眾參與機(jī)制”的合理要素,同時(shí)又有效地克服了“科層制”僵硬化的弊端,彌補(bǔ)了“市場機(jī)制”局部化的缺點(diǎn),化解了“協(xié)作機(jī)制”的“過度離散性”,糾正了“公眾參與機(jī)制”過度軟化的不足,是“科層制”、“市場機(jī)制”、“協(xié)作機(jī)制”與“公眾參與機(jī)制”的并存與融合,回應(yīng)了區(qū)域一體化的時(shí)代需求,是我國區(qū)域一體化的必然選擇。
作為一種新型的治理模式,區(qū)域府際合作治理的基本屬性主要體現(xiàn)在③:
1.區(qū)域府際合作治理是一種政府主導(dǎo)的合作治理。區(qū)域府際合作治理首先是一種合作治理。它需要政府、社會公共組織、私人部門或者公私合作機(jī)構(gòu)作為相對獨(dú)立的平等主體存在,各主體之間形成有機(jī)的協(xié)同合作??梢哉f,它是一種“市場推動(dòng)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與”的治理模式。在這種模式下,治理的主體呈現(xiàn)出多元化趨勢,且多元化主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系。“府際合作治理的過程是一種多層面互動(dòng)的過程。在這種互動(dòng)過程中,政府與其他社會組織機(jī)構(gòu)建立各式各樣的合作伙伴關(guān)系?!雹軈^(qū)域府際合作治理需要建立高效、善治的政府,強(qiáng)調(diào)公權(quán)力主體之間的良性互動(dòng)、權(quán)力與權(quán)利的雙向互動(dòng)運(yùn)行。
2.區(qū)域府際合作治理是一種多機(jī)制和多模式的治理。多機(jī)制治理是指府際合作治理并不否定“命令機(jī)制”、“市場機(jī)制”、“協(xié)商合作機(jī)制”與“公眾參與機(jī)制”,而是強(qiáng)調(diào)上述機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)合,并根據(jù)區(qū)域合作實(shí)踐的客觀需求而有所側(cè)重。社會是紛繁復(fù)雜的,不同區(qū)域合作中,其參與主體不同,利益需求有所差異,所帶來的區(qū)域性問題有所不同,影響問題解決的因素也不盡相同。相應(yīng)的不同區(qū)域府際合作治理的具體模式也必然有所差異。因而,區(qū)域府際合作治理并不強(qiáng)調(diào)模式的唯一性,而主張因地制宜、多機(jī)制、多模式治理。
3.區(qū)域府際合作治理是建立在尊重、信任、協(xié)調(diào)、共贏基礎(chǔ)上的治理。區(qū)域府際合作治理追求的價(jià)值、理念是尊重、信任、協(xié)調(diào)、共贏。區(qū)域府際合作治理是區(qū)域合作主體共同解決區(qū)域性問題的一種群體活動(dòng)。只有在相互信任的氛圍中區(qū)域合作主體才會表達(dá)出自己的真實(shí)意圖,真正的合作對話才能開啟。區(qū)域合作實(shí)質(zhì)上是一種利益博弈,沒有任何互信的利益博弈必然走向博弈慘局,而建立在互信基礎(chǔ)上的利益博弈才有可能是雙贏的。因此,相互尊重、相互信任是區(qū)域府際合作治理的基礎(chǔ)。區(qū)域府際合作治理要取得最佳效果,就需要區(qū)域合作主體的溝通協(xié)調(diào)和通力合作,就需要將協(xié)調(diào)的理念貫徹于區(qū)域合作的始終,成為區(qū)域“集體行動(dòng)”不可或缺的理念。因此,協(xié)調(diào)是區(qū)域府際合作治理的靈魂。共贏是區(qū)域府際合作治理的最終目標(biāo)。區(qū)域府際合作治理的目的是改變舊有“各掃門前雪”的治理理念,通過調(diào)控政府、社會公共組織、私人部門之間的關(guān)系,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地方單元通過有序競爭、協(xié)調(diào)合作,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的府際間轉(zhuǎn)移以及區(qū)域內(nèi)資源的有效整合,達(dá)到“雙贏”或“多贏”的目的。
4.區(qū)域府際合作治理是一種制度性治理。區(qū)域府際合作治理作為一種新型的跨域公共事務(wù)治理機(jī)制,是一種制度性治理。區(qū)域合作不是區(qū)域趨同,而是在多樣性基礎(chǔ)上追求整體利益的一致性。在區(qū)域合作中,各種危機(jī)和困境的克服有賴于區(qū)域單元的行為自主性,但更多地依賴于制度安排。區(qū)域府際合作治理以公法制度為基石,以厘定府際合作治理主體的權(quán)利界限為條件,強(qiáng)調(diào)法律優(yōu)先,強(qiáng)調(diào)構(gòu)建科學(xué)、有效的區(qū)域利益分配、激勵(lì)和約束機(jī)制,強(qiáng)調(diào)社會參與的制度性安排,強(qiáng)調(diào)地方政府官員績效評價(jià)的法治化,即強(qiáng)調(diào)借助制度和規(guī)則來實(shí)現(xiàn)跨域公共事務(wù)的有效治理。
“公法是規(guī)范和控制公權(quán)力的法,是調(diào)整公權(quán)力主體與政治共同體成員的關(guān)系以及公權(quán)力主體相互之間關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)?!雹輩^(qū)域府際合作治理是對傳統(tǒng)行政區(qū)行政的治理模式的革新,其興起與發(fā)展需要雄厚的公法理論支撐和完善的公法制度保障,從而對傳統(tǒng)公法的價(jià)值理念、概念范疇、調(diào)整范圍、規(guī)制方式、制度設(shè)計(jì)、變遷路徑等帶來沖擊和挑戰(zhàn)。
保障人權(quán)是公法的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿。然而,人權(quán)既是歷史范疇,也是一個(gè)權(quán)利體系。不同時(shí)代,公法保障人權(quán)的側(cè)重點(diǎn)有所不同,從而帶來不同時(shí)代公法體系的差異。近代公法,以保障公民的自由權(quán)為基礎(chǔ),從而建立了控權(quán)模式的公法體系;現(xiàn)代公法,以保障公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ),從而建立了保權(quán)與控權(quán)相結(jié)合的公法體系。任何價(jià)值體系都不是從天上掉下來的,也不是少數(shù)人閉門造車的結(jié)果,而是一定歷史時(shí)期社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的產(chǎn)物。不同時(shí)代擁有不同的符號表達(dá)系統(tǒng),這些系統(tǒng)之間總是按照時(shí)間法則進(jìn)行疊加和傳承。⑥當(dāng)代中國處于一個(gè)社會急劇轉(zhuǎn)變時(shí)期,社會結(jié)構(gòu)、生活方式、思想方式和意識形態(tài)等都處于劇烈變革之中,公法保障的權(quán)利體系也需要適時(shí)得以提升和及時(shí)確立。區(qū)域府際合作治理的核心是多元參與下的共同治理,它強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的社會公共組織和公民的有效參與,強(qiáng)調(diào)各治理主體間的協(xié)商合作??梢哉f,尊重和善于運(yùn)用公民和公民社會中公眾的政治參與權(quán)利和能量,是建立和諧社會的根本之途。社會主義公法體系應(yīng)當(dāng)建立在發(fā)達(dá)的公民社會的基礎(chǔ)上。⑦也就是說,公民參與權(quán)應(yīng)該成為當(dāng)代中國公法保障的權(quán)利體系的核心。然而,我國公法還沒有體現(xiàn)這一時(shí)代的要求。
公法變遷大致有兩條路徑:(1)立法變遷,即適應(yīng)社會之變化,通過法律的立、改、廢來推動(dòng)公法發(fā)展。(2)釋法變遷,即適應(yīng)社會之變化,通過解釋憲法和法律來推動(dòng)公法發(fā)展?,F(xiàn)實(shí)中大多數(shù)國家都是以立法變遷為主,釋法變遷為輔。反觀我國公法變遷,基本上是以改革或先行先試的名義運(yùn)用突破現(xiàn)行公法規(guī)范的政策來推行的。如《粵港合作框架協(xié)議》中有關(guān)金融合作的問題,就屬于《立法法》規(guī)定的相對保留事項(xiàng)。這些協(xié)議實(shí)質(zhì)上是得到中央默許的,但從形式上看并沒有得到中央批準(zhǔn)。同時(shí),即使屬于廣東地方權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng),這類行政協(xié)議的許多內(nèi)容也屬于重大事務(wù),依法應(yīng)經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)。但所有行政協(xié)議基本上都沒有經(jīng)過同級人大常委會的討論、決定。⑧公法變遷路徑的政策性,即政策先行、法律隨后的制度變革路徑,在我國公法體系沒有建立,“摸著石頭過河”改革時(shí)期有其存在的合理性和必要性。然而,在公法體系已基本形成的今天,這種公法變遷路徑將破壞公法制度的穩(wěn)定性與連續(xù)性,帶來“合法性危機(jī)”、“影響人們的法律信仰”等一系列問題。⑨
1.公法調(diào)整對象有限,主要限于國家公權(quán)力。區(qū)域府際合作治理是一種政府主導(dǎo)下的政府、社會公共組織、私人部門共同參與的合作治理。在治理中,不僅國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織能成為公權(quán)力主體,而且一般的社會公共組織也能成為公權(quán)力主體。這些社會公共組織成為公權(quán)力主體是來自共同體成員的授權(quán),而非法律法規(guī)的授權(quán)。然而,由于受“政府組織是行使國家事務(wù)管理與社會事務(wù)管理的唯一權(quán)力中心”⑩的傳統(tǒng)思想影響,我國現(xiàn)行公法的調(diào)整對象基本上只限于國家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織,從而將大量社會公權(quán)力主體置于公法的調(diào)控之外。
2.公法淵源有限。區(qū)域府際合作治理中,各公權(quán)力主體既可通過國家機(jī)關(guān)制定法律和政策來推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,也可以通過區(qū)域立法、行政協(xié)議來推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,還可以通過社會公共組織間相互協(xié)商形成合作協(xié)議來推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。目前,我國公法淵源有限,僅限于憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方規(guī)章等。區(qū)域立法、府際協(xié)議與上述公法淵源有所不同,它們是由地方上具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān)或政府)聯(lián)合進(jìn)行的立法或地方政府在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂的協(xié)議,已經(jīng)超出了單純由某一地方立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的效力和適用范圍,從而具有跨地區(qū)(省級行政區(qū)或城市)的效力或適用性。因此,還不能將它們納入現(xiàn)有的公法淵源之中。而社會公共組織簽署的區(qū)際合作協(xié)議,更是難以為現(xiàn)行公法所包容。一個(gè)規(guī)范性法律文件若不能成為法律淵源,就難以確定其法律效力及相應(yīng)法律地位,沒有相應(yīng)法律地位將使區(qū)域立法、行政協(xié)議、區(qū)際合作協(xié)議從制定到實(shí)施都會遭到質(zhì)疑和阻礙。
3.公法調(diào)整的行政方式有限,主要限于剛性管理方式?!艾F(xiàn)代世界各國,都在變革政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的范圍和方式……在方式上,強(qiáng)制性的管制逐漸減弱,非強(qiáng)制性的引導(dǎo)作用日益增強(qiáng)。”?國務(wù)院于2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也明確提出,要改革行政管理方式,“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。區(qū)域府際合作治理中,各個(gè)治理主體更多的是利用行政指導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)、行政合同等柔性管理方式來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),為市場主體提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù),構(gòu)建良好的區(qū)域營商環(huán)境?!叭嵝怨芾矸绞脚c剛性管理方式相對應(yīng)、相配合,體現(xiàn)了廣泛參與、兩造互動(dòng)、平等協(xié)商、自由選擇等行政民主性的基本要求,發(fā)揮出特殊的行政管理功效……產(chǎn)生了有助于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的積極效果,有助于形成行政機(jī)關(guān)與行政相對人的和諧關(guān)系。”?然而,現(xiàn)行公法體系并沒有將柔性管理方式納入其調(diào)整范圍,從而導(dǎo)致柔性管理方式運(yùn)用的不規(guī)范。
1.組織規(guī)則缺漏。區(qū)域府際合作治理問題實(shí)際上是一個(gè)憲法問題,直接取決或受制于我國中央與地方的權(quán)限劃分、地方與地方之間關(guān)系上的憲法安排,并將最后歸結(jié)于我國地方分權(quán)、權(quán)力協(xié)調(diào)等府際關(guān)系的憲法變革之中。我國憲法和地方組織法中關(guān)于區(qū)域府際合作的具體規(guī)定幾乎是空白,法律只明確了各級政府對其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理以及上級機(jī)關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)管理中的角色,沒有涉及區(qū)域地方政府間合作的問題,也沒有涉及區(qū)域社會公共組織合作的問題。這往往使得區(qū)域合作缺乏法制保障。長期以來,各地方政府間利益沖突不斷升級的一個(gè)重要原因是有關(guān)區(qū)域合作的法律缺位。沒有權(quán)威的法律來規(guī)范各地方政府之間的關(guān)系,造成各區(qū)域利益主體陷入無休止的討價(jià)還價(jià)和惡性競爭之中,嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。此外,我國有關(guān)社會公共組織的組織法規(guī)則也是殘缺不全,阻礙了社會公共組織的發(fā)展與功能的發(fā)揮。
2.行為規(guī)則缺漏。按照法治的要求,公權(quán)力主體必須按照法的規(guī)定行政。而實(shí)現(xiàn)按照法的規(guī)定行政的前提在于法的規(guī)定的完備性?,F(xiàn)實(shí)中,不僅社會公共組織缺少應(yīng)有的行為規(guī)則,就是政府組織行為規(guī)則也不夠健全。由于公法調(diào)整的行政方式有限,主要限于政府的剛性管理方式,從而導(dǎo)致政府眾多柔性管理方式無法可依。柔性管理方式無法可依意味著政府的裁量權(quán)無限。這必然導(dǎo)致柔性管理方式在區(qū)域府際合作治理中產(chǎn)生一系列問題:規(guī)避法律責(zé)任,致使法律空洞化;懈怠行政職責(zé),喪失了政府權(quán)威;出現(xiàn)變相干預(yù),損害相對人利益;缺乏民主協(xié)商,變味成權(quán)力行為;法律關(guān)系尚未理順,角色不明確;行為動(dòng)機(jī)不盡純正,公正性不足;行為效果不甚穩(wěn)定,預(yù)期性較弱。?
3.程序規(guī)則缺漏。權(quán)力的行使是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程,對權(quán)力的控制常常就是對過程本身的控制。?現(xiàn)代法治重視通過事前、事中、事后的程序規(guī)則來規(guī)范權(quán)力。近年來,我國雖然在行政程序立法方面做了大量工作,在諸多單行法律文件中規(guī)定了行政程序的內(nèi)容,為規(guī)范政府權(quán)力行使發(fā)揮了重要作用,但全國統(tǒng)一的行政程序法典并未制定,區(qū)域政府合作、社會公共組織合作的法律規(guī)范缺失?,F(xiàn)實(shí)中大量存在的區(qū)域合作行為,如行政協(xié)議的簽訂等幾乎找不到程序法上的依據(jù)。這就使區(qū)域府際合作治理缺乏必要的程序約束,隨意性較強(qiáng)。
完備的責(zé)任機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制是區(qū)域府際合作治理良性運(yùn)行的關(guān)鍵和保障。區(qū)域府際合作治理需要完備的責(zé)任機(jī)制來保證各區(qū)域治理主體各盡其職。而責(zé)任機(jī)制的缺失會使區(qū)域合作淪為一種政績工程。當(dāng)政績需要時(shí),政府不僅會極力推動(dòng)府際合作,而且可能會出現(xiàn)許多不合法、不合理的府際合作形式;在個(gè)人利益、地方利益需要時(shí),政府也可能用各種不同的方式陽奉陰違阻礙區(qū)域府際合作治理的正常進(jìn)行。同時(shí),區(qū)域合作是一種有著自我利益訴求的不同區(qū)域社會主體間的合作,其利益沖突與矛盾難以避免,責(zé)任機(jī)制的缺失更可能加重這種矛盾和沖突的出現(xiàn)。實(shí)施區(qū)域府際合作治理并非要完全消滅矛盾,也不可能完全消滅矛盾,而是要通過健全的救濟(jì)機(jī)制來有效、有序地預(yù)防和化解這些矛盾和沖突。然而,我國公法體系中有關(guān)區(qū)域府際合作治理糾紛的救濟(jì)機(jī)制嚴(yán)重缺失。以行政協(xié)議為例,在行政協(xié)議的簽署、履行過程中,難免會產(chǎn)生各種各樣的糾紛。這些矛盾和糾紛如得不到妥善解決,必然影響區(qū)域的互利合作,甚至?xí)剐姓f(xié)議成為一紙空文。然而,在我國公法體系中,行政協(xié)議糾紛的“司法解決機(jī)制和仲裁解決機(jī)制缺乏相關(guān)的憲法依據(jù)和法律依據(jù),并不具有現(xiàn)實(shí)可能性”,“有關(guān)行政協(xié)議違法行為的損害賠償?shù)姆梢罁?jù)嚴(yán)重缺位”。?這就使行政協(xié)議更多成為一種政治宣言,而不是推動(dòng)區(qū)域合作的“活法”,導(dǎo)致已有的區(qū)域合作成果也可能付之東流。
社會治理模式的變化是公法變遷的基礎(chǔ)。正在興起的區(qū)域府際合作治理必然導(dǎo)致公法的變革,公法也必須通過持續(xù)不斷的回應(yīng)性制度變革為區(qū)域府際合作治理提供良好的制度保障,彰顯其時(shí)代特色。
公法制度、公法規(guī)則體系的確定、選擇以及良善運(yùn)作都離不開人權(quán)這一核心價(jià)值的指引。如果公法保障的人權(quán)價(jià)值存在問題,即使公法制度再健全、公法規(guī)則體系再嚴(yán)密,“也不過是建在流沙之上的城堡,見風(fēng)即毀,遇水則覆”?。人權(quán)價(jià)值體系是一個(gè)多重結(jié)構(gòu)的權(quán)利體系。對人類而言,自由是最為重要的,“如果一個(gè)人不能自我做主、自由行動(dòng),那就意味著他的生命已喪失靈性,不再具備真正的屬人價(jià)值”?。自由權(quán)的旨意在于控制公權(quán)力。因此,自由權(quán)是人權(quán)權(quán)利體系的基礎(chǔ)。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是公民其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提條件。馬克思曾指出:“我們首先應(yīng)該確立一切人類生存的第一個(gè)前提也就是一切歷史的第一個(gè)前提,這個(gè)前提就是:人們?yōu)榱四堋畡?chuàng)造歷史’,必須能夠生活,但是為了生活,首先就需要衣、食、住以及其他東西?!?生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的宗旨在于激勵(lì)政府積極行政,向公民提供實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由必不可少的物質(zhì)條件,如最低生活保障、社會福利、教育、衛(wèi)生等,使社會中的每一個(gè)個(gè)體能夠有尊嚴(yán)地生活。?參與權(quán)是一種新興的現(xiàn)代政治權(quán)利形式。參與權(quán)的有效行使不僅可以彌補(bǔ)議會民主中官員“為民做主”的缺陷,還能起到改善權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、提高決策科學(xué)性和可執(zhí)行性、增強(qiáng)社會和諧之作用。適應(yīng)區(qū)域府際合作治理的需要,我們應(yīng)該完善公法保障的權(quán)利體系,建構(gòu)以自由權(quán)為基礎(chǔ),以生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為前提,以參與權(quán)為核心的多元權(quán)利體系作為公法的價(jià)值體現(xiàn)。
“法律并不是一堆絕對的、不可改變的原則,相反,它們是一套隨著時(shí)間的推移而不斷發(fā)展和變化的規(guī)則?!?綜觀世界各國公法變遷,既有自下而上的社會自然演變模式(如美國),也有自上而下的政府自覺推動(dòng)模式(如新加坡);既有通過流血的暴力革命建立法治的模式(如法國),也有通過非暴力的相互妥協(xié)而走向法治的模式(如英國)。但不論是何種模式,凡是法治搞得比較成功的國家,無一不是較好地堅(jiān)持了法治規(guī)律與本國國情的創(chuàng)造性結(jié)合。?現(xiàn)代法治的一個(gè)基本規(guī)律就是任何制度變革都必須依法而行。因而,中國公法變遷路徑應(yīng)該符合普世規(guī)律,以立法變遷為主,釋法變遷為輔。同時(shí),我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期,政治民主化卻不完善,經(jīng)濟(jì)市場化卻不發(fā)達(dá),社會多元化卻不均衡,社會組織開放化卻不獨(dú)立,法制日益發(fā)展卻不健全。因此,中國公法變遷路徑應(yīng)該具有中國特色,即人大引導(dǎo)、政府推進(jìn)、社會參與并舉。所謂人大引導(dǎo),是指人大作為一種民主制度的組織形式,要廣泛地了解并聽取社會各界意見,準(zhǔn)確把握區(qū)域府際合作治理中的制度需求,把握社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化中的重大制度需求,及時(shí)作出有效的制度供給;同時(shí),及時(shí)總結(jié)政府和社會公共組織法治實(shí)踐的積極成果,使其制度化、法治化,從而引導(dǎo)、推動(dòng)整個(gè)社會的法治發(fā)展。所謂政府推進(jìn),是指行政機(jī)關(guān)一方面嚴(yán)格遵守法律規(guī)定,依法行政,從而帶動(dòng)整個(gè)社會形成信法、遵法、守法的良好風(fēng)氣;另一方面要積極行政,適應(yīng)區(qū)域府際合作治理和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀需要,利用其立法專業(yè)性、靈活性等特點(diǎn)及時(shí)、高效地提供相關(guān)制度供給,從而有效推動(dòng)整個(gè)公法體系的創(chuàng)新和完善,增強(qiáng)其對現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)性。所謂社會參與,包括三層含義:(1)社會公共組織帶頭并引導(dǎo)其成員嚴(yán)格遵守法律,從而形成人人守法的社會氛圍。(2)國家法律為社會公共組織參與國家立法提供良好的制度保障,社會公共組織積極利用各種有效途徑參與到人大立法、政府立法之中,提高國家立法對民意的契合。(3)社會公共組織在其“契約”范疇內(nèi),在不違背國家立法的前提下進(jìn)行補(bǔ)充性立法和實(shí)驗(yàn)性立法,推動(dòng)社會自治的法治化,并為國家立法提供鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。所謂并舉,就是指既要發(fā)揮人大立法的主動(dòng)性,強(qiáng)化人大立法對政府立法、社會公共組織立法的規(guī)范性和引導(dǎo)性;又要調(diào)動(dòng)政府的能動(dòng)性,發(fā)揮政府立法的積極性,強(qiáng)化政府對社會的積極管理與服務(wù);更要調(diào)動(dòng)社會公共組織參與國家立法的積極性,強(qiáng)化社會公共組織的自我約束、自我管理、自我服務(wù)。同時(shí),實(shí)現(xiàn)人大立法與政府立法、社會公共組織自治立法的有機(jī)銜接,人大守法與政府守法、社會公共組織守法的有機(jī)結(jié)合,強(qiáng)調(diào)其積極的作為,遏制其權(quán)力的濫用,從而使三者優(yōu)勢互補(bǔ)、各得其所。
公權(quán)力配置制度是公法制度的核心內(nèi)容。區(qū)域府際合作治理有效實(shí)施的公法困境大多可以在我國公權(quán)力配置制度中找到根源。區(qū)域府際合作治理的興起必然帶來公權(quán)力配置制度的變革:(1)公權(quán)力配置主體的變化——各級人民代表大會和人民將成為公權(quán)力的配置主體。在現(xiàn)代社會,權(quán)力都是屬于人民的。公權(quán)力的配置主體理應(yīng)屬于人民。由于人民是一個(gè)抽象的個(gè)體結(jié)合,難以直接行使配置權(quán),因而現(xiàn)代民主國家,公權(quán)力的配置大多委托給議會行使。在我國,《憲法》規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?!币虼?,各級人民代表大會應(yīng)成為國家公權(quán)力的配置主體。除了國家公權(quán)力外,還有社會公權(quán)力。社會公權(quán)力是國家機(jī)關(guān)以外的人類共同體為生產(chǎn)、分配、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而享有的權(quán)力,是一種不依靠國家強(qiáng)制來保障實(shí)施的權(quán)力。從各國法律和實(shí)踐來看,社會公共組織是社會公權(quán)力的行使主體,其權(quán)力來源于共同體成員的讓渡或授予。這就是說,作為人民組成部分的共同體成員也可以成為社會公權(quán)力的配置主體。(2)公權(quán)力配置結(jié)果的變化。未來我國公權(quán)力配置的方式并不會發(fā)生根本性改變,仍然是以立法方式進(jìn)行,只不過公法范疇有所拓展而已。但公權(quán)力配置的結(jié)果會發(fā)生質(zhì)的變化。未來公法將在堅(jiān)持人大制度的基礎(chǔ)上,按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則實(shí)行社會公共組織與政府的分權(quán)、中央政府與地方政府的分權(quán)以及橫向地方政府之間的權(quán)力配置與資源共享。
公權(quán)力的擴(kuò)張必然帶來公法范疇的拓展。在未來,公權(quán)力主體將由國家機(jī)關(guān)擴(kuò)大到社會公共組織,從而使公法的調(diào)整對象拓展到所有社會公共組織;公權(quán)力主體將更多地使用柔性管理方式提供管理與服務(wù),從而使公法調(diào)整范圍延伸至柔性管理領(lǐng)域,即“在創(chuàng)設(shè)治理行為方式時(shí),公法應(yīng)當(dāng)視具體情境建構(gòu)各類強(qiáng)弱程度不等的公法關(guān)系,依照由弱到強(qiáng)的排列,形成一個(gè)由建議類、契約類、審批類、命令類、處罰類共同構(gòu)成的行為方式譜系”?。當(dāng)然,公法范疇的拓展最突出表現(xiàn)還在于公法淵源的擴(kuò)展。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中區(qū)域內(nèi)的人大或政府聯(lián)合進(jìn)行立法所制定的規(guī)范性文件應(yīng)成為公法淵源;二是作為軟法的區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)成為公法淵源。所謂軟法,是指社會公權(quán)力主體制定的并由社會公權(quán)力主體運(yùn)用社會自治權(quán)保證實(shí)施的行為規(guī)則,以及國家公權(quán)力主體通過平等協(xié)商制定的不具有國家強(qiáng)制力、不以強(qiáng)制與制裁的方式保障其實(shí)施的行為規(guī)則的總和。區(qū)域一體化中政府間一系列合作新機(jī)制的探索催生出一種獨(dú)特的“論壇規(guī)則”——府際協(xié)議構(gòu)成了軟法的重要內(nèi)容。此外,隨著社會公共組織行使社會公權(quán)力的不斷擴(kuò)展,共同體之間的契約也就成了軟法的另一重要組成部分。這樣,就形成一個(gè)以憲法為最高效力,既包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章、國際條約與協(xié)定、法律解釋等傳統(tǒng)法律淵源,也包括區(qū)域立法、府際協(xié)議以及共同體契約在內(nèi)的多元等級規(guī)范體系。
區(qū)域府際合作治理的不斷完善必然帶來公法規(guī)則體系的健全。未來,我們應(yīng)該修改憲法與地方組織法,對區(qū)域府際合作問題作出法律規(guī)定;制定地方政府間關(guān)系法以及與之相配套的法律法規(guī)體系,明確橫向地方政府之間的協(xié)調(diào)合作關(guān)系;制定統(tǒng)一的行政程序法,將區(qū)域府際合作治理的程序規(guī)則納入其中,實(shí)現(xiàn)對各區(qū)域社會治理主體的程序規(guī)制;清理和撤銷阻礙區(qū)域府際合作治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的法律與政策;建立健全“有權(quán)必有責(zé)”的權(quán)責(zé)關(guān)聯(lián)機(jī)制、“用權(quán)受監(jiān)督”的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、“違法受追究”的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制和“侵權(quán)須賠償”的法律救濟(jì)機(jī)制。?其中,區(qū)域府際合作中的法律救濟(jì)機(jī)制應(yīng)該是多元的,既有糾紛處理的協(xié)商機(jī)制、科層機(jī)制和仲裁機(jī)制,又有司法的最終解決機(jī)制,并賦予司法機(jī)關(guān)有限的違憲審查權(quán)。這種有限違憲司法審查,是司法機(jī)關(guān)在具體案件審理過程中對法律、行政法規(guī)之外的地方性法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件、地方政府行為、社會公共組織的“契約”和行為進(jìn)行的合憲性審查。
實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化關(guān)鍵在于打破行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)的阻隔,消除行政權(quán)力對市場機(jī)制的不當(dāng)干預(yù)而產(chǎn)生的行政壁壘和歧視性政策。區(qū)域府際合作治理之所以能夠成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要途徑,就在于它是通過行政權(quán)協(xié)調(diào)來改變原有的各地方政府間的行政權(quán)力絕對化分割配置狀態(tài),實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在區(qū)域?qū)用嫔系脑倥渲茫瑥亩鴮?shí)現(xiàn)資源在整個(gè)區(qū)域的優(yōu)化配置。?要保障區(qū)域府際合作治理的有序進(jìn)行,保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中府際合作治理的連續(xù)性、穩(wěn)定性并取得預(yù)期的成效,必須以制度建設(shè)為立足點(diǎn),以法治化為路徑選擇,依靠公法的變遷,打破原有行政區(qū)行政的制度安排,加強(qiáng)區(qū)域法治建設(shè),建構(gòu)一套完善的公法制度為區(qū)域府際合作治理行為的規(guī)范實(shí)施起到基礎(chǔ)性和根本性的調(diào)節(jié)作用,實(shí)現(xiàn)區(qū)域府際合作治理與公法的良性互動(dòng),為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展提供良好的法制環(huán)境和有力的法治保障。
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