郭 婕

論法律援助標(biāo)準(zhǔn)的建立與完善

郭 婕*

本文主要包括八部分內(nèi)容。首先，明確了法律援助標(biāo)準(zhǔn)的概念、種類(lèi)和意義，指出了法律援助標(biāo)準(zhǔn)立法中存在的主要問(wèn)題，如法律援助標(biāo)準(zhǔn)種類(lèi)不完善、概念不明確、各地標(biāo)準(zhǔn)不一致等。然后，圍繞法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、法律援助事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)、法律援助案情審查標(biāo)準(zhǔn)、案件指派標(biāo)準(zhǔn)、辦案協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)、案件統(tǒng)計(jì)和辦案補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及控制方法等逐項(xiàng)展開(kāi)了深入的探討，進(jìn)一步明確了各項(xiàng)法律援助標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題及解決建議。

法律援助標(biāo)準(zhǔn) 建立與完善

針對(duì)目前“關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題較多”的現(xiàn)象，十八大報(bào)告明確指出要“建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道”。要想暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障渠道，首先有必要進(jìn)一步建立健全作為困難群眾權(quán)益重要保護(hù)機(jī)制的法律援助制度，以充分發(fā)揮其在現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中對(duì)困難群眾權(quán)益的保護(hù)以及對(duì)強(qiáng)大國(guó)家機(jī)關(guān)的抗衡作用。而近年來(lái)，伴隨著我國(guó)司法體制和工作機(jī)制改革的深入發(fā)展，對(duì)抗式訴訟、非法證據(jù)排除、量刑規(guī)范化等制度不斷確立，集中表現(xiàn)在以《刑事訴訟法》為主要標(biāo)志的相關(guān)立法成果形式的不斷豐富。而從國(guó)際上來(lái)看，聯(lián)合國(guó)新近通過(guò)了作為法律援助專(zhuān)門(mén)規(guī)范性文件的《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)合國(guó)《原則和準(zhǔn)則》”）。這些國(guó)內(nèi)外立法成果也都對(duì)我國(guó)法律援助制度的健全發(fā)展提出了更高的要求。筆者認(rèn)為，從我國(guó)10多年法律援助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法律援助制度健全發(fā)展的關(guān)鍵是各項(xiàng)法律援助標(biāo)準(zhǔn)的建立完善。為此，本文結(jié)合法律援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試對(duì)法律援助標(biāo)準(zhǔn)的概念、種類(lèi)、存在的問(wèn)題及未來(lái)發(fā)展等作如下探討。

一、法律援助標(biāo)準(zhǔn)概述

法律援助標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)各種法律援助概念和日常性活動(dòng)所作的動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一性規(guī)定，是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的法律援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成果進(jìn)行總結(jié)概括，并經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)商一致，由主管部門(mén)批準(zhǔn)，以特定形式發(fā)布，在法律援助工作中共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)。之所以說(shuō)法律援助標(biāo)準(zhǔn)是法律援助制度得以順利實(shí)施的關(guān)鍵是因?yàn)榉稍鷺?biāo)準(zhǔn)不僅決定著法律援助覆蓋面的大小、法律援助經(jīng)費(fèi)投入的多少，而且影響著法律援助服務(wù)人員參與法律援助工作的熱情、法律援助管理水平和服務(wù)質(zhì)量的高低。從實(shí)踐來(lái)看，法律援助立法的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上也就是各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善和規(guī)范化發(fā)展的過(guò)程。從法律援助標(biāo)準(zhǔn)的種類(lèi)上來(lái)看，有多種標(biāo)準(zhǔn)，涉及法律援助工作的方方面面，可以說(shuō)每一項(xiàng)工作都需要有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。但是，從目前我國(guó)法律援助標(biāo)準(zhǔn)立法情況來(lái)看，還存在許多不完善之處。①雖然國(guó)務(wù)院《法律援助條例》作為法律援助專(zhuān)門(mén)立法，在促進(jìn)我國(guó)法律援助全面發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但由于立法時(shí)主客觀原因的存在，導(dǎo)致《條例》在法律援助標(biāo)準(zhǔn)方面還存在許多亟待完善之處。主要表現(xiàn)在：一是法律援助標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)別太少，僅包括公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)（含對(duì)象兼特定訴訟階段及刑罰標(biāo)準(zhǔn)）和辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，通稱(chēng)為“法律援助三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。結(jié)合國(guó)內(nèi)外立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，法律援助標(biāo)準(zhǔn)范圍，不僅僅指國(guó)務(wù)院《法律援助條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規(guī)定的“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”，還應(yīng)當(dāng)包括《條例》沒(méi)有予以規(guī)定，但在實(shí)踐中已經(jīng)存在且各地情況不一的案情審查標(biāo)準(zhǔn)、案件指派標(biāo)準(zhǔn)、異地協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)、案件統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。其中，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)、案情審查標(biāo)準(zhǔn)之間關(guān)系密切，是在法律援助申請(qǐng)受理審查階段應(yīng)當(dāng)予以綜合考慮的標(biāo)準(zhǔn)，而案件指派標(biāo)準(zhǔn)、案件統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)之間關(guān)系密切，直接影響著法律援助服務(wù)的質(zhì)量和效率。二是《條例》關(guān)于法律援助標(biāo)準(zhǔn)的概念、構(gòu)成指標(biāo)不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性不強(qiáng)。三是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)太低，導(dǎo)致指定辯護(hù)率低，挫傷法律援助服務(wù)人員的積極性，法律援助服務(wù)質(zhì)量和效率得不到重視，法律援助難以成為司法制度的有機(jī)成分，難以發(fā)揮其在對(duì)抗式訴訟模式下的制衡作用，難以實(shí)現(xiàn)法律援助的應(yīng)有之義。四是沒(méi)有建立起全國(guó)協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)各異，不利于法律援助工作的協(xié)調(diào)開(kāi)展。②比如一國(guó)之內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也是世界上許多國(guó)家面臨的共同問(wèn)題。目前，加拿大、澳大利亞都在嘗試建立全國(guó)統(tǒng)一適用的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。See Dr.Melina Buckley:Moving Forward on Legal Aid.雖然司法部《關(guān)于建立法律援助“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)性意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見(jiàn)》等對(duì)法律援助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制提出了要求，但這些規(guī)定只是宣示性和口號(hào)式的，缺乏規(guī)范性文件應(yīng)有的指導(dǎo)和規(guī)范意義。

二、經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)

在英國(guó)、加拿大等國(guó)家，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)被稱(chēng)為“財(cái)務(wù)資格（financial eligibility）”等，是申請(qǐng)人獲得法律援助或者尋求市場(chǎng)化法律服務(wù)的重要分界點(diǎn),是法律援助特有的標(biāo)準(zhǔn)和核心條件，也是各國(guó)法律援助規(guī)范化發(fā)展的核心和難點(diǎn)問(wèn)題。③楊泳：《論法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國(guó)司法》2004年第6期。從《條例》及相關(guān)規(guī)范性文件的內(nèi)容和法律援助實(shí)踐來(lái)看，目前，我國(guó)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)還存在許多問(wèn)題，影響著法律援助工作的深入發(fā)展。這些問(wèn)題主要是：

首先，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)缺少明確概念。從立法上看，雖然《條例》提出了“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”的概念，但關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的定義和具體指標(biāo)，《條例》沒(méi)有規(guī)定，僅通過(guò)簡(jiǎn)單授權(quán)，要求“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定”。從該規(guī)定來(lái)看，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)立法的內(nèi)容不完整、目的不明確，更沒(méi)有嚴(yán)格的授權(quán)立法的期限和監(jiān)督程序規(guī)定。而司法部2012年頒布的《辦理法律援助案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），也沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的定義、具體指標(biāo)作出界定，而僅規(guī)范了經(jīng)濟(jì)狀況證明表的出證機(jī)關(guān)、公章要求、幾種特殊類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)困難證件和證明材料。

其次，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛。在《條例》授權(quán)基礎(chǔ)上，各省（區(qū)、市）地方立法通常采取以下做法對(duì)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整：一是將當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ洗龌蛘邔⒆畹蜕畋Ｕ洗錾细∫欢ū壤ū热?.5倍）④《河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省司法廳關(guān)于確定全省法律援助范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)的通知》：“法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助工作的需要，可適當(dāng)高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對(duì)于其他特殊情況需要申請(qǐng)法律援助的，由司法行政部門(mén)確定?！弊鳛榻?jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，也有個(gè)別發(fā)達(dá)地方如上海等以低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)⑤《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈上海市人民政府關(guān)于調(diào)整法律援助對(duì)象經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍的通知〉的意見(jiàn)》：“本市法律援助對(duì)象經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為本市城鄉(xiāng)家庭人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)（具體按照市統(tǒng)計(jì)局最新公布的本市低收入家庭人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行）。根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局最新公布的《2011年統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，本市低收入家庭人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)為14996元/年（1250 元/月）。因此，法律援助申請(qǐng)人人均家庭收入低于1250元/月的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其符合法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)?！被蛘咭宰畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)⑥http://www.cnnb.com.cn/nbfwmh/system/2009/05/06/006091948.shtml。作為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，法律援助申請(qǐng)人的收入低于這些標(biāo)準(zhǔn)的就被認(rèn)為是符合法律援助的經(jīng)濟(jì)條件；⑦在此，筆者無(wú)意探討最低生活保障待遇或者最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定是否有科學(xué)合理的依據(jù)，是否是在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上得出的，但從法律援助實(shí)踐來(lái)看，將最低生活保障待遇或者最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為法律援助經(jīng)費(fèi)困難標(biāo)準(zhǔn)是不合理的。二是均規(guī)定了幾類(lèi)免于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)審查的情形。⑧《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市司法局關(guān)于公民申請(qǐng)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)補(bǔ)充范圍的意見(jiàn)》：“本市法律援助申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，按照申請(qǐng)人是否享受城市居民最低生活保障待遇或農(nóng)村居民最低生活保障待遇確定。具體標(biāo)準(zhǔn)按照市政府公布的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)或申請(qǐng)人戶(hù)籍所在地的區(qū)（縣）政府當(dāng)年公布的農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)額度參照?qǐng)?zhí)行。”由此帶來(lái)的弊端是：各地立法關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)及其具體指標(biāo)各異，無(wú)明確的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方法，有損于法律援助立法的可操作性和權(quán)威性，不利于全國(guó)法律援助工作的統(tǒng)一化發(fā)展。⑨金羊網(wǎng)：《何為低收入戶(hù)？讓人“蒙查查”》，http://news.qq.com/a/20091208/001989.htm。另外，無(wú)論是以最低生活保障待遇還是以低收入戶(hù)為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，都不符合我國(guó)法律援助實(shí)踐需要和法律援助立法本意。⑩因?yàn)椋稍牧⒎ū疽?，是?duì)于遇到涉法涉訴問(wèn)題，但通常經(jīng)濟(jì)上又非常困難，請(qǐng)不起代理人、辯護(hù)人的公民，由國(guó)家為其提供免費(fèi)法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度。而經(jīng)濟(jì)困難的公民包括但并不限于享受最低生活保障待遇的人或者低收入戶(hù)，還應(yīng)當(dāng)包括那些雖不屬于低保對(duì)象或者低收入戶(hù)，但仍無(wú)經(jīng)濟(jì)能力尋求市場(chǎng)法律服務(wù)的人。從調(diào)研和統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，享有最低生活保障待遇的人對(duì)法律援助的需求并不高，?“據(jù)近幾年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每年法律機(jī)構(gòu)提供的法律援助案件中，屬于低保對(duì)象的不足20％，甚至有些地方只達(dá)到3％”，參見(jiàn)高貞：《法律援助審查中的若干問(wèn)題探討》，載《中國(guó)司法》2008年第2期。而真正需要法律援助的人雖然經(jīng)濟(jì)困難但因不符合苛刻的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)而得不到援助。?比如以北京市為例，按照《北京市2012年律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于“民事訴訟案件按審判階段確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，其中“計(jì)件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每件收費(fèi)3000-10000元”，而按照同期北京市發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整北京市2012年最低工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定，北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)從2012年1月1日起調(diào)整為每人每月1260元，另外，根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2012年1～4月份，北京市被調(diào)查的5000戶(hù)城鎮(zhèn)居民人均家庭總支出為10497元。如果以一個(gè)三口之家（一對(duì)夫婦加個(gè)孩子）為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算最低工資收入，該家庭1～4月份的總工資收入為10080元（假定該家庭沒(méi)有其他收入或者資產(chǎn)可支配），與同期人均家庭總支出相比，結(jié)果是：10080元-10497元=-410元。這種情況下，該三口之家如果遇到民事法律問(wèn)題需要法律援助，雖然連3000元的律師費(fèi)（民事最低計(jì)件標(biāo)準(zhǔn)）都付不起，但因?yàn)槠涔べY收入超過(guò)了北京市城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法獲得法律援助。http://zhengwu.beijing.gov.cn/tjxx/tjsj/t1226604. htm。

在我國(guó)剛開(kāi)始建立法律援助制度時(shí)，由于法律援助經(jīng)費(fèi)不足、法律援助機(jī)構(gòu)人手不夠、法律援助經(jīng)驗(yàn)缺乏、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不發(fā)達(dá)、信息共享機(jī)制不健全等客觀原因的存在，法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)參照各地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)或者最低工資標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，比較簡(jiǎn)單直觀，操作性較強(qiáng)。但是隨著法律援助實(shí)踐的深入開(kāi)展，在經(jīng)濟(jì)困難審查方面取得的經(jīng)驗(yàn)和研究成果日益增多，對(duì)現(xiàn)行法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)存在的弊端、非合理性以及與包括最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（最低工資標(biāo)準(zhǔn)）在內(nèi)的社會(huì)救助的區(qū)別等認(rèn)識(shí)也日益深刻。?參見(jiàn)郭婕：《談法律援助與社會(huì)救助的區(qū)別》，載《中國(guó)司法》2008年第5期；又見(jiàn)注③。另外，值得一提的是，目前出現(xiàn)了一種非常令人擔(dān)擾的現(xiàn)象：一方面，近年來(lái)，隨著中央對(duì)法律援助辦案專(zhuān)款撥付力度的加大，法律援助經(jīng)費(fèi)緊張的局面有所改善；另一方面，受經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)的限制，各地法律援助案源量不足，但中央專(zhuān)款只能用于辦案，導(dǎo)致法律援助辦案數(shù)據(jù)造假，而真正需要法律援助的人又得不到援助，辦案補(bǔ)貼太低導(dǎo)致辦案人員積極性不高、法律援助服務(wù)質(zhì)量低下等問(wèn)題。http://www.tianya. cn/publicforum/content/law/1/129908.shtml。所以，有必要在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)外好的做法的基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)及構(gòu)成指標(biāo)、審查方法等作出更加科學(xué)合理的規(guī)定。而從健全經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的可行性來(lái)看，目前律師收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、居民人均家庭支出標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的存在，以及銀行工資支付系統(tǒng)、個(gè)人存款賬戶(hù)實(shí)名制、不動(dòng)產(chǎn)登記制等與個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)管理相關(guān)的法律法規(guī)的健全，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)確保了部門(mén)間信息共享機(jī)制的健全，這些也為建立相對(duì)合理的、多層次的法律援助經(jīng)濟(jì)困難指標(biāo)體系和審查方法、促使法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)狀況及時(shí)開(kāi)展多渠道實(shí)質(zhì)性審查提供了可能。值得一提的是，在經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的確定及動(dòng)態(tài)調(diào)整、計(jì)算方法、實(shí)質(zhì)調(diào)查等方面，我國(guó)香港地區(qū)、英國(guó)等國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)取得了相對(duì)合理的、值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，可以加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，也可以通過(guò)對(duì)外交流合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的了解和借鑒。?Legal Aid Services Council:Legal Aid in Hongkong.

三、事項(xiàng)范圍和對(duì)象、特定訴訟階段及刑罰標(biāo)準(zhǔn)

（一）事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)

這主要是指民事和行政法律援助事項(xiàng)范圍，即在民法和行政法領(lǐng)域，明確哪些事項(xiàng)屬于法律援助服務(wù)的案件范圍。這方面目前存在的主要問(wèn)題：一是《條例》規(guī)定的事項(xiàng)范圍太窄，跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要；二是由于《條例》授權(quán)立法，導(dǎo)致各地立法規(guī)定的事項(xiàng)范圍不統(tǒng)一，不利于各地工作的銜接與配合。由于法律援助事項(xiàng)范圍受社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的影響很大，經(jīng)常會(huì)發(fā)生變化，比如近年來(lái)，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的案件比較多。對(duì)此，有兩個(gè)建議供選擇：一是在事項(xiàng)范圍立法方面，由人大通過(guò)“列舉優(yōu)先事項(xiàng)（作為最低事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)）”并輔之以“兜低條款”的形式予以規(guī)定，然后，隨著形勢(shì)發(fā)展，由司法部結(jié)合新的民事行政立法成果，如民事案由制度等，對(duì)一定時(shí)期各地經(jīng)常發(fā)生的法律援助事項(xiàng)，定期以指導(dǎo)性文件的形式進(jìn)行及時(shí)動(dòng)態(tài)總結(jié)調(diào)整，以保持全國(guó)法律援助事項(xiàng)范圍的一致性；?在法律援助事項(xiàng)規(guī)范化調(diào)整方面，可以借鑒最高人民法院動(dòng)態(tài)發(fā)布民事案件案由的做法，并建立上下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)及法律援助機(jī)構(gòu)之間的法律援助情況和問(wèn)題及時(shí)報(bào)告反饋機(jī)制。二是隨著辦案專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的增加，也可以借鑒廣東省的做法，對(duì)法律援助事項(xiàng)不作任何限制，只要法律援助申請(qǐng)人符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)及案情標(biāo)準(zhǔn)，就為其提供法律援助服務(wù)。

（二）對(duì)象兼特定訴訟階段及刑罰標(biāo)準(zhǔn)

這主要是指刑事法方面的案件范圍。這方面存在的問(wèn)題主要是，《條例》相關(guān)規(guī)定太窄，已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，與最新刑事立法相抵觸：一是《刑事訴訟法》規(guī)定，在所有的公訴案件中，公訴人都要出庭，而《條例》第12條規(guī)定顯然與該新規(guī)定相抵觸；?《條例》第12條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人，人民法院為被告人指定辯護(hù)時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助?！倍恰缎淌略V訟法》和配套司法解釋及相關(guān)規(guī)范性文件，如《最高人民法院關(guān)于適用〈刑事訴訟法〉的解釋》和公安部《辦理刑事案件程序規(guī)定》等均明確規(guī)定，在所有的訴訟階段，當(dāng)事人都可以申請(qǐng)法律援助，顯然《條例》規(guī)定的訴訟階段標(biāo)準(zhǔn)太窄；三是《刑事訴訟法》規(guī)定，可能被判處無(wú)期徒刑或者死刑的刑罰標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)超出了《條例》第12條第2款關(guān)于“被告人可能被判處死刑”的刑罰標(biāo)準(zhǔn)；四是從可以獲得法院指定辯護(hù)的特殊被告人來(lái)看，《條例》僅規(guī)定了“被告人是盲、聾、啞或者未成年人的而沒(méi)有委托辯護(hù)人”情形，《刑事訴訟法》的規(guī)定也顯然高于《條例》的規(guī)定，所以有必要對(duì)《條例》作出修改，以適應(yīng)上位法立法成果的發(fā)展；五是關(guān)于證人、服刑人員是否享有法律援助的權(quán)利，《條例》沒(méi)有規(guī)定，但在實(shí)踐中，出于司法利益和法律援助實(shí)踐需求的考慮，有的法律援助機(jī)構(gòu)已經(jīng)打算為證人提供法律援助。?新浪新聞中心：《證人被報(bào)復(fù)可申請(qǐng)法律援助》，http://news.sina.com.cn/c/2009-10-23/052216485160s.shtml。對(duì)證人提供法律援助，是衡量現(xiàn)代訴訟制度是否健全完善的標(biāo)志之一，不僅可以起到證人保護(hù)的作用，也能夠促進(jìn)證人出庭作證，保障訴訟活動(dòng)正常順利進(jìn)行。?鄭志華：《德國(guó)刑事證人法律援助制度研究》，載《法制博覽》2012年第1期。聯(lián)合國(guó)《原則和準(zhǔn)則》規(guī)定服刑人員和證人也應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲得法律信息和法律援助，以便了解和有效維護(hù)自己的權(quán)利。?http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?NewsID=17711。

從這些立法及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)已有必要通過(guò)人大立法，擴(kuò)大法律援助的事項(xiàng)范圍和對(duì)象范圍，并將服刑人員、證人等納入到刑事法律援助對(duì)象范圍之中，確保法律援助在刑事司法系統(tǒng)中發(fā)揮更大的作用。

四、案情審查標(biāo)準(zhǔn)

綜合各國(guó)和地區(qū)法律援助立法及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，案情審查標(biāo)準(zhǔn)由司法利益標(biāo)準(zhǔn)、?聯(lián)合國(guó)制定的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《關(guān)于律師作用的基本原則》和《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》等對(duì)“司法利益”標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。出于“司法利益”的要求，許多國(guó)家在刑事法律援助立法中，將為可能判處監(jiān)禁以上刑罰的案件提供法律援助作為最低限度標(biāo)準(zhǔn)，參見(jiàn)鄭自文：《國(guó)際人權(quán)公約與中國(guó)法律援助事業(yè)的發(fā)展》，載《黨的十六大以來(lái)法律援助理論研究文集》，中國(guó)民主法制出版社2009年版?！八痉ɡ鏄?biāo)準(zhǔn)”又被稱(chēng)為“威杰里標(biāo)準(zhǔn)”（Widgery Criteria），該標(biāo)準(zhǔn)是指，法律援助申請(qǐng)人雖然不符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，但可以因其案件符合“司法利益標(biāo)準(zhǔn)”而被酌情給予法律援助。該標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)包括：控罪是否嚴(yán)重得可能使被告喪失自由或生計(jì)，或名譽(yù)確有可能?chē)?yán)重受損；或控罪會(huì)否帶來(lái)重大法律問(wèn)題；或被告是否有精神病或其他精神上或身體上的殘障，以致無(wú)法理解訴訟的程序及自辯；或在抗辯過(guò)程中，是否涉及追查和會(huì)晤證人，或需要由專(zhuān)家盤(pán)問(wèn)控方證人；或提供法律代表以維護(hù)被告人以外之人士的利益，例如在幼童被性侵犯的案件中，被告人應(yīng)避免親自盤(pán)問(wèn)證人。http://we barchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dca.gov.uk/legalhelp/faq/cds.htm#part3；http://www.martynprowel.co.uk/TheInterestsofJusticeTest.html。勝訴可能性標(biāo)準(zhǔn)?針對(duì)法律援助申請(qǐng)審查工作，許多專(zhuān)業(yè)人士指出，對(duì)于法律援助申請(qǐng)的審查，不應(yīng)停留在形式上，應(yīng)盡可能對(duì)案情作比較深入地了解和分析，對(duì)于明顯于法無(wú)據(jù)或者即便勝訴也無(wú)法執(zhí)行，提供法律援助對(duì)當(dāng)事人維權(quán)無(wú)益的事項(xiàng)申請(qǐng)，要拒絕給予法律援助，做好說(shuō)服工作，以免浪費(fèi)法律援助資源。參見(jiàn)賈午光：《調(diào)動(dòng)資源強(qiáng)化職能充分發(fā)揮法律援助在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用》，載《黨的十六大以來(lái)法律援助理論研究文集》，中國(guó)民主法制出版社2009年版。和法律援助效益標(biāo)準(zhǔn)?施博：《法律援助審查芻議》?！胺稍б媸侵敢暂^小的法律援助資源投入產(chǎn)出較大的法律援助收益。追求法律援助資源的效益最大化是實(shí)現(xiàn)法律援助目標(biāo)的內(nèi)在要求，因此法律援助效益是影響法律援助決定的重要因素，理應(yīng)成為法律援助的審查內(nèi)容。法律援助效益審查主要有幾種情形：一是案件爭(zhēng)議標(biāo)的大小。一般說(shuō)來(lái)，案件爭(zhēng)議標(biāo)的額的大小與法律援助的效益大小存在正相關(guān)關(guān)系。例如工資拖欠糾紛，如果拖欠工資額少于法律援助成本（含辦案補(bǔ)助、交通通訊文印費(fèi)用等），從法律援助效益計(jì)，就算是申請(qǐng)人符合經(jīng)濟(jì)困難條件且確信案件能夠勝訴，法律援助機(jī)構(gòu)也沒(méi)有必要給予其法律援助。（筆者認(rèn)為，遇到這種情況，雖然沒(méi)有必要通過(guò)提供法律援助幫助當(dāng)事人尋求訴訟救濟(jì)，但可以通過(guò)提供和解或者調(diào)解服務(wù)，幫助當(dāng)事人解決問(wèn)題）。二是法律專(zhuān)業(yè)服務(wù)的必要性。如果案件簡(jiǎn)單或適用法律明了或申請(qǐng)人文化程度較高，對(duì)法律專(zhuān)業(yè)服務(wù)的必要性要求往往不高，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮讓當(dāng)事人自己去爭(zhēng)取權(quán)益，把機(jī)會(huì)留給那些對(duì)法律專(zhuān)業(yè)服務(wù)要求較高的法律援助申請(qǐng)。三是裁決結(jié)果的可執(zhí)行性。實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人的合法權(quán)益不只是要得到一個(gè)公正的裁決，更需要該裁決結(jié)果得到及時(shí)全面適當(dāng)?shù)貓?zhí)行。不具有執(zhí)行可能的裁決結(jié)果無(wú)論是對(duì)受援助人還是對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)而言，都意味著時(shí)間、精力和物質(zhì)的浪費(fèi)。因此，對(duì)可以預(yù)見(jiàn)的裁決結(jié)果，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能審查其可執(zhí)行性。http://www.zhushan.gov.cn/zssfj/flrz/200806/20155.html。組成，是法律援助機(jī)構(gòu)授予申請(qǐng)人法律援助的重要依據(jù)。公民提出法律援助申請(qǐng)，與向法院提起訴訟一樣，?根據(jù)新《民事訴訟法》規(guī)定，起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;（二）有明確的被告;（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由;（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。也要符合相應(yīng)的條件或者標(biāo)準(zhǔn)，即提出法律援助申請(qǐng)要有合理的理由。通過(guò)立法規(guī)定案情標(biāo)準(zhǔn)的法理依據(jù)是，任何申請(qǐng)人要想獲得法律援助，必須證明本人有合理理由參與法律程序，因?yàn)檫@決定著申請(qǐng)人案件是否有合理的勝訴機(jī)會(huì)。在法律援助申請(qǐng)審查中納入案情審查的意義在于：一是可以確保法律援助不被濫用，避免公民一遇到利益糾紛，就訴諸法律，輕易將訴訟視為解決問(wèn)題的途徑；二是通過(guò)案情審查，可以幫助法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員更加審慎地為申請(qǐng)人提供法律援助服務(wù)；三是通過(guò)案情審查確保不向無(wú)正當(dāng)理由等提起訴訟的人提供法律援助，可以節(jié)省有限的法律援助資源。?Legal Services Commission:Legal Aid in Hongkong（2008）,P105.雖然，《條例》第17條規(guī)定，公民申請(qǐng)法律援助應(yīng)當(dāng)提交與所申請(qǐng)法律援助事項(xiàng)有關(guān)的案件材料，但《條例》的立法本意并不是為了通過(guò)案情審查，以發(fā)現(xiàn)法律援助申請(qǐng)事項(xiàng)的司法利益、勝訴可能性及法律援助效益的大小，而是為“便于法律援助機(jī)構(gòu)了解法律援助申請(qǐng)的具體內(nèi)容，在審查符合法律援助條件以后，能夠盡快辦理或組織辦理該法律援助事項(xiàng)”，才要求“申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)應(yīng)同時(shí)提供與所申請(qǐng)法律援助事項(xiàng)有關(guān)的案件材料”。?國(guó)務(wù)院法制辦政法司、司法部法律援助中心、司法部法規(guī)教育司編著：《〈法律援助條例〉釋義》，中國(guó)法制出版社2003年版，第64頁(yè)。另外，在法律援助實(shí)踐中，許多地方法律援助都將案情審查納入了法律援助審查之中，但由于缺少具體的案情審查標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，有的就將案情審查推向了極端，要求申請(qǐng)人“必須有充分證據(jù)證明自己的合法權(quán)益受到侵害”，對(duì)于法律援助申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，該要求比民事訴訟法規(guī)定的起訴條件還嚴(yán)格。?高貞：《法律援助審查中的若干問(wèn)題探討》，載《中國(guó)司法》2008年第2期。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于與法無(wú)據(jù)，在法律援助申請(qǐng)審批工作中，進(jìn)行案情審查容易引起矛盾，曾發(fā)生過(guò)法律援助機(jī)構(gòu)因在案情審查時(shí)拒絕給予法律援助而被申請(qǐng)人告上法庭遭敗訴的案例。?參見(jiàn)網(wǎng)易新聞中心：《法援中心拒絕法律援助 南海市民告上法庭勝訴》，http://news.163.com/40716/9/0RDF1BV80001122E. html。不過(guò)，也有許多地方?jīng)]有將案情審查標(biāo)準(zhǔn)納入到法律援助審查標(biāo)準(zhǔn)之中，導(dǎo)致法律援助資源難以用于最需要幫助的困難人群。?周曉丹：《淺議法律援助的對(duì)象及范圍》，http://www.tieqiaolawyer.com/news.asp?id=2140。為此，筆者建議，在調(diào)研總結(jié)各地法律援助案情審查工作中現(xiàn)有好的做法，并借鑒我國(guó)訴訟立法及國(guó)外法律援助立法相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有必要通過(guò)全國(guó)人大立法，將案情審查納入到法律援助審查標(biāo)準(zhǔn)之中，制定出合理的案情審查標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。

五、案件指派標(biāo)準(zhǔn)

《條例》第21條規(guī)定：“法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件；也可以根據(jù)其他社會(huì)組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件?！庇纱艘?guī)定，可以引申出以下有關(guān)法律援助案件指派標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題：一是什么樣的案件可以指派律師事務(wù)所安排律師辦理、什么樣的案件可以安排本法律援助機(jī)構(gòu)人員辦理、什么樣的案件可以安排社會(huì)組織辦理？二是在同一轄區(qū)內(nèi)的律師事務(wù)所之間分配案件的標(biāo)準(zhǔn)是什么？三是各類(lèi)法律援助服務(wù)人員在辦理法律援助案件、提供法律咨詢(xún)時(shí)的資質(zhì)要求是什么？如果沒(méi)有明確資質(zhì)要求，在辦案過(guò)程中就會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題，比如，有的地方咨詢(xún)工作實(shí)行律師輪流值班制度，有的情況下，個(gè)別前來(lái)尋求咨詢(xún)的當(dāng)事人會(huì)就同一個(gè)問(wèn)題多次來(lái)訪，而不同的值班律師因工作年限、工作經(jīng)驗(yàn)不同，導(dǎo)致解答問(wèn)題的方式、對(duì)問(wèn)題的看法及給出的建議也會(huì)有所差異，這可能給當(dāng)事人產(chǎn)生一定疑惑，甚至不利于當(dāng)事人問(wèn)題的解決。?南海區(qū)法律援助處：《南海區(qū)法律援助律師值班咨詢(xún)工作的調(diào)研報(bào)告》，載《佛山市法律援助信息》2008第8期。對(duì)于這些標(biāo)準(zhǔn)，《條例》沒(méi)有規(guī)定，司法部和全國(guó)律協(xié)作為法律援助全國(guó)最高行政管理部門(mén)或者全國(guó)性律師行業(yè)自律組織，也缺少相應(yīng)的法律援助案件指派標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而理論界也鮮有人對(duì)法律援助案件指派標(biāo)準(zhǔn)作專(zhuān)門(mén)研究，但該問(wèn)題在實(shí)踐中又確實(shí)客觀存在。四是在中西部律師資源缺乏地區(qū)，如何建立長(zhǎng)期有效的指派工作機(jī)制？而新修訂的《刑事訴訟法》第33條規(guī)定，犯罪嫌疑人在偵查期間，只能委托律師作為辯護(hù)人，這無(wú)疑更增加了中西部地區(qū)律師資源缺乏地區(qū)法律援助案件指派工作的開(kāi)展。各地案件指派標(biāo)準(zhǔn)不一，?甚至在北京市各個(gè)轄區(qū)內(nèi)，律師指派標(biāo)準(zhǔn)也不一致。有資料顯示，北京市各法律援助中心本著“善用資源、合理配備”的原則總共形成了6種指派方法，各種方法不盡相同。6種指派方法分別為：按律所名稱(chēng)順序輪流指派，如海淀區(qū)、房山區(qū)法援中心；律所志愿報(bào)名參加，如東城區(qū)、豐臺(tái)區(qū)法援中心；輪流指派和志愿報(bào)名相結(jié)合，如市法援中心、朝陽(yáng)區(qū)法援中心；集中指派兼顧其他律所，如昌平區(qū)法援中心；固定律所并固定律師，如西城區(qū)法援中心；按律師的專(zhuān)業(yè)與分工安排，如通州區(qū)法援中心。很明顯，有些指派規(guī)則向律師提供的機(jī)會(huì)更均等，有的則不那么均等，有律師也曾抱怨：“西城區(qū)法援一直只有那8家律所在承擔(dān)，其他律所沒(méi)有機(jī)會(huì)，這樣一來(lái)，想提供法援的不能參與，不想提供的可能又得趕鴨子上架。”對(duì)于這種不均等的指派方法，北京市法律援助中心主任王學(xué)法表示，如果是按照客觀情況設(shè)計(jì)的，并且控制好律師的質(zhì)量，也是可行的，但如果這種方法本身就具有隨意性，或者有人情關(guān)系，那就很可能導(dǎo)致援助不力的后果。http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/shjw/20120223152023.htm。法律服務(wù)資源各異，困撓了法律援助指派工作的順利開(kāi)展。如有的律師表示自執(zhí)業(yè)以來(lái)從來(lái)沒(méi)有獲得過(guò)指定辯護(hù)的機(jī)會(huì)。?江蘇蘇州知本律師事務(wù)所律師鄒毅表示，他執(zhí)業(yè)以來(lái)從來(lái)就沒(méi)有參加指定辯護(hù)的機(jī)會(huì)?！昂芏嗟胤降姆稍概煞椒ú⒉唤y(tǒng)一，我在蘇州，卻從來(lái)沒(méi)搞清楚如何才能參與指定辯護(hù)的案件”，有的律師甚至“什么都沒(méi)做就被剝奪了法律援助的資格”。http: //www.law-lib.com/fzdt/newshtml/shjw/20120223152023.htm。而從當(dāng)前實(shí)踐中法律援助辦案律師指派方式來(lái)看，主要包括按順序輪流式、隨機(jī)抽取式、固定指派式、志愿報(bào)名式、任意指派式、受援人選擇式等，從這些指派方式來(lái)看，各有其優(yōu)缺點(diǎn)，需要立法時(shí)予以綜合考慮，針對(duì)不同地區(qū)，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的指派標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，供各地參照使用。而在法律援助機(jī)構(gòu)自辦案和對(duì)外指派辦案之間，目前還沒(méi)有相應(yīng)的指派標(biāo)準(zhǔn)，隨意性更大，缺少成熟的做法。?許多法律援助機(jī)構(gòu)“重辦案，輕管理”的思想還比較嚴(yán)重，將大量時(shí)間用于辦理法律援助案件，而忽視了法律援助申請(qǐng)受理審查、辦案質(zhì)量監(jiān)督管理工作。在這方面，我國(guó)香港地區(qū)的現(xiàn)有做法，可以為全國(guó)人大立法提供一定的借鑒經(jīng)驗(yàn)。?同注?。

六、辦案協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)

（一）部門(mén)協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)

部門(mén)協(xié)作機(jī)制，也叫部門(mén)配合機(jī)制或者部門(mén)銜接機(jī)制等，主要是指在提供法律援助服務(wù)過(guò)程中，如何從制度上促使相關(guān)部門(mén)履行協(xié)作義務(wù)，做好法律援助。該機(jī)制包括兩層含義：一是法律援助與其他政府部門(mén)之間的協(xié)作機(jī)制；二是與司法部門(mén)之間的協(xié)作機(jī)制?！稐l例》出臺(tái)后，司法部曾聯(lián)合相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，但從調(diào)研所掌握的情況來(lái)看，由于這些規(guī)范性文件效力層次低、配套政策不到位、部門(mén)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足、對(duì)法律援助認(rèn)識(shí)不夠等原因，執(zhí)行情況并不理想。隨著相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改，有的規(guī)范性文件已與上位立法相抵觸，如《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第53條規(guī)定：“勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁不收費(fèi)。勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)由財(cái)政予以保障?！憋@然，《關(guān)于貫徹落實(shí)〈法律援助條例〉切實(shí)解決困難群眾打官司難問(wèn)題的意見(jiàn)》第四部分“建立法律援助與勞動(dòng)仲裁的銜接機(jī)制”作出的“對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)決定提供法律援助的案件，勞動(dòng)仲裁部門(mén)要先行緩收仲裁費(fèi)”的規(guī)定已無(wú)存在的必要。有的規(guī)范性文件的規(guī)定雖然很好，但并沒(méi)有被新的上位法立法成果所吸收。比如，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第5條，明確指出偵查機(jī)關(guān)、檢察院、法院負(fù)有告知犯罪嫌疑人（被告人）如果經(jīng)濟(jì)困難可以申請(qǐng)法律援助的義務(wù)，而新修訂的《刑事訴訟法》第33條規(guī)定的辯護(hù)告知義務(wù)中并沒(méi)有明確將法律援助納入告知義務(wù)范圍。從全國(guó)情況來(lái)看，除了法院指定辯護(hù)機(jī)制相對(duì)健全以外，包括偵查階段、審查起訴階段在內(nèi)的其他部門(mén)參與機(jī)制一直不太健全，受援人的權(quán)利難以得到有效保護(hù)。而最近最高人民法院和公安部圍繞新《刑事訴訟法》通過(guò)的相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件雖然明確將法律援助納入了刑事辯護(hù)告知義務(wù)范圍，但與全國(guó)人大立法相比，并結(jié)合以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由于這些規(guī)范性文件的效力層次較低，在實(shí)踐中仍然可能存在不被重視及認(rèn)真遵守的問(wèn)題。

實(shí)踐中，近年來(lái)，各地探索多種途徑，積極加強(qiáng)部門(mén)之間的良好溝通，努力促進(jìn)協(xié)作機(jī)制的建立。比如，由地方政府牽頭，成立由公、檢、法、司、民政、勞社、工商、檔案、建設(shè)、衛(wèi)生、國(guó)土等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人及律師代表參加的法律援助協(xié)調(diào)委員會(huì)，定期召開(kāi)會(huì)議等；建立了法律援助與司法救助對(duì)接機(jī)制、與民政部門(mén)經(jīng)濟(jì)困難狀況審查共享機(jī)制、與信訪部門(mén)信息溝通聯(lián)運(yùn)機(jī)制等，明確了雙方之間的協(xié)作權(quán)利義務(wù)等；有的地方在法律援助服務(wù)部門(mén)協(xié)作方面，提出了“無(wú)縫服務(wù)”的理念；有的地方相關(guān)部門(mén)通過(guò)開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研活動(dòng)、召開(kāi)座談會(huì)、出臺(tái)規(guī)范性文件等，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作關(guān)系。?參見(jiàn)http://www.sqrb.com.cn/news/2012-05/18/content_1435556.htm；http://news.jcrb.com/jxsw/201202/t20120229_813812.html。這些做法對(duì)于通過(guò)法律援助立法，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作機(jī)制的建立提供了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而政府網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)的建立健全、“12348”服務(wù)熱線的健全發(fā)展，無(wú)疑為順暢法律援助部門(mén)協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化公安、檢察機(jī)關(guān)和法院履行新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定的法律援助告知義務(wù)等提供了物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。對(duì)于這些經(jīng)驗(yàn)，有必要通過(guò)立法加以固定化、標(biāo)準(zhǔn)化，形成長(zhǎng)效規(guī)范化發(fā)展機(jī)制。

（二）異地協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)

異地協(xié)作也是法律援助實(shí)施工作中的常見(jiàn)問(wèn)題之一。雖然《條例》及相關(guān)規(guī)范性文件沒(méi)有對(duì)異地協(xié)作作出規(guī)定，但實(shí)踐中，出于辦案工作需要，各地積極探索法律援助異地協(xié)作模式，取得了初步成效，大部分省份或者城市通過(guò)簽署省際間或者城際間法律援助協(xié)作公約或者協(xié)議，就異地協(xié)作原則、組織形式、方法流程等達(dá)成了基本共識(shí)。不過(guò)，各地在采取協(xié)議模式，按照遇事協(xié)商原則開(kāi)展法律援助異地協(xié)作的過(guò)程中，逐漸暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在：首先，由于異地協(xié)作缺少上位法依據(jù)，而協(xié)作公約或者協(xié)議的效力又太低，甚至沒(méi)有效力，遇事臨時(shí)協(xié)商機(jī)制有賴(lài)于雙方自愿，而非因國(guó)家強(qiáng)行法的約束，導(dǎo)致協(xié)作的隨意性非常大。實(shí)踐中常見(jiàn)的情形是，一方不積極配合協(xié)作，導(dǎo)致工作延誤，無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)作的目的。其次，新實(shí)施的、與異地協(xié)作有關(guān)的規(guī)范性文件的規(guī)定太簡(jiǎn)單，難以全方位滿(mǎn)足異地協(xié)作實(shí)踐的需要。2012年由司法部頒布實(shí)施的《辦理法律援助案件程序規(guī)定》沒(méi)有對(duì)異地協(xié)作予以專(zhuān)章規(guī)定，而是納入了第四章“承辦階段”的調(diào)整范圍之中，僅對(duì)辦案階段的異地調(diào)查取證（第28條）作出了簡(jiǎn)單規(guī)定。但從實(shí)踐來(lái)看，在法律援助申請(qǐng)受理審查階段，也經(jīng)常存在異地協(xié)作的問(wèn)題，如轉(zhuǎn)交法律援助申請(qǐng)、為當(dāng)事人調(diào)取經(jīng)濟(jì)困難證明材料等。關(guān)于協(xié)作雙方其他的權(quán)利和義務(wù)、協(xié)作事項(xiàng)、協(xié)作方式、協(xié)作責(zé)任、協(xié)作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題等關(guān)鍵性事項(xiàng)，《規(guī)定》也沒(méi)有作出調(diào)整。筆者建議，在開(kāi)展異地協(xié)作立法方面，一方面要深入開(kāi)展調(diào)研活動(dòng)，及時(shí)總結(jié)好的做法和經(jīng)驗(yàn)，查找出亟待解決的困難和問(wèn)題；另一方面可以借鑒公安、檢察院等相關(guān)機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。比如，針對(duì)協(xié)作產(chǎn)生的費(fèi)用問(wèn)題，《城際間法律援助工作協(xié)作協(xié)議》的規(guī)定是，“協(xié)作城市間，接受委托受理的法律援助案件辦結(jié)后，受援人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)支付案件辦理所在地的法律援助機(jī)構(gòu)必要的辦案補(bǔ)貼。案件受理所在地與受援人住所地的辦案補(bǔ)貼不一致的，由雙方法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)商解決”。由于各地辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一致，實(shí)際操作起來(lái)比較麻煩，是否可以借鑒公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》第309條的規(guī)定，對(duì)于法律援助異地協(xié)作請(qǐng)求，協(xié)作地法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)無(wú)條件配合，不得收取任何費(fèi)用。?公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》第309條的規(guī)定是：“對(duì)異地公安機(jī)關(guān)提出協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行強(qiáng)制措施等協(xié)作請(qǐng)求，只要法律手續(xù)完備，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)無(wú)條件予以配合，不得收取任何形式的費(fèi)用?！比绻紤]到基層法律援助經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)實(shí)，可以探討將異地協(xié)作經(jīng)費(fèi)納入到中央或者省級(jí)辦案專(zhuān)款的可行性。

七、案件統(tǒng)計(jì)（包括歸檔）和補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

（一）案件統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

案件統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是開(kāi)展全國(guó)法律援助信息統(tǒng)計(jì)管理工作的重要指標(biāo)和依據(jù)，直接反映經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)、案情審查標(biāo)準(zhǔn)、案件指派標(biāo)準(zhǔn)等是否得到有效遵守，衡量著各項(xiàng)法律援助活動(dòng)是否達(dá)到相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，決定著辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，是中央和省級(jí)辦案專(zhuān)款撥付和發(fā)放的重要依據(jù)，也是法律援助機(jī)構(gòu)開(kāi)展日常服務(wù)質(zhì)量管理工作的重要內(nèi)容。但是，對(duì)于案件統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，《條例》沒(méi)有明確，僅要求法律援助辦案人員在案件結(jié)案時(shí)要向法律援助機(jī)構(gòu)提交結(jié)案報(bào)告材料，而各地規(guī)范性文件確定的案件統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)各異，歸檔管理辦法也不盡相同，存在著內(nèi)容指標(biāo)不明確、管理不規(guī)范、保存機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一等問(wèn)題，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)各地的爭(zhēng)議和意見(jiàn)也比較大。?比如，關(guān)于法律援助案件檔案的保存問(wèn)題，實(shí)踐中一般有兩種做法，一是由法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中閱卷保存，一是由承辦人所在機(jī)構(gòu)分散閱卷保存。參見(jiàn)劉趁華：《關(guān)于規(guī)范法律援助案件檔案管理工作的幾點(diǎn)建議》，載《中國(guó)法律援助》2006年第1期。比如，實(shí)踐中，對(duì)于同樣類(lèi)型的工傷案件，有的法律援助機(jī)構(gòu)立一卷，有的法律援助機(jī)構(gòu)則按案件所處不同階段分別立多卷。對(duì)此，建議通過(guò)專(zhuān)門(mén)研究，在總結(jié)廣東、江蘇、山東等好的做法并借鑒律師事務(wù)所、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)等辦理相關(guān)案件的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由人大立法作出原則性規(guī)定，再由司法部出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)范性文件予以調(diào)整，明確案件統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)及歸檔辦法，以便做好法律援助數(shù)據(jù)收集和分析工作，增強(qiáng)全國(guó)法律援助網(wǎng)絡(luò)信息管理工作的科學(xué)性和權(quán)威性，為更好地開(kāi)展法律援助管理工作提供基礎(chǔ)性依據(jù)。?翟潔君：《法律援助數(shù)據(jù)收集和分析機(jī)制研究》，載《中國(guó)法律援助》2008年第8期。

（二）辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

同樣，關(guān)于辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，《條例》也只是以概念的形式提出，并通過(guò)授權(quán)，要求“法律援助辦案的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門(mén)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門(mén)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參考法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類(lèi)法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據(jù)需要調(diào)整”，?《條例》第24條第2款。而沒(méi)有對(duì)辦案補(bǔ)貼的定義和構(gòu)成要素、發(fā)放對(duì)象、發(fā)放時(shí)限、發(fā)放條件、動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)限等作出明確規(guī)定，導(dǎo)致了許多問(wèn)題和爭(zhēng)議的產(chǎn)生，亟待從立法層面給予解決。比如，法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，有的連正常辦案的成本費(fèi)都不夠，更不用提辦案服務(wù)費(fèi)。低標(biāo)準(zhǔn)的辦案補(bǔ)貼，挫傷了法律援助服務(wù)人員的積極性，?正是由于法律援助辦案補(bǔ)貼太低或者沒(méi)有補(bǔ)貼，才導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生有關(guān)法律援助是政府責(zé)任，還是律師義務(wù)的問(wèn)題的爭(zhēng)論。難以吸引合格法律服務(wù)人員參與辦案活動(dòng)，導(dǎo)致法律援助辦案走過(guò)場(chǎng)，影響了法律援助服務(wù)的質(zhì)量和效率；?彭莉紅：《法律援助辦案補(bǔ)貼若干實(shí)踐問(wèn)題淺議》，載《中國(guó)法律援助》2008年第9期。辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僵化，基本上都采取包干補(bǔ)貼的方式，與市場(chǎng)化機(jī)制下辦案報(bào)酬的差距特別大，并存在發(fā)放不及時(shí)，不按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放等問(wèn)題；?桑寧：《法律援助辦案補(bǔ)貼問(wèn)題芻議》，載《中國(guó)法律援助》2007年第1期。關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)人員辦案是否能夠領(lǐng)取補(bǔ)貼存在爭(zhēng)議，各地的規(guī)定和做法也不一致。?比如，按照《廣東省支付辦理法律援助事項(xiàng)補(bǔ)貼暫行辦法》的規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員可以與律師、社會(huì)組織人員、基層法律服務(wù)工作者一樣領(lǐng)取補(bǔ)貼，但在實(shí)踐執(zhí)行中存在爭(zhēng)議，有的地方不同意法律援助機(jī)構(gòu)工作人員領(lǐng)取辦案補(bǔ)貼。參見(jiàn)注?。筆者認(rèn)為，對(duì)于辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由兩個(gè)要素構(gòu)成，即實(shí)際辦案支出和服務(wù)費(fèi)。其中實(shí)際辦案支出包括法律援助案件所必要的交通費(fèi)、差旅費(fèi)、通訊費(fèi)、鑒定費(fèi)、復(fù)印費(fèi)、誤餐費(fèi)等費(fèi)用?參見(jiàn)《廣東省支付辦理法律援助事項(xiàng)補(bǔ)貼暫行辦法》。，在這方面，廣東的做法比較成熟，全國(guó)人大立法時(shí)可以予以吸收調(diào)整。

八、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)控方法

自法律援助制度在我國(guó)建立以來(lái)，如何提高法律援助服務(wù)質(zhì)量一直是法律援助工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。圍繞該問(wèn)題，各地不僅通過(guò)廣泛調(diào)查研究，取得了大量的研究成果，許多地方還通過(guò)積極探索建立服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)控方法，積累了很好的經(jīng)驗(yàn)。?相關(guān)理論研究成果參見(jiàn)賈午光主編：《黨的十六大以來(lái)法律援助理論文集（下）》，中國(guó)民主法制出版社2009年版。其中《建立健全我國(guó)法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控體系的思考》（作者為司法部法律援助中心副主任鄭自文）一文對(duì)構(gòu)建我國(guó)法律援助質(zhì)量服務(wù)控制制度的必要性、國(guó)外法律援助服務(wù)質(zhì)量制度、各地的實(shí)際做法，以及如何構(gòu)建全國(guó)性法律援助服務(wù)制度等進(jìn)行了深入思考，對(duì)推動(dòng)各地開(kāi)展法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)揮了積極的指導(dǎo)作用。比如，有的法律援助機(jī)構(gòu)確立了“案前告知、案中指導(dǎo)、案后監(jiān)督”的原則，對(duì)法援案件的辦理過(guò)程實(shí)行全方位的動(dòng)態(tài)跟蹤指導(dǎo)；有的法律援助機(jī)構(gòu)組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員旁聽(tīng)法律援助案件的法庭審理，聽(tīng)取受援人及有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，并做好跟蹤調(diào)查、處理和反饋工作；有的法律援助機(jī)構(gòu)采取審查案件材料、監(jiān)察案件質(zhì)量，向受援人發(fā)放《征詢(xún)意見(jiàn)表》，向法院等有關(guān)單位發(fā)放意見(jiàn)反饋表，組織人大、政協(xié)、公、檢、法、政法委的有關(guān)人員對(duì)法律援助案件辦理質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議等方法，開(kāi)展法律援助案件審查監(jiān)控工作。遺憾的是，《條例》及其規(guī)范性文件沒(méi)有對(duì)這些成果和經(jīng)驗(yàn)予以統(tǒng)一調(diào)整，導(dǎo)致各地服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)各異，監(jiān)控方法不同，許多地方的法律援助服務(wù)質(zhì)量得不到足夠重視，許多司法行政機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)只注重辦案，忽視對(duì)辦案質(zhì)量的監(jiān)控。比如，在辦理刑事法律援助案件時(shí)，有的辦案人員沒(méi)有做到及時(shí)會(huì)見(jiàn)被告人、查閱案卷、出庭，沒(méi)有積極盡到辯護(hù)職責(zé)，走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了法律援助的形象。值得高興的是，司法部新通過(guò)的《規(guī)定》對(duì)法律援助案件的受理、審查、承辦等標(biāo)準(zhǔn)和流程作出了初步規(guī)定，為規(guī)范辦案提供了全國(guó)性依據(jù)。不過(guò)，《規(guī)定》的許多條款仍有待細(xì)化，?比如《規(guī)定》第21條：“法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所、其他社會(huì)組織的人員數(shù)量、資質(zhì)、專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)、承辦法律援助案件的情況、受援人意愿等因素合理指派或者安排承辦機(jī)構(gòu)、人員。”該條只是對(duì)相關(guān)指標(biāo)作出簡(jiǎn)單列舉，缺乏細(xì)化。特別是對(duì)于辦案質(zhì)量監(jiān)控方法，缺少明確細(xì)化的調(diào)整。而且，《規(guī)定》作為部門(mén)規(guī)章，缺少專(zhuān)門(mén)性上位法的支持。目前，在法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)控方法上，許多國(guó)家已經(jīng)有了非常成熟的做法，對(duì)此，司法部法律援助中心作為全國(guó)法律援助理論工作的主管部門(mén)，一直比較關(guān)注法律援助服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題，產(chǎn)出了許多翻譯和研究成果，值得全國(guó)人大立法時(shí)借鑒。?桑寧、蔣建峰：《英國(guó)刑事法律援助質(zhì)量控制體系及啟示》，載《中國(guó)司法》2007年第1期；郭婕：《英格蘭和威爾士法律援助工作經(jīng)驗(yàn)概述》，載《中國(guó)司法》2011年第7期。目前，司法部法律援助中心正在部分地方開(kāi)展法律援助服務(wù)質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作，以為立法提供基礎(chǔ)性信息資料。另外，法律援助作為法律服務(wù)的特殊形式，許多律師事務(wù)所在法律服務(wù)質(zhì)量管理方面取得的經(jīng)驗(yàn)也值得全國(guó)人大立法時(shí)加以借鑒。

郭婕，司法部法律援助中心副調(diào)研員，法學(xué)博士。