沈壽文

（云南大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650091）

自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”關(guān)系之解讀

沈壽文

（云南大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650091）

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”是一種自治機(jī)關(guān)所擁有、而為一般地方國家機(jī)關(guān)所沒有的特殊權(quán)力；然而，一些法律突破了《憲法》規(guī)定，規(guī)定了一般地方國家機(jī)關(guān)所擁有、而民族自治地方自治機(jī)關(guān)所沒有的權(quán)力，造成了判斷“自治權(quán)”的邏輯困境；而自治機(jī)關(guān)法定的某些“自治權(quán)”卻存在一般地方國家機(jī)關(guān)同樣能夠行使的狀況。這種混亂狀況根源于轉(zhuǎn)型時期中央對一般地方的“放權(quán)”，以及自治機(jī)關(guān)同時為一級地方政權(quán)機(jī)關(guān)的雙重角色。

自治機(jī)關(guān)；自治權(quán)；關(guān)系

眾所周知，“自治權(quán)”是民族區(qū)域自治制度的核心，沒有“自治權(quán)”便無所謂民族區(qū)域自治［1］。從國家權(quán)力配置的理論角度分析，任何地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力必定存在一個“坐標(biāo)”，即：在國家權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)中，它到底居于國家機(jī)關(guān)權(quán)力體系中的哪個位置，與其他國家機(jī)關(guān)之間存在何種權(quán)力關(guān)系。就民族區(qū)域自治制度語境下的“自治權(quán)”而言，同樣涉及國家權(quán)力縱向配置和橫向配置兩種關(guān)系，純粹從理論上看：前者實(shí)質(zhì)是中央與民族自治地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系；而后者實(shí)質(zhì)是民族自治地方與非民族自治地方的國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系，以及民族自治地方國家機(jī)關(guān)（含自治機(jī)關(guān)）的“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”關(guān)系。當(dāng)前，從中央與民族自治地方國家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系角度分析民族自治地方自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”的論著數(shù)量眾多，其中也不乏富有啟發(fā)意義的觀點(diǎn)［2］；但從民族自治地方與非民族自治地方國家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系、以及民族自治地方自治機(jī)關(guān)職權(quán)內(nèi)部關(guān)系的角度，探討民族自治地方自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”的論著似乎還不是特別多。以現(xiàn)行法律文本（含憲法文本）為切入點(diǎn)，從國家權(quán)力橫向配置的視角出發(fā)，或許能夠較為合理地解釋當(dāng)前民族自治地方自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”法律配置存在的問題及其原因。

一、自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)

《憲法》第115條關(guān)于自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策的規(guī)定，隱含著民族自治地方涉及地方國家機(jī)關(guān)橫向權(quán)力配置關(guān)系的兩層內(nèi)容：一是民族自治地方的人民代表大會和人民政府與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)職權(quán)的對比關(guān)系；二是民族自治地方的人民代表大會和人民政府自身存在的兩種權(quán)力（“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”）的對比關(guān)系。就第一層內(nèi)容看，上述條文的立憲和立法意圖十分清楚，即：行政建制意義上的民族自治地方自治機(jī)關(guān)擁有了地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的所有職權(quán)，而且還擁有憲法和有關(guān)法律規(guī)定的“自治權(quán)”，因而應(yīng)當(dāng)擁有比一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)更多的職權(quán)。而這些“多出來”的職權(quán)便是自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”。

按照上述條文，憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)可以分為兩大類：一是地方各級人民代表大會的職權(quán)，包括：1.“依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”、“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告；有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”（第99條）；2.省級人民代表大會及其常務(wù)委員會“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”（第100條）①盡管《憲法》第100條并沒有規(guī)定自治區(qū)的人大及其常委會地方性法規(guī)的制定權(quán)，但根據(jù)《憲法》第115條的規(guī)定可以推導(dǎo)出自治區(qū)地方性法規(guī)的制定權(quán)；1982年《中華人民共和國憲法修改草案（討論稿）》新增了第103條，即：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在同憲法、法律、法令和行政法規(guī)不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”（本條在現(xiàn)行憲法中是第100條）按照作為1982年憲法修改委員會秘書處成員的許崇德教授的回憶，“這條規(guī)定也適用于自治區(qū)。”參見許崇德著：《中華人民共和國憲法史（下卷）》，福州：福建人民出版社2005年版，第393頁。；3.縣級以上地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員（第103條）、選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的正副首長、本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長（選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報(bào)上級人民檢察院檢察長提請?jiān)摷壢嗣翊泶髸?wù)委員會批準(zhǔn)）（第101條）；4.地方各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)——人民代表大會常務(wù)委員會——“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議；依照法律規(guī)定的權(quán)限決定國家機(jī)關(guān)工作人員的任免；在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補(bǔ)選上一級人民代表大會的個別代表”（第104條）。二是地方各級人民政府的職權(quán)，包括：1.“依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員”（第107條第一款）；2.省級人民政府“決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分”（第107條第三款）；3.地方各級人民政府“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定”（第108條）。顯然，這些地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)是民族自治地方自治機(jī)關(guān)與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)共同擁有的職權(quán)。從自治機(jī)關(guān)的立場上，這些職權(quán)便是其自治權(quán)之外的一般職權(quán)（非“自治權(quán)”）；從一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的立場上，這些職權(quán)便是其應(yīng)當(dāng)擁有的所有職權(quán)。之所以如此理解，是因?yàn)椋骸稇椃ā返?15條關(guān)于“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”的規(guī)定表明，一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)便是“憲法第三章第五節(jié)規(guī)定”的這些職權(quán)；而作為根本法的憲法，是用以組織政權(quán)（橫向和縱向配置國家權(quán)力）、保障人民基本權(quán)利的特殊法律，它是一切公權(quán)力（國家機(jī)關(guān)權(quán)力）的“基本依據(jù)”，②憲法是國家機(jī)關(guān)權(quán)力的基本依據(jù)，法律是國家機(jī)關(guān)權(quán)力的具體依據(jù)；后者必須在前者規(guī)定的框架范圍內(nèi)填補(bǔ)這些權(quán)力，不得突破前者所劃定的界限；否則，作為制定法律的中央立法機(jī)關(guān)本身便可能通過立法的方式，提高自身權(quán)力、壓制其他國家機(jī)關(guān)或者其他部分的國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，從而改變整個憲政秩序。事實(shí)上，當(dāng)今憲政國家普遍存在的違憲審查制度，其審查的最主要對象便是立法機(jī)關(guān)制定違反憲法的法律。任何國家機(jī)關(guān)的權(quán)力僅能在憲法規(guī)定的框架內(nèi)活動，不得突破憲法的規(guī)定，否則，一國的憲法秩序便可能遭到顛覆。換言之，如果上述一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)在今后的憲法修改中沒有被增加的話，一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)便不能突破上述范圍。唯有如此，自治機(jī)關(guān)的職權(quán)與一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)才存在相對穩(wěn)定的對比關(guān)系：只要一般地方國家機(jī)關(guān)能夠行使的，自治機(jī)關(guān)便能夠行使；只要自治機(jī)關(guān)能夠行使、而一般地方國家機(jī)關(guān)不能行使的職權(quán)，便是自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”。

然而不幸的是，相關(guān)法律卻突破了《憲法》的規(guī)定，打破了上述《憲法》所規(guī)定的“自治機(jī)關(guān)的職權(quán)與一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)相對穩(wěn)定的對比關(guān)系”，規(guī)定了新的內(nèi)容。拋開這種突破《憲法》的規(guī)定本身是否合憲不論，即使將這種法律的突破視為既成事實(shí)予以接受，這些新的內(nèi)容是否同樣適用于民族自治地方自治機(jī)關(guān)，從《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的立憲和立法意圖上，本不應(yīng)有任何疑問。這是因?yàn)?，根?jù)《憲法》第115條（以及《民族區(qū)域自治法》第4條）的規(guī)定，民族自治地方自治機(jī)關(guān)擁有的職權(quán)應(yīng)當(dāng)是在擁有與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)職權(quán)的同時，擁有一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)所沒有的權(quán)力（即“自治權(quán)”），用有的學(xué)者的話說，“是國家授予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一種附加于地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)基礎(chǔ)上的特殊權(quán)利”［3］。唯有如此，才能體現(xiàn)出“國家”優(yōu)待民族自治地方、使之能夠通過國家制度設(shè)計(jì)來解決“歷史遺留”下來的“民族之間事實(shí)的不平等”、實(shí)行“民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮”。然而，實(shí)踐中卻存在與之相悖的事實(shí)，最為典型的是在地方立法權(quán)的配置上：一方面，就地方性法規(guī)而言，按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“地方組織法”）和《立法法》的規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（《立法法》統(tǒng)稱為“較大的市”）的人民代表大會及其常務(wù)委員會，有權(quán)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)（《地方組織法》第43條第二款、《立法法》第63條）?！读⒎ǚā匪^的“較大的市”自然都是“下設(shè)區(qū)、縣的市”，而《民族區(qū)域自治法》第4條第二款已明確規(guī)定：“自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時行使自治權(quán)?！卑凑丈鲜觥读⒎ǚā泛汀睹褡鍏^(qū)域自治法》的規(guī)定，自治州的人大及其常委會擁有與“較大的市”相同的地方性法規(guī)制定權(quán)的幾率應(yīng)該比較大，這是因?yàn)槟壳拔覈跋略O(shè)區(qū)、縣的市”有四種情況：一是省、自治區(qū)人民政府所在地的市，二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，三是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，四是除此之外的其他設(shè)區(qū)（縣）的市。因而，作為自治機(jī)關(guān)的自治州人大及其常委會應(yīng)當(dāng)享有3／4幾率的地方性法規(guī)的制定權(quán)。但實(shí)踐中，自治州卻與上述第四種情況下的“下轄區(qū)、縣的市”一樣，并不享有地方性法規(guī)的制定權(quán)。另一方面，就地方政府規(guī)章而言，與“較大的市”擁有地方性法規(guī)制定權(quán)相匹配，“較大的市”的人民政府擁有地方政府規(guī)章制定權(quán)（《地方組織法》第60條、《立法法》第73條第一款），而本應(yīng)同樣擁有地方政府規(guī)章制定權(quán)（至少具有3／4幾率地方政府規(guī)章制定權(quán)）的自治州人民政府在實(shí)踐中卻并無這一職權(quán)。而省、自治區(qū)人民政府所在地的城市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市這些《立法法》所統(tǒng)稱的“較大的市”，顯然均屬于《憲法》、《地方組織法》和《民族區(qū)域自治法》所謂的“一般地方”——即使是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，同樣應(yīng)該理解為“一般地方”——這是因?yàn)椋诂F(xiàn)行憲法體制下，“一般地方”是與特別行政區(qū)和民族自治地方相并列的地方；換言之，學(xué)術(shù)界所謂的“一般地方”應(yīng)當(dāng)是特別行政區(qū)和民族自治地方之外的其他地方的統(tǒng)稱。立基于這一前提，作為民族自治地方的自治州沒有上述“較大的市”地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的狀況，與民族自治地方自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在擁有一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)職權(quán)的同時、擁有一般地方所沒有的“自治權(quán)”的立憲意圖并不協(xié)調(diào)。這種現(xiàn)象，也挑戰(zhàn)了學(xué)術(shù)界長期以來關(guān)于“自治機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)比一般地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)多”［4］的共識，增添了辨別自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)非“自治權(quán)”的難度。

二、自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”

如果說民族自治地方自治機(jī)關(guān)的職權(quán)與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)關(guān)系，因有關(guān)法律突破了《憲法》的規(guī)定而變得復(fù)雜的話，民族自治地方涉及地方國家機(jī)關(guān)橫向權(quán)力配置關(guān)系的第二層內(nèi)容，即民族自治地方的人民代表大會和人民政府自身存在的“自治權(quán)”和非“自治權(quán)”的區(qū)分，因有明確的法律依據(jù)，在理論上而顯得較為簡單?！稇椃ā返?15條的立憲意圖十分明確，即：民族自治地方自治機(jī)關(guān)的職權(quán)包括作為自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”和作為一般地方國家機(jī)關(guān)的普通職權(quán)（非“自治權(quán)”）。因而，如果能夠找出其中一類，另一類便自然浮出水面。按照《憲法》第116～122條和《民族區(qū)域自治法》第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”第19～45條的規(guī)定，民族自治地方自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”具體包括：1.“自治條例和單行條例”制定權(quán)（《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條、《立法法》第66條）、2.“變通執(zhí)行權(quán)”（《民族區(qū)域自治法》第20條）、3.財(cái)政管理“自治權(quán)”（《憲法》第117條、《民族區(qū)域自治法》第32、33條）、4.執(zhí)行職務(wù)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字“自治權(quán)”（《憲法》第121條、《民族區(qū)域自治法》第21條）、5.經(jīng)批準(zhǔn)組織公安部隊(duì)“自治權(quán)”（《憲法》第120條、《民族區(qū)域自治法》第24條）、6.稅收“自治權(quán)”（《民族區(qū)域自治法》第34條）、以及7.人才培養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、對外貿(mào)易、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、計(jì)劃生育、流動人口管理、自然資源管理等經(jīng)濟(jì)、社會、文化、民政方面的“自治權(quán)”（《民族區(qū)域自治法》第22、23條、第25～31條、第35～45條），等等。

從邏輯上說，如果上述“自治權(quán)”已經(jīng)窮盡了民族自治地方自治機(jī)關(guān)職權(quán)中的“自治權(quán)”部分的話，那么，自治機(jī)關(guān)職權(quán)中扣除掉上述部分，便應(yīng)屬于非“自治權(quán)”的內(nèi)容。然而，實(shí)踐中試圖明確列舉哪些事項(xiàng)屬于民族自治地方自治機(jī)關(guān)非“自治權(quán)”范圍，卻同樣面臨著難題。造成這種難題的原因之一可能是因?yàn)檫@些“自治權(quán)”本身便存在問題，也就是說“自治權(quán)”中便混雜有非“自治權(quán)”的內(nèi)容。如果這一思路是正確的，那么如何判斷“自治權(quán)”中混雜入了非“自治權(quán)”的內(nèi)容呢？事實(shí)上，這一判斷標(biāo)準(zhǔn)并不難確定，只需將這些民族自治地方自治機(jī)關(guān)所謂的“自治權(quán)”與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)做一對比便可一目了然。循此思路，我們不妨考察一下《民族區(qū)域自治法》第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”（第19～45條）相關(guān)內(nèi)容。在這些內(nèi)容中，實(shí)質(zhì)上存在三類不同主體的“自治權(quán)”，即：1.民族自治地方少數(shù)民族的“自治權(quán)”（權(quán)利），如第23條關(guān)于“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是規(guī)定少數(shù)民族（包括農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族）公民有優(yōu)先獲得民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位“招工”的權(quán)利；2.民族自治地方的“自治權(quán)”（權(quán)利），具體條文有第31條關(guān)于“民族自治地方依照國家規(guī)定，可以開展對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以開辟對外貿(mào)易口岸”、“與外國接壤的民族自治地方經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，開展邊境貿(mào)易”、“民族自治地方在對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動中，享受國家的優(yōu)惠政策”的規(guī)定，第32條第三、四款關(guān)于“民族自治地方在全國統(tǒng)一的財(cái)政體制下，通過國家實(shí)行的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，享受上級財(cái)政的照顧”、“民族自治地方的財(cái)政預(yù)算支出，按照國家規(guī)定，設(shè)機(jī)動資金，預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中所占比例高于一般地區(qū)”的規(guī)定，第35條關(guān)于“民族自治地方根據(jù)本地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，可以依照法律規(guī)定設(shè)立地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用合作組織”的規(guī)定，第37條第四款關(guān)于“各級人民政府要在財(cái)政方面扶持少數(shù)民族文字的教材和出版物的編譯和出版工作”的規(guī)定，第44條第一款關(guān)于“民族自治地方實(shí)行計(jì)劃生育和優(yōu)生優(yōu)育，提高各民族人口素質(zhì)”的規(guī)定，上述規(guī)定事實(shí)上規(guī)定的是民族自治地方的權(quán)利；3.民族自治地方自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”（權(quán)力），包括第19條關(guān)于“自治條例和單行條例的制定權(quán)”的規(guī)定，第20條關(guān)于“變通執(zhí)行權(quán)”的規(guī)定，第21條關(guān)于執(zhí)行職務(wù)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的規(guī)定，第22條關(guān)于培養(yǎng)人才的規(guī)定，第24條關(guān)于經(jīng)批準(zhǔn)可以組織公安部隊(duì)的規(guī)定，第32條第二款“有管理地方財(cái)政的自治權(quán)”的規(guī)定和第五款關(guān)于“在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算過程中，自行安排使用收入的超收和支出的節(jié)余資金”的規(guī)定，第33條關(guān)于“對本地方的各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額，根據(jù)國家規(guī)定的原則，結(jié)合本地方的實(shí)際情況，可以制定補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法”的規(guī)定，第34條關(guān)于稅收“自治權(quán)”的規(guī)定，以及第25～30條、第36條、第37條第一至三款、第38～43條、第44條第二款和第45條關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、對外貿(mào)易、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、計(jì)劃生育、流動人口管理、自然資源管理等經(jīng)濟(jì)、社會、文化、民政方面的“自治權(quán)”。拋開民族自治地方少數(shù)民族的權(quán)利和民族自治地方的權(quán)利內(nèi)容外，屬于民族自治地方自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”內(nèi)容，同樣存在一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)能夠行使的權(quán)力，主要集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、對外貿(mào)易、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、計(jì)劃生育、流動人口管理、自然資源管理等經(jīng)濟(jì)、社會、文化、民政方面的“自治權(quán)”上。

一方面，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的“自治權(quán)”看，《民族區(qū)域自治法》第25條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)”；第26條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在堅(jiān)持社會主義原則的前提下，根據(jù)法律規(guī)定和本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)”；第29條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的財(cái)力、物力和其他具體條件，自主地安排地方基本建設(shè)項(xiàng)目”；第30條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)單位”。

然而，這么多經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的所謂“自治權(quán)”，一般地方難道就不能行使嗎？比如北京市相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)難道不能“根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)”？依次類推，上海市相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)難道不能“在堅(jiān)持社會主義原則的前提下，根據(jù)法律規(guī)定和本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，“堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)”？天津市相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)難道不能“根據(jù)本地方的財(cái)力、物力和其他具體條件，自主地安排地方基本建設(shè)項(xiàng)目”？江蘇省相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)難道不能“自主地管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)單位”？顯然答案是不言而喻的。

另一方面，從文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、自然資源管理、人口與計(jì)劃生育管理等方面的“自治權(quán)”看，《民族區(qū)域自治法》第27條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)”，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)、建設(shè)草原和森林，組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林。嚴(yán)禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地”；第28條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用”；第38條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展具有民族形式和民族特點(diǎn)的文學(xué)、藝術(shù)、新聞、出版、廣播、電影、電視等民族文化事業(yè)，加大對文化事業(yè)的投入，加強(qiáng)文化設(shè)施建設(shè)，加快各項(xiàng)文化事業(yè)的發(fā)展”，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)組織、支持有關(guān)單位和部門收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書籍，保護(hù)民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化”；第39條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地決定本地方的科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，普及科學(xué)技術(shù)知識”；第40條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，自主地決定本地方的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和民族傳統(tǒng)醫(yī)藥”，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)加強(qiáng)對傳染病、地方病的預(yù)防控制工作和婦幼衛(wèi)生保健，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件”；第41條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展體育事業(yè)，開展民族傳統(tǒng)體育活動，增強(qiáng)各族人民的體質(zhì)”；第42條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)積極開展和其他地方的教育、科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、衛(wèi)生、體育等方面的交流和協(xié)作”，“自治區(qū)、自治州的自治機(jī)關(guān)依照國家規(guī)定，可以和國外進(jìn)行教育、科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、衛(wèi)生、體育等方面的交流”；第43條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，制定管理流動人口的辦法”；第44條第二款規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合本地方的實(shí)際情況，制定實(shí)行計(jì)劃生育的辦法”；第45條規(guī)定了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

然而，這么多所謂文、體、衛(wèi)、環(huán)保、自然資源管理、人口與計(jì)劃生育方面的“自治權(quán)”同樣面臨著與上述經(jīng)濟(jì)管理“自治權(quán)”類似的尷尬境地：難道一般地方的相應(yīng)國家機(jī)關(guān)不能“根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)”，“保護(hù)、建設(shè)草原和森林，組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林。嚴(yán)禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地”？不能“依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源”、“根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用”？不能“自主地發(fā)展”具有本地方特點(diǎn)的文學(xué)、藝術(shù)、新聞、出版、廣播、電影、電視等文化事業(yè)，并“加大對文化事業(yè)的投入，加強(qiáng)文化設(shè)施建設(shè)，加快各項(xiàng)文化事業(yè)的發(fā)展”？不能組織、支持有關(guān)單位和部門收集、整理、翻譯和出版歷史文化書籍，保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化？不能“自主地決定本地方的科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，普及科學(xué)技術(shù)知識”？不能“自主地決定本地方的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和民族傳統(tǒng)醫(yī)藥”，“加強(qiáng)對傳染病、地方病的預(yù)防控制工作和婦幼衛(wèi)生保健，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件”？不能自主地發(fā)展體育事業(yè)，開展傳統(tǒng)體育活動，增強(qiáng)人民的體質(zhì)？不能“積極開展和其他地方的教育、科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、衛(wèi)生、體育等方面的交流和協(xié)作”，“依照國家規(guī)定，可以和國外進(jìn)行教育、科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、衛(wèi)生、體育等方面的交流”？不能“根據(jù)法律規(guī)定，制定管理流動人口的辦法”？不能“根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合本地方的實(shí)際情況，制定實(shí)行計(jì)劃生育的辦法”？不能“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”？顯然，答案同樣是不言而喻的。

可見，《民族區(qū)域自治法》所規(guī)定的自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”中實(shí)際上混雜著大量一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)同樣可以行使的權(quán)力，這些權(quán)力在本質(zhì)上屬于民族自治地方自治機(jī)關(guān)的非“自治權(quán)”內(nèi)容。這些非“自治權(quán)”內(nèi)容的存在，增添了民族自治地方自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”關(guān)系不清的程度。

三、“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”難以區(qū)分的根源

按照現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，無論是民族自治地方自治機(jī)關(guān)與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)關(guān)系、還是民族自治地方自治機(jī)關(guān)職權(quán)的內(nèi)部關(guān)系，均存在難以區(qū)分“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”的狀況。一方面，就前者而言，民族自治地方自治機(jī)關(guān)與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)關(guān)系面臨著一個邏輯上的困境：按照《憲法》第115條的精神，自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”是民族自治地方自治機(jī)關(guān)所擁有的、而為一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)所沒有的職權(quán)；但是《地方組織法》和《立法法》關(guān)于“較大的市”的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的規(guī)定，卻又表明了一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)同樣擁有了民族自治地方自治機(jī)關(guān)所不擁有的職權(quán)；從邏輯一致性的角度看，如果前者是自治機(jī)關(guān)所謂的“自治權(quán)”的話，那么后者為什么就不能是一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”？事實(shí)上，之所以會出現(xiàn)《地方組織法》和《立法法》突破《憲法》所確定的一般地方國家機(jī)關(guān)權(quán)力框架范圍、賦予了一般地方國家機(jī)關(guān)擁有、而民族自治地方自治機(jī)關(guān)所不擁有的職權(quán)的狀況，存在主客觀兩方面的原因。

從主觀上看，是立法者的兩種誤解造成的：一是誤解了國家機(jī)關(guān)權(quán)力（包括法律性文件制定權(quán)）的正當(dāng)性基礎(chǔ)，即在立法者看來，人民的權(quán)利是《憲法》和法律“賦予”的，只要法律性文件沒有明文規(guī)定為人民的權(quán)利，人民似乎就不能享有這些權(quán)利；而國家機(jī)關(guān)的權(quán)力是可以通過《憲法》之外的法律性文件予以“授權(quán)”的，只要先前的《憲法》沒有明文禁止，之后出現(xiàn)的其他法律性文件就可以增添。事實(shí)上，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與人民的權(quán)力遵循的是兩種不同的運(yùn)行規(guī)則：一般情況下，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力遵循的是法（包括《憲法》）無明文規(guī)定不得為（除非該行為可以從國家權(quán)力行使機(jī)關(guān)的性質(zhì)中推導(dǎo)出來）的規(guī)則；人民的權(quán)利遵循的是法（不包括《憲法》）無明文禁止即可為的原則。二是混淆了《憲法》和法律在規(guī)范國家權(quán)力中的不同作用，即《憲法》是國家機(jī)關(guān)權(quán)力來源的“基本依據(jù)”，而法律是國家機(jī)關(guān)權(quán)力的“具體依據(jù)”?！鼻罢咧傅氖恰稇椃ā反_定了不同國家機(jī)關(guān)權(quán)力的基本框架范圍；后者指的是，由于《憲法》無法詳盡規(guī)定國家機(jī)關(guān)權(quán)力的具體內(nèi)容，不得不通過立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)來詳細(xì)規(guī)定這些國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，因此法律成為國家機(jī)關(guān)權(quán)力的“具體依據(jù)”，但是法律這種“具體依據(jù)”必須以《憲法》這種“基本依據(jù)”為前提和基礎(chǔ)，不得與之相抵觸，如此才可能維護(hù)憲法和法律秩序。［5］

從客觀上看，《地方組織法》和《立法法》突破《憲法》關(guān)于自治機(jī)關(guān)的職權(quán)與一般地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)關(guān)系的規(guī)定，深層的原因在于轉(zhuǎn)型時期民族自治地方自治機(jī)關(guān)與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)權(quán)力因體制變遷導(dǎo)致的消長關(guān)系。由于中央的所有法律、政策、命令、指示，都適用于包括民族自治地方在內(nèi)的所有大陸的領(lǐng)土范圍，民族自治地方自治機(jī)關(guān)與一般地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)一樣必須執(zhí)行中央的法律、政策、命令、指示（至多可以經(jīng)過批準(zhǔn)后變通執(zhí)行），因而民族自治地方國家機(jī)關(guān)與中央國家機(jī)關(guān)之間并不存在“分權(quán)”（Decentralization）的制度設(shè)計(jì)①“分權(quán)”（Decentralization）是國家權(quán)力縱向（垂直）配置的一種模式。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府（Federal Government）與組成部分政府（States）的權(quán)限關(guān)系，屬于憲法確定的“分權(quán)”關(guān)系；而組成部分政府與其下屬地方政府（Local Governments）之間的關(guān)系則類似于單一制國家的中央政府（Central Government）與地方政府（Local Government）的權(quán)限關(guān)系。在實(shí)行地方自治的單一制國家，中央政府與地方自治政府的權(quán)限關(guān)系一般由法律劃分，哪些權(quán)力屬于中央政府、哪些屬于地方自治政府、哪些屬于二者共有；在法治國家，一方不得侵奪另一方的權(quán)力，否則另一方可以訴諸裁判機(jī)構(gòu)，便是一類憲法訴訟案件。正因如此，沒有“地方分權(quán)”，就無所謂“地方自治”，正如李鴻禧教授所說的，“如果中央完全集權(quán)就無地方自治空間”（參見李鴻禧：《李鴻禧憲法教室》，臺北：元照出版有限公司2004年版，第165頁）。當(dāng)前，國內(nèi)許多學(xué)者將民族區(qū)域自治權(quán)視為中央與地方“分權(quán)”的產(chǎn)物，實(shí)際上是站在國際社會地方自治的立場上看待民族區(qū)域自治權(quán)，誤解了民族區(qū)域自治權(quán)的性質(zhì)。，民族區(qū)域自治與國際社會意義上的地方自治有本質(zhì)的區(qū)別；民族區(qū)域自治地方自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”在性質(zhì)上“是一種一般地方國家機(jī)關(guān)所不擁有的，而在民族區(qū)域自治地方所特有的、執(zhí)行上級有關(guān)國家機(jī)關(guān)的法律法規(guī)和政策的權(quán)力”［6］。這種特殊的執(zhí)行上級有關(guān)國家機(jī)關(guān)（包括中央國家機(jī)關(guān)）法律、法規(guī)和政策的地方權(quán)力，目的是在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下、防止中央和上級國家機(jī)關(guān)不顧民族自治地方的特點(diǎn)、采取與其他地方（一般地方）相同的措施，以避免自上而下的政策“一刀切”可能帶來的弊?。?］。從中央和上級國家機(jī)關(guān)的角度，自治機(jī)關(guān)這種特殊的執(zhí)行權(quán)是國家對民族自治地方予以照顧和優(yōu)惠的根本保障；從自治地方自治機(jī)關(guān)的角度，自治機(jī)關(guān)這種特殊權(quán)力的行使，正是體現(xiàn)了民族自治地方有獲得國家（中央和上級國家機(jī)關(guān)）優(yōu)惠和照顧的權(quán)利。眾所周知，民族區(qū)域自治制度這種獲得國家優(yōu)惠和照顧權(quán)利的制度設(shè)計(jì)本身，本來就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時代的產(chǎn)物，這是因?yàn)?，建立民族自治地方的條件之一是少數(shù)民族人口達(dá)到一定比例。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時代，嚴(yán)格的戶籍制度使得人員的自由流動基本不可能，而這恰恰造就了建立民族自治地方所要求的少數(shù)民族人口達(dá)到一定規(guī)模的要求。如果市場經(jīng)濟(jì)體制十分發(fā)達(dá)，特別是公民遷徙自由得到憲法保障，人口能夠自由流動，某一或某幾個少數(shù)民族公民聚居的地方，可能因?yàn)樵撋贁?shù)民族公民的遷出、其他少數(shù)民族或者漢族公民的遷入，而使得原少數(shù)民族人口的比例發(fā)生變化，該民族自治地方能否維系本身便成為問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家的法律、法規(guī)和政策通過高度一元化的政治體制，以泰山壓頂之勢自上而下貫徹實(shí)施；民族區(qū)域自治制度的實(shí)施的目的之一便是為了照顧民族自治地方的特殊性，因而，賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)一般地方國家機(jī)關(guān)所沒有的、特殊執(zhí)行中央和上級國家機(jī)關(guān)法律、法規(guī)和政策的權(quán)力便成為民族區(qū)域自治制度的核心。當(dāng)前，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，1984年《民族區(qū)域自治法》不得不進(jìn)行了修改，但2001修改后的《民族區(qū)域自治法》同樣不可避免地遺留著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印。我們今天所看到的許多民族自治地方、民族自治地方少數(shù)民族和民族自治地方自治機(jī)關(guān)的非“自治權(quán)”，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時代卻屬于“自治權(quán)”的內(nèi)容，比如《民族區(qū)域自治法》第23條關(guān)于“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”的規(guī)定；又如《民族區(qū)域自治法》第35條關(guān)于“民族自治地方根據(jù)本地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，可以依照法律規(guī)定設(shè)立地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用合作組織”的規(guī)定；再如《民族區(qū)域自治法》第39條關(guān)于“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地決定本地方的科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，普及科學(xué)技術(shù)知識”的規(guī)定。由于轉(zhuǎn)型時期，一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)同樣存在需要中央國家機(jī)關(guān)“放權(quán)”（De－concentration）的問題，而這一“放權(quán)”行為同樣需要在改革過程中不斷摸索。事實(shí)上，1982年《憲法》出臺之后修改的《地方組織法》和制定的《立法法》賦予“較大的市”這種一般地方國家機(jī)關(guān)《憲法》所沒規(guī)定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)，正是這種摸索的結(jié)果。單純從“較大的市”本身看，獲得國家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，雖涉嫌“違憲”問題，畢竟是改革的產(chǎn)物；但是與自治州對比，便顯得權(quán)力關(guān)系不協(xié)調(diào)。從這個意義上說，轉(zhuǎn)型時期，要邏輯一貫地清楚區(qū)分民族自治地方自治機(jī)關(guān)職權(quán)中哪些屬于自治機(jī)關(guān)特有的“自治權(quán)”，哪些屬于一般地方國家機(jī)關(guān)同樣擁有的職權(quán)，的確存在困難；除非在改革過程中，中央國家機(jī)關(guān)“放權(quán)”給一般地方國家機(jī)關(guān)的內(nèi)容，同時也“放權(quán)”給自治機(jī)關(guān)，以維持《憲法》第115條確定的規(guī)則。

另一方面，如果說轉(zhuǎn)型時期中央與地方國家機(jī)關(guān)（含民族自治地方自治機(jī)關(guān)）權(quán)力關(guān)系中的“放權(quán)”行為是導(dǎo)致自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”難以分清的一個重要因素的話，民族自治地方自治機(jī)關(guān)作為一級地方政權(quán)機(jī)關(guān)，同時充當(dāng)著民族自治地方的“自治機(jī)關(guān)”和作為非自治機(jī)關(guān)的普通地方國家機(jī)關(guān)的雙重角色，是導(dǎo)致自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”難以分清的又一個重要因素。在制度設(shè)計(jì)者看來，既然民族自治地方和少數(shù)民族的“自治權(quán)”是他們獲得國家給予優(yōu)惠和照顧的權(quán)利、自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”是一般地方國家機(jī)關(guān)所沒有的、執(zhí)行《憲法》、法律、法規(guī)和政策的權(quán)力，“自治權(quán)”并非國際社會意義上的地方自治權(quán)，自然不存在中央與特定地方（民族自治地方）進(jìn)行“事權(quán)”劃分的必要——因?yàn)榈胤阶灾伪囟ù嬖诜ǘǎㄉ踔潦菓椂ǎ┑牟皇苤醒牒蜕霞墖覚C(jī)關(guān)干預(yù)的“事權(quán)”；那么，由自治機(jī)關(guān)同時履行“自治職能”與非“自治職能”便是情理之事，因?yàn)槊褡鍏^(qū)域自治制度語境下的所謂“自治”與非“自治”并非本質(zhì)區(qū)別，從自治機(jī)關(guān)職權(quán)的角度上看，都是一種地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，這一權(quán)力帶有濃厚的執(zhí)行色彩，都必須執(zhí)行中央和上級國家機(jī)關(guān)的有關(guān)法律、法規(guī)和政策，只不過其中的“自治權(quán)”是一種一般地方國家機(jī)關(guān)所不擁有的、而為憲法、法律和法規(guī)特別賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)力而已。因而，問題不在于作為一級地方政權(quán)機(jī)關(guān)的自治機(jī)關(guān)的職權(quán)是否為“自治權(quán)”還是非“自治權(quán)”，而在于自治機(jī)關(guān)所行使權(quán)力的內(nèi)容到底是什么。一般而言，當(dāng)自治機(jī)關(guān)行使的權(quán)力涉及的內(nèi)容是《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、其他法律和行政法規(guī)專門賦予民族自治地方優(yōu)惠和照顧事項(xiàng)時，便屬于行使“自治權(quán)”的范疇；當(dāng)自治機(jī)關(guān)執(zhí)行的是《憲法》、有關(guān)法律、行政法規(guī)的非特別針對民族自治地方優(yōu)惠和照顧的其他內(nèi)容時，自治機(jī)關(guān)便與其他一般地方國家機(jī)關(guān)一樣，行使著非“自治權(quán)”。當(dāng)然，當(dāng)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、其他法律和行政法規(guī)專門賦予民族自治地方優(yōu)惠和照顧的內(nèi)容因社會發(fā)生變遷而喪失其“優(yōu)惠”和“照顧”價值時，當(dāng)賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)一般地方國家機(jī)關(guān)所沒有的權(quán)力，因時代變遷而一般地方國家機(jī)關(guān)同樣擁有時，便涉及相關(guān)法律性文件文本是否及時修改的問題。在這個意義上，既然作為一級地方政權(quán)機(jī)關(guān)的自治機(jī)關(guān)都必須貫徹落實(shí)憲法、法律、法規(guī)和政策所規(guī)定的內(nèi)容，是否區(qū)分自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”，對于中央國家機(jī)關(guān)和上級國家機(jī)關(guān)而言，似乎并不十分重要；對于民族自治地方自治機(jī)關(guān)而言，“在行使自治權(quán)的時候，很難把一般地方國家機(jī)關(guān)行使的行政職權(quán)分離出去，就行為來說二者是一致的，統(tǒng)一的，行使自治權(quán)的行為中體現(xiàn)著行使一般地方國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為?！保?］民族自治地方自治機(jī)關(guān)這種雙重角色集于一身的特征，決定了其行使的職權(quán)所具有的“自治權(quán)”與非“自治權(quán)”的雙重性；而這種雙重角色和雙重權(quán)力卻統(tǒng)一于民族自治地方作為一級地方政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)有履行中央和上級國家機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)和政策的責(zé)任之中。事實(shí)上，國家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力同時也就意味著履行責(zé)任，作為一級地方國家機(jī)關(guān)的自治機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力——無論是“自治權(quán)”還是非“自治權(quán)”——從中央和上級國家機(jī)關(guān)、以及作為民族自治地方國家機(jī)關(guān)服務(wù)對象的人民的立場上，均意味著民族自治地方自治機(jī)關(guān)有責(zé)任實(shí)施中央和上級國家機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)和政策，至于其落實(shí)這些法律、法規(guī)和政策的權(quán)力是否為特別賦予的、與一般地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力不同，可能均不是重點(diǎn)考慮的因素。這或許也是為什么現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》里羅列的人才培養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、對外貿(mào)易、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、計(jì)劃生育、流動人口管理、自然資源管理等經(jīng)濟(jì)、社會、文化、民政方面的“自治權(quán)”，與《憲法》第104條關(guān)于“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”、第107條第一款關(guān)于“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員”的規(guī)定存在交叉重疊的原因之一。

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［8］ 吳寶柱，包玉明.論民族區(qū)域自治地方自治權(quán)的行使問題［J］.黑龍江民族叢刊，1997（4）：36.

責(zé)任編輯：胡 曉

D911.8

A

1004－941（2013）03－0085－07

2013－01－30

沈壽文主持的2010年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》與相關(guān)法律性文件關(guān)系研究”的階段性成果之一（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：10YJC820092）。

沈壽文（1974－），男，福建詔安人，副教授，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)（含民族區(qū)域自治制度）。