■ 安連成（天津行政學院法律系 天津 300191）

市場化方式運作為典型代表的美國征信監(jiān)管體制

“美國模式”是典型的市場主導型，保障信息自由流通是美國征信立法的基本價值取向之一。美國的平衡保護立法模式看重交易自由，更強調(diào)信息自由流通的價值，其立法既為個人征信機構(gòu)的合理生存保留了適當?shù)目臻g，又全面考慮了保護消費者個人人權(quán)方面的需要，但在隱私保護方面相對弱一點。美國對個人信息隱私的保護沒有一個明確的總的指導原則，對公共機關(guān)采取分散式立法模式，對私人機構(gòu)采取行業(yè)自律的方式。美國所有個人征信機構(gòu)都是應市場信用交易的需求而生的，都是由私營的工商企業(yè)、征信專業(yè)公司、授信機構(gòu)共同發(fā)揮作用，以第三方獨立征信機構(gòu)的模式運作。

個人信用登記制度的建立是由消費者信用報告機構(gòu)來完成的。征信業(yè)以商業(yè)性征信公司為主體，征信服務(wù)機構(gòu)都是獨立于政府之外的民營征信機構(gòu)，是按照現(xiàn)代企業(yè)制度方式建立，并依據(jù)市場化原則運作的征信服務(wù)主體，由民間資本投資建立和經(jīng)營。它們是獨立于政府和金融之外的第三方征信機構(gòu)，按照市場經(jīng)濟的法則和運作機制，以贏利為目的，向社會提供有償?shù)纳虡I(yè)征信服務(wù)。在機構(gòu)組成上，主要由私人和法人投資組成。它們的信息來源廣泛，除來自銀行和相關(guān)的金融機構(gòu)外，還來自信貸協(xié)會和其它各類協(xié)會、財務(wù)公司或租賃公司、信用卡發(fā)行公司和商業(yè)零售機構(gòu)等，而信息內(nèi)容也較為全面，不僅征集負面信用信息，也征集正面信息。

征信制度的國家都依據(jù)法律法規(guī)監(jiān)管信用數(shù)據(jù)的采集和使用，對征信機構(gòu)市場準入的監(jiān)管，在歐盟和阿根廷，成立征信公司必須向國家數(shù)據(jù)保護機構(gòu)登記，而在美國、巴西等國成立征信公司是不需要特別審批，大部分拉美國家由中央銀行或銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責，公共征信系統(tǒng)通常強制性要求中央銀行監(jiān)管之下的所有金融機構(gòu)都必須參加該系統(tǒng)，但各國的參加機構(gòu)有差別，對于被強制參與征信系統(tǒng)的金融機構(gòu)必須定期、準確地報送信息，否則將分別受到行政、民事或刑事處罰。歐洲一些公共征信系統(tǒng)的國家對信用數(shù)據(jù)的采集作出限制，要求其必須高于某一貸款限額，如德國最低貸款金額大約為150萬美元，意大利為8.3萬美元，法國為8.2萬美元。

西方發(fā)達國家個人信用評估多采用信用模型分析方法，將個人信息資料折算成信用分，根據(jù)信用分高低進行決策。如美國三大信用局都使用的“FICO”信用分就是利用FICO信用模型計算的消費者總得分。在FICO信用評分中使用的資料主要有五類，按重要程度依次為：個人破產(chǎn)記錄、扣押抵押品、拖欠債務(wù)、遲付借款；未償還債務(wù)；信用歷史的長短；一年來新貸款申請的查詢次數(shù)；使用的信貸類型等。

建立我國個人信用評估系統(tǒng)，既要注意借鑒國外經(jīng)驗，充分利用已有的較成熟的個人信用評估模型，又要注意結(jié)合國情。各種信用模型的科學性是統(tǒng)計分析意義上的，基礎(chǔ)在于樣本數(shù)據(jù)。由于各國經(jīng)濟文化差異，必然導致樣本數(shù)據(jù)的差異。因此，要結(jié)合我國國情，注重對個人信用信息的積累，建立樣本數(shù)據(jù)庫，以此為基礎(chǔ)進行分析，建立起科學的、適合國情的評分模型。

美國不僅具備了較為完善的信用法律體系和政府監(jiān)管體系，形成了獨立、客觀、公正的法律環(huán)境，政府基本上處于社會信用體系之外，主要負責立法、司法和執(zhí)法，建立起一種協(xié)調(diào)的市場環(huán)境和市場秩序，同時其本身也成為商業(yè)性征信公司的評級對象，這樣就保證了征信公司能確保其獨立性、中立性和公正性。在美國，征信業(yè)的監(jiān)管以完善的法律為基礎(chǔ)，采取政府監(jiān)管機構(gòu)負責執(zhí)法與民間組織協(xié)調(diào)管理相結(jié)合的辦法。美國個人征信業(yè)自十九世紀起步以來，各州的立法機構(gòu)相繼出臺了一系列法案，用以規(guī)范個人征信行為。美國的私營化個人征信體系的立法特征就是全面規(guī)范；專門制定了個人征信的法律；保障信息自由流通；保護消費者利益。美國從20世紀60年代末開始制訂與信用管理相關(guān)的法律，形成較為完善信用管理體系，包括《公平信用報告法》，《公平信用機會法》等17項法案。

美國于1971年的《公平信用報告法》是美國信用征信體系中消費者隱私保護的一部重要法律。該法將個人信用信息界定為主要是為信貸、保險、就業(yè)目的而收集和處理的關(guān)于某個消費者的信用價值、信用度、信用能力、品質(zhì)、綜合信譽、個人品德或生活模式的信息，并且規(guī)定提供消費者報告的用途主要包括信貸、保險、雇傭、信用評級、政府頒發(fā)許可證時的資格審查5種情況，以防止消費者的隱私受到以商業(yè)為目的的濫用。美國《公平信用報告法》意在保護消費者免受流通中的不準確信息的影響，以便保護消費者的名譽，其規(guī)定：征信部門出于有關(guān)信貸活動、有關(guān)就業(yè)目的、有關(guān)保險業(yè)務(wù)目的不需要數(shù)據(jù)主體同意即可進行數(shù)據(jù)的采集?！豆叫庞脠蟾娣ā愤€同時規(guī)定了在信用報告的使用上，不需要數(shù)據(jù)主體同意的機構(gòu)或個人。

1974年國會還通過了《隱私權(quán)法》對《信息自由法》的個人隱私保護做了相關(guān)修正，目的就是限制政府收集、保存、公開個人信用信息的范圍，保障個人隱私。該法對聯(lián)邦機構(gòu)收集個人信用信息的行為進行了規(guī)制，政府監(jiān)管機構(gòu)包括：銀行系統(tǒng)的財政部貨幣監(jiān)理辦公室、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、非銀行系統(tǒng)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部等。監(jiān)管者的作用及監(jiān)管方式主要在于，根據(jù)法律制定征信活動的具體執(zhí)行細則，當法律法規(guī)有所變化時，及時做出調(diào)整和修改，同時監(jiān)督征信機構(gòu)行為是否符合法律規(guī)范，并采取諸如罰款手段等懲罰性措施促使其改進行為。對消費者進行征信教育，讓其了解在征信活動中所擁有的權(quán)利和解決爭議的方式或方法。進行調(diào)查和研究，當消費者行使權(quán)利而征信機構(gòu)沒有反應時，監(jiān)管者可以向當?shù)卣对V，并要求征信機構(gòu)采取符合法律規(guī)定的行為，改善服務(wù)等。

1999年美國國會通過的《格萊姆-里奇-布萊利法案》及其補充規(guī)則專門用于防止和減少身份信息泄露、盜用和信息共享造成的隱私權(quán)侵害。這項法案特別要求金融機構(gòu)確保個人金融信息等非公共個人信息的保密和安全，對金融機構(gòu)在收集、處理、使用、銷售上述個人信息中的責任和義務(wù)，以及在金融機構(gòu)之間共享相關(guān)信息的要點作出明確規(guī)定，以防惡意者通過詐騙取得個人金融信息等隱私。

中央信貸登記模式的歐洲征信監(jiān)管體制

（一）歐洲征信監(jiān)管體制模式

歐洲的征信業(yè)稱公共模式或中央信貸登記模式，其征信系統(tǒng)由兩部分組成，一部分是由各國中央銀行管理，主要采集一定金額以上的銀行信貸信息，目的是為中央銀行監(jiān)管和商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)服務(wù)；另一部分由市場化的征信機構(gòu)組成，一般從事個人征信業(yè)務(wù)。歐洲對于征信的立法最初是源于對數(shù)據(jù)、個人隱私的保護，因此與美國相比，歐洲具有較嚴格的個人數(shù)據(jù)保護法律。1995年10月，歐洲議會通過了歐盟《個人數(shù)據(jù)保護綱領(lǐng)》，這是歐盟第一個涉及個人征信的公共法律，該部法律的立法宗旨和基本原則是在保護人權(quán)和開放數(shù)據(jù)之間取得平衡。加拿大、法國、挪威在1978年先后制定了有關(guān)數(shù)據(jù)資料保護法規(guī)。

另一類國家則以個人數(shù)據(jù)保護為主要立法對象，信用征信只是作為個人數(shù)據(jù)保護法規(guī)范的對象之一。比如英國的《數(shù)據(jù)保護法》，德國的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》，瑞典的《個人數(shù)據(jù)保護法》等，這些法律規(guī)范不僅包括個人征信活動，還涉及醫(yī)療、市場營銷等諸多可能與個人信用有關(guān)的信息。 征信數(shù)據(jù)管理規(guī)定的比較。1978年法國《隱私權(quán)保護法》適用于處理個人信用信息的公共部門與民間部門兩個方面，如在通信銷售的場合，如消費者向“情報處理全國委員會”提出要求從通信銷售中使用的消費者信用情報中消除其個人數(shù)據(jù)的話，該委員會則會據(jù)此與通信銷售聯(lián)盟聯(lián)絡(luò)，建議從該聯(lián)盟的加盟業(yè)者的數(shù)據(jù)庫中刪除該要求者的情報數(shù)據(jù)。在法國，征信機構(gòu)不僅每次采集個人數(shù)據(jù)，錄入數(shù)據(jù)庫時必須告知數(shù)據(jù)主體并獲得書面同意，而且每次披露和使用信用報告時必須再次取得數(shù)據(jù)主體的書面形式認可。

（二）歐洲的政府主導型征信模式與美國的市場化模式的差別

歐洲的政府主導型征信模式與美國的市場化模式的差別體現(xiàn)在：信用信息服務(wù)機構(gòu)是被作為中央銀行的一個部門建立，而不是由私人部門發(fā)起設(shè)立；銀行需要依法向信用信息局提供相關(guān)信用信息；中央銀行承擔主要的監(jiān)管職能。對于征信數(shù)據(jù)的收集、使用的條件，歐盟較美國的規(guī)定更為嚴格；對于征信數(shù)據(jù)收集和使用范圍的限定，歐洲國家規(guī)定相對嚴格，美國相對寬松；對于征信數(shù)據(jù)中敏感數(shù)據(jù)的規(guī)定，歐盟有明確的規(guī)定，而美國則沒有相關(guān)的規(guī)定；對于征信數(shù)據(jù)的準確性方面，美國的要求更現(xiàn)實些，規(guī)定編制消費者報告“必須遵照合理程序，盡可能確保相關(guān)個人信息的準確性”，歐盟國家則要求“確保準確”，規(guī)定較嚴格。在歐盟，數(shù)據(jù)采集必須得到預先同意，個人是數(shù)據(jù)的所有者；而在美國，征信機構(gòu)采集數(shù)據(jù)時，可以不經(jīng)過被收集者個人的同意，私人數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)采集者的基本財產(chǎn)。征信中保護個人隱私權(quán)的法律規(guī)范，雖然規(guī)則不盡相同，但對個人信息的保護有著許多一致方面，如，信息的來源。從本人處獲取信息，并得到本人的同意；信息收集范圍。只能收集與收集者的職務(wù)或者活動有關(guān)的信息；收集方法。告知收集該資料的性質(zhì)和用途，收集者的身份，確認該收集行為的合法性；禁止用不法或不公正的手段搜集信息；資料的性質(zhì)。收集的資料必須做到具有精確性、相關(guān)性、完整性和公平性；使用限制。保證利用信息的目的正當，只有為了信用授予或用于其他正當目的才能利用信息，不能在其他場合隨意利用該信息；披露規(guī)則。除法律有特別規(guī)定外，未經(jīng)本人同意，不得以任何形式向本人以外的人公開其隱私資料；信息管理。個人信息的保存者或保管者，必須采取嚴格的措施，防止信息出現(xiàn)丟失、無權(quán)限使用、變更、隨意提供或出現(xiàn)其他誤用行為。

我國征信行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題

進入20世紀90年代以后，國際征信行業(yè)出現(xiàn)了一些新趨勢，公共征信機構(gòu)和民營征信機構(gòu)都有所增加，拉美國家從上世紀80年代末以來民營征信機構(gòu)數(shù)量明顯增加；歐洲的德國、奧地利、西班牙等國在上世紀90年代增加了一些新的民營征信公司；東歐的7家民營征信機構(gòu)都是在1992年以后開設(shè)的。

在中國，上世紀90年代后陸續(xù)成立了一些民營征信和資信評級公司，開展了面向社會的，采取市場化方式運作的企業(yè)征信、評級業(yè)務(wù)，民營征信行業(yè)的市場細分化趨勢更加明顯。從國際經(jīng)驗看，征信法律法規(guī)越完善，政府的直接管理職能就相對弱化，征信行業(yè)的發(fā)展也比較規(guī)范；法律法規(guī)不健全，政府或中央銀行的直接管理職能就更為重要一些，征信業(yè)的發(fā)展狀況就容易受政府行為的影響。在我國，征信業(yè)的發(fā)展只有十幾年的歷史，相關(guān)的法律法規(guī)基本空白，因此，在加快征信立法進程的同時，征信監(jiān)管部門對該行業(yè)進行必要的監(jiān)管顯得尤為重要。

一些發(fā)展中國家建立的以政府為主導的征信業(yè)監(jiān)管模式，政府監(jiān)管部門對資信評級機構(gòu)和評級業(yè)務(wù)的推動及有效監(jiān)管是評級業(yè)務(wù)發(fā)展的主要動力之一。在該模式下，國家一般會對評級機構(gòu)的市場準入、資格認定以及評級業(yè)務(wù)范圍的核準等做出明確規(guī)定，而且有的國家的監(jiān)管機構(gòu)還直接參與發(fā)起設(shè)立評級機構(gòu)。但這種模式容易產(chǎn)生一些副作用，如這些國家征信機構(gòu)的生命可能會由政府所左右，而不是由市場來決定等。

2003年國務(wù)院賦予中國人民銀行“管理信貸征信業(yè)，推動建立社會信用體系”的重要職責，并批準在中國人民銀行成立征信管理局。2008年國務(wù)院進一步賦予中國人民銀行“管理征信業(yè)，推動建立社會信用體系”的職責。中國人民銀行成為國務(wù)院明確授權(quán)的征信業(yè)監(jiān)管部門，但這只是在總體原則上予以明確，并沒有通過出臺相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)定，人民銀行對征信業(yè)實行監(jiān)管的職責并不明確。中國人民銀行從2003年停止了對資信評估機構(gòu)的審批，雖然國務(wù)院賦予中國人民銀行管理征信業(yè)的職能，但監(jiān)管缺乏明確的法律規(guī)定。證監(jiān)會、發(fā)改委也涉足評級業(yè)的監(jiān)管；信用擔保機構(gòu)的監(jiān)管暴露出來的問題尤其令人擔憂，擔保機構(gòu)實行“誰出資、誰管理”的方式，主管部門掛靠在各級發(fā)改委部門，監(jiān)管手段亟待加強。

中國人民銀行頒布的《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》是我國第一部與個人征信直接相關(guān)的全國性的部門規(guī)章，對于盡可能地降低我國征信行業(yè)發(fā)展的不確定性起到了重要作用。但是該辦法規(guī)范的范圍為個人信用信息數(shù)據(jù)庫，而不是個人征信行業(yè)，所以缺少對獨立的第三方個人征信機構(gòu)的準入標準、個人征信從業(yè)人員任職資格的規(guī)定。該辦法規(guī)范的征信業(yè)務(wù)行為主體為商業(yè)銀行和中國人民銀行及其下屬的征信服務(wù)中心，而它是由中國人民銀行制定并頒布實施的，這樣會影響該辦法的實施效果。

目前，我國現(xiàn)有的法律體系中，直接規(guī)范征信行業(yè)的法律規(guī)范主要是以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為主，缺乏效力層級較高的法律法規(guī)。同時，各規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)，沒有形成系統(tǒng)、全面、統(tǒng)一的征信業(yè)監(jiān)管法律體系。以各省（市）己出臺的地方規(guī)章為例。目前北京、上海、天津、安徽、福建等16個?。ㄊ校┚航?jīng)出臺了征信方面的地方規(guī)章。從總體看，這些規(guī)章主要是規(guī)范企業(yè)信用信息的征集活動，關(guān)于個人征信和征信監(jiān)管方面的規(guī)范較少。即使涉及到征信監(jiān)管，各地規(guī)章的規(guī)定也不盡相同。

完善我國征信行業(yè)監(jiān)管的措施

（一）加快征信立法步伐，提供監(jiān)管的法律依據(jù)

征信業(yè)的監(jiān)管法規(guī)調(diào)整對象是征信機構(gòu)和全社會的征信活動。主要內(nèi)容應當包括規(guī)范征信機構(gòu)資格、市場準入、從業(yè)范圍以及高級管理人員任職資格；規(guī)范信用信息的采集、加工、披露和使用；規(guī)范被征信人權(quán)益保護，異議信用信息的核查、處理；規(guī)范征信監(jiān)督管理部門的職責、監(jiān)管方式和有關(guān)機構(gòu)的法律責任及違規(guī)處罰等。盡快建立對征信市場監(jiān)管者的問責制度。為了最大限度地防止征信監(jiān)管機構(gòu)及其從業(yè)人員濫用監(jiān)管職權(quán)的“軟監(jiān)管”現(xiàn)象的發(fā)生，切實提高征信監(jiān)管的效率和質(zhì)量，努力維護征信市場的健康有序運行，我國的征信市場監(jiān)管立法理應合理配置征信監(jiān)管者的權(quán)利與責任體系，加強對征信市場監(jiān)管者的法律約束，尤其應對征信市場監(jiān)管中監(jiān)管者的違法違規(guī)行為作出相應的經(jīng)濟、行政和刑事處罰規(guī)定，努力形成嚴密的監(jiān)管法律責任體系和實施嚴格的征信監(jiān)管違法問責制度。

（二）建設(shè)社會信用體系，建立個人信用征信系統(tǒng)

目前，我國于20世紀80年代末正式啟動了社會信用體系建設(shè)，從而使得我國的第三者征信，亦即征信服務(wù)業(yè)獲得了巨大的發(fā)展。建立個人信用征信系統(tǒng)的核心環(huán)節(jié)是采集分散的個人信用信息和提供高質(zhì)量的信用服務(wù)。個人征信系統(tǒng)的信用信息主要使用者是金融機構(gòu)，通過專線與商業(yè)銀行等金融機構(gòu)總部相連，并通過商業(yè)銀行的內(nèi)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)將終端延伸到商業(yè)銀行分支機構(gòu)信貸人員的業(yè)務(wù)柜臺，從而實現(xiàn)個人信用信息定期由各金融機構(gòu)流入個人征信系統(tǒng)，匯總后金融機構(gòu)實時共享的功能。個人征信系統(tǒng)由中國人民銀行直屬單位—中國金融電子化公司開發(fā)完成。個人征信系統(tǒng)建立了完善的用戶管理制度，對用戶實行分級管理、權(quán)限控制、身份認證、活動跟蹤、查詢監(jiān)督的政策；數(shù)據(jù)傳輸加壓加密；對系統(tǒng)及數(shù)據(jù)進行安全備份與恢復；對系統(tǒng)進行評估，有效防止計算機病毒和黑客攻擊等，建立有效安全保障體系，保證了信息的安全性。

商業(yè)銀行應制定貸后風險管理查詢個人信用報告的內(nèi)部授權(quán)制度和查詢管理程序，商業(yè)銀行應當建立保證個人信用信息安全的管理制度，確保只有得到內(nèi)部授權(quán)的人員才能接觸個人信用報告并經(jīng)常對個人信用數(shù)據(jù)庫的查詢情況進行檢查，確保所有查詢符合規(guī)定，并定期向中國人民銀行及征信中心報告查詢檢查結(jié)果，建立失信懲罰機制：失信懲罰機制是建立個人征信體系的最重要環(huán)節(jié)之一，它的作用是道德譴責手段和經(jīng)濟手段并用，懲罰市場經(jīng)濟活動的失信者，加大其失信成本，使市場交易主體不敢輕易失信?？梢杂行У販p少商業(yè)欺詐和投機行為的發(fā)生，同時失信懲罰機制應有對守信的交易主體的獎勵功能，政府政策可以向其傾斜，降低其獲取資本的成本和門檻。

建立失信懲罰機制可以從以下幾個方面來進行：建立合理的懲罰制度，對不同程度的失信行為給予相應的處罰，同時建立對守信者的獎勵機制，使其在社會信用交易中處于有利地位，提高人們守信的自覺性；建立對失信行為的快速舉報機制；建立對被懲罰人的申訴機制。隨著征信系統(tǒng)應用范圍的不斷擴大，社會各界對征信系統(tǒng)關(guān)注度越來越高，金融機構(gòu)作為征信服務(wù)的主要平臺，征信業(yè)務(wù)人員調(diào)動頻繁，信用報告解讀及異議處理隨意性大，導致客戶一定程度上存在不滿情緒，訴訟案件時有發(fā)生，為有效防范系統(tǒng)操作風險。銀行監(jiān)管將不斷規(guī)范各行信用報告查詢及異議處理操作流程，督促金融機構(gòu)嚴格落實各項規(guī)章制度，加大核查力度，切實維護信息主體合法權(quán)益。加強對從業(yè)人員從業(yè)能力的培訓與考試，對不合格的征信系統(tǒng)用戶，將暫停該用戶操作權(quán)限，直至合格獲得上崗資格證書后方可恢復使用，以維護系統(tǒng)的嚴肅性。從國際經(jīng)驗看，政府對信用行業(yè)的管理方式與該國信用管理法律體系的狀況密切相關(guān)。法律法規(guī)越完善，政府的直接管理職能就相對弱化。立法的目的是創(chuàng)造一個信用開放和公平享有、使用信息的環(huán)境。立法包括多個方面，如銀行信用方面的立法，非銀行方面的立法，規(guī)范商業(yè)信用和消費者信用行為的立法，規(guī)范商業(yè)授信行為的立法，規(guī)范信用中介服務(wù)行業(yè)行為的立法等。尤其應強調(diào)的是要盡快建立和完善失信懲罰機制，全國人大已于2003年底以修改《中國人民銀行法》的形式賦予了中國人民銀行履行監(jiān)管信貸征信管理系統(tǒng)的法定職能，國務(wù)院也已著手起草有關(guān)規(guī)范征信活動的法律法規(guī)，中央各部委，尤其是中國人民銀行更是為我國征信業(yè)的發(fā)展和征信市場的培育做了大量艱苦細致的工作。

強化征信管理中的法律責任，包括行政責任與民事賠償責任。相關(guān)法律應明確政府有關(guān)部門的監(jiān)管職責，并授權(quán)其對征信機構(gòu)的違法行為進行行政制裁。因征信機構(gòu)違法、違規(guī)提供錯誤信息而導致公民、企業(yè)乃至于信息需求方損失的，應建立有效的民事賠償機制。切實提高征信監(jiān)管的效率和質(zhì)量，努力維護征信市場的健康有序運行，我國的征信市場監(jiān)管立法理應合理配置征信監(jiān)管者的權(quán)利與責任體系，加強對征信市場監(jiān)管者的法律約束，尤其應對征信市場監(jiān)管中監(jiān)管者的違法違規(guī)行為作出相應的經(jīng)濟、行政和刑事處罰規(guī)定，努力形成嚴密的監(jiān)管法律責任體系和實施嚴格的征信監(jiān)管違法問責制度。

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