張 永 英

(全國(guó)婦聯(lián)婦女研究所， 北京 100730)

一、問題的提出

議會(huì)女議員的比例是聯(lián)合國(guó)用于衡量各國(guó)性別平等情況的主要工具和“性別不平等指數(shù)”*根據(jù)聯(lián)合國(guó)2011年《人類發(fā)展報(bào)告》，性別不平等指數(shù)反映了三個(gè)維度的性別差距：生育健康、賦權(quán)和勞動(dòng)力市場(chǎng)。生育健康方面的指標(biāo)包括：孕產(chǎn)婦死亡率、(15- 19歲)青少年生育率；賦權(quán)方面的指標(biāo)包括：接受過(guò)中等及以上教育的男女人口、議會(huì)議員中的男女比例；勞動(dòng)力市場(chǎng)方面的指標(biāo)包括：男女的勞動(dòng)參與率。的核心指標(biāo)之一。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，人大女代表比例不僅是衡量婦女參政水平的核心指標(biāo)，同時(shí)也是反映中國(guó)政治民主化進(jìn)程的重要標(biāo)志。與世界女議員比例不斷提高的趨勢(shì)相比，中國(guó)人大女代表的比例在近30年來(lái)呈現(xiàn)停滯不前的徘徊局面，2013年3月第十二屆全國(guó)人大女代表的比例為23.4%，雖然比上一屆提高了2.1個(gè)百分點(diǎn)，但也僅比改革開放之初的1983年六屆人大(21.2%)提高了2.2個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)人大女代表的比例在女議員比例的國(guó)際排名也不斷下降，從1994年的第12位，下降到2013年3月的第54位*數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)際議會(huì)聯(lián)盟網(wǎng)站，http://www.ipu.org/wmn- e/classif.htm，下載于2013年5月20日。，婦女在人大中的參與比例成為關(guān)心婦女參政的各界人士關(guān)注的焦點(diǎn)議題。

從促進(jìn)婦女參政的國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，在國(guó)家法律和政黨政策中規(guī)定婦女參政比例(即配額制)被公認(rèn)為是促進(jìn)婦女參政的最有效途徑之一，越來(lái)越多的國(guó)家采取配額制的措施促進(jìn)婦女參政。中國(guó)也非常重視婦女參政問題，一直以來(lái)也采取各種積極措施促進(jìn)婦女參政，從《憲法》到《婦女權(quán)益保障法》、《全國(guó)和地方各級(jí)人大代表選舉法》等，都有對(duì)婦女選舉權(quán)和被選舉權(quán)，以及人大女代表名額問題的規(guī)定。這些規(guī)定的具體內(nèi)容如何，近30年來(lái)其內(nèi)容有沒有變化，是否能夠保障婦女在參與人大中的實(shí)質(zhì)性平等？都是值得學(xué)者和行動(dòng)家研究和思考的問題。

從以往國(guó)內(nèi)的研究來(lái)看，雖然對(duì)這一問題關(guān)注得較多，但研究成果僅有數(shù)篇論文涉及人大女代表問題。如2007年浙江省婦聯(lián)通過(guò)對(duì)浙江省部分人大女代表的調(diào)查和訪談，描述了人大女代表的參政議政狀況，但對(duì)原因的分析比較簡(jiǎn)單和主觀，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)的支持。[1]66—72繆珍南從修訂《四川省婦女權(quán)益保障法實(shí)施辦法》中是否寫入“各級(jí)人民代表大會(huì)換屆時(shí)，女代表比例應(yīng)不低于25%”這一條文的爭(zhēng)論入手，論證了規(guī)定人大女代表比例的意義和可行性，并提出相關(guān)建議，但對(duì)現(xiàn)行法律的內(nèi)容沒有進(jìn)行概括和分析。[2]18—19鄧飛的碩士論文分析了人大女代表參政的制度困境，從婦女組織、人大選舉過(guò)程等分析了限制婦女參與各級(jí)人大的諸多障礙。[3]總的來(lái)看，這些研究在分析有關(guān)人大代表選舉法律中的性別內(nèi)容時(shí)不夠全面和深入，比如沒有將地方法規(guī)與國(guó)家法律進(jìn)行比較，較少?gòu)臍v史層面回顧有關(guān)法律規(guī)定的發(fā)展變化。本文擬通過(guò)全面梳理有關(guān)人大選舉法律中有關(guān)婦女代表名額的規(guī)定及其改革開放以來(lái)的發(fā)展演變，并通過(guò)與地方法規(guī)的內(nèi)容比較，從性別視角分析這些法律規(guī)定中存在的問題，以提出有針對(duì)性的建議。

二、人大代表選舉相關(guān)法律中有關(guān)婦女代表名額的規(guī)定

涉及人大女代表內(nèi)容的主要相關(guān)法律，既有《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，也包括《婦女權(quán)益保障法》以及各省根據(jù)自身情況進(jìn)一步具體化的選舉法實(shí)施細(xì)則和婦女權(quán)益保障法實(shí)施辦法等，同時(shí)全國(guó)人大關(guān)于代表名額問題的決定中也有相關(guān)內(nèi)容。

(一)國(guó)家法律中的相關(guān)內(nèi)容。縱觀改革開放以來(lái)歷次《選舉法》的修訂，可以看出其中有關(guān)婦女代表名額的內(nèi)容經(jīng)歷了從無(wú)到有、重要性逐步上升的過(guò)程。1979年、1982年、1986年的《選舉法》中沒有婦女代表名額的專門規(guī)定，只是規(guī)定了“使各民族、各地區(qū)、各方面都能有適當(dāng)數(shù)量的代表的原則”，性別并沒有在其中作為代表名額分配的一個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)。1995年和2004年的《選舉法》第六條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”，對(duì)婦女代表名額問題作了原則性規(guī)定。2010年《選舉法》相關(guān)內(nèi)容表述為：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”這一表述把婦女代表比例問題上升到代表性的高度，正式將性別作為一個(gè)重要分類標(biāo)準(zhǔn)。

改革開放以來(lái)，在歷屆人代會(huì)換屆前一年的人代會(huì)上，都會(huì)做出關(guān)于代表名額分配問題的決定，20世紀(jì)80年代，這一文件中沒有關(guān)于婦女代表名額的內(nèi)容。1992年七屆人大五次會(huì)議作出的《關(guān)于第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的決定》規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表中，婦女代表的比例不低于七屆的比例?！?997年八屆人大五次會(huì)議《關(guān)于第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的決定》中相關(guān)的表述為：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表中，婦女代表的比例應(yīng)高于八屆的比例?！?002年九屆人大五次會(huì)議關(guān)于十屆全國(guó)人大代表名額問題的決定中，有關(guān)婦女名額的表述與八屆相似。2007年十屆人大五次會(huì)議做出突破，第一次規(guī)定了全國(guó)人大女代表的具體比例，即“第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表中，婦女代表的比例不低于22%”。2012年十一屆人大五次會(huì)議作出的有關(guān)規(guī)定比2007年有所倒退，又回到了“婦女代表的比例應(yīng)當(dāng)高于上屆”的原則性規(guī)定，對(duì)于出現(xiàn)這一變化的原因沒有權(quán)威的解釋，不過(guò)與十一屆人大女代表比例沒有實(shí)現(xiàn)22%的要求所引發(fā)的爭(zhēng)論和質(zhì)疑不無(wú)關(guān)系。從歷屆人大關(guān)于代表名額問題的決定的回顧可以看出，有關(guān)婦女代表名額問題的規(guī)定經(jīng)歷了從無(wú)到有、從“不低于上屆”到“高于上屆”，再到規(guī)定具體比例的過(guò)程。

《婦女權(quán)益保障法》于1992年頒布施行，2005年作了修正。作為保障婦女權(quán)益的一部專門法律，1992年該法即對(duì)人大女代表的數(shù)量問題作出規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例?！?第十條第 2款)2005年這一表述變?yōu)椤叭珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表。國(guó)家采取措施，逐步提高全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的婦女代表的比例?！?第十一條第2款)這種表述的修改其實(shí)質(zhì)內(nèi)容并無(wú)變化，只是語(yǔ)氣更為積極主動(dòng)。

(二)地方法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容。地方法規(guī)作為中國(guó)法律體系的重要組成部分，可以充分發(fā)揮地方的能動(dòng)性，使國(guó)家法律進(jìn)一步具體化和可操作化。各省的選舉法實(shí)施細(xì)則和婦女法實(shí)施辦法對(duì)于國(guó)家法律中的相關(guān)規(guī)定作了各種不同的解讀，具體包括：沒有婦女名額的規(guī)定、照搬國(guó)家法律(即適當(dāng)比例)、規(guī)定候選人中的婦女比例、規(guī)定人大代表中的婦女比例、規(guī)定人大常委中的婦女?dāng)?shù)量等。這些積極或消極的解讀，對(duì)于保障人大女代表的比例有著不同的影響。

從省級(jí)選舉法實(shí)施細(xì)則來(lái)看，沒有婦女名額內(nèi)容的省份有甘肅、廣東和天津等，安徽、湖北、上海等大部分省份實(shí)施細(xì)則中在有關(guān)婦女代表名額方面照搬了《選舉法》的相關(guān)表述，基本上為“應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”。但也有部分省份在這方面比國(guó)家法律有所突破，比如云南、河北、黑龍江、江蘇、江西、新疆等省份規(guī)定了人大代表候選人中的婦女比例，這一比例的范圍從25%到30%不等，比如《云南省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則(2011年修正)》第七條規(guī)定：“代表候選人中婦女的比例應(yīng)當(dāng)占30%以上，并逐步提高婦女代表的比例?！薄逗颖笔】h鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則(2010年修正)》中規(guī)定：“在代表候選人中，婦女所占比例應(yīng)不低于百分之二十五，并逐步提高比例。”(第九條)而西藏則就婦女代表的比例作了明確規(guī)定，2011年修正的選舉法實(shí)施細(xì)則規(guī)定：“婦女代表比例不低于20%，并逐步提高婦女代表的比例?！?第四條)

從省級(jí)婦女法實(shí)施辦法來(lái)看，所有的省級(jí)法規(guī)都涉及了與婦女代表比例相關(guān)的內(nèi)容。北京、上海、廣東、海南、內(nèi)蒙等省份與《婦女公益保障法》的規(guī)定相類似，即規(guī)定“適當(dāng)數(shù)量/比例”，比如《海南省婦女權(quán)益若干規(guī)定》(2008年)第六條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”有超過(guò)20個(gè)省份的婦女法實(shí)施辦法規(guī)定了人大女代表候選人的具體比例，大部分規(guī)定了30%的比例，但也有部分規(guī)定25%以上，個(gè)別地方規(guī)定最低到20%，有的省份省、縣、鄉(xiāng)等不同級(jí)別規(guī)定的比例有所不同，比如黑龍江省規(guī)定：“正式代表候選人中婦女代表候選人的比例省、市兩級(jí)不低于30%，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不低于25%。”(第七條)湖北省規(guī)定：“代表候選人中婦女的比例應(yīng)當(dāng)占百分之三十以上?！?第八條)遼寧省規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉時(shí)，婦女代表候選人應(yīng)當(dāng)不低于提名人數(shù)的28%?！?第五條)《重慶市婦女權(quán)益保障條例(2008年修正)》中規(guī)定：“市和區(qū)縣(自治縣)人民代表大會(huì)在換屆選舉時(shí)，婦女代表候選人比例不低于百分之二十五。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在換屆選舉時(shí)，婦女代表候選人比例不低于百分之二十?！?第十二條)還有貴州、吉林、江西、寧夏、西藏等部分省份規(guī)定了人大代表中的婦女比例，但相對(duì)于候選人中的婦女比例，有關(guān)人大代表中的婦女比例規(guī)定的數(shù)值較低，基本上在22%或20%。比如貴州省的婦女法實(shí)施辦法規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)中婦女代表的比例應(yīng)當(dāng)逐步提高。省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)中婦女代表的比例一般不低于22%；縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表中女代表的比例一般不低于20%?！?第十條)另外，與省級(jí)選舉法實(shí)施細(xì)則不同，一些省份的省級(jí)婦女法實(shí)施辦法還涉及了地方人大常委會(huì)中的婦女名額問題，主要有兩類規(guī)定：一類是原則性規(guī)定，比如適當(dāng)數(shù)量、一定數(shù)量等，吉林省規(guī)定：“縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的女性?！?第十條)寧夏自治區(qū)規(guī)定：“縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員中應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的婦女?！绷硪活愂蔷唧w數(shù)量，如黑龍江省規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)……的領(lǐng)導(dǎo)成員中至少有一名婦女?！?第八條)四川省規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)……領(lǐng)導(dǎo)成員中應(yīng)當(dāng)有一名以上女性?！?第十條)

三、對(duì)人大選舉相關(guān)法律的社會(huì)性別分析和對(duì)策建議

有關(guān)人大選舉的法律法規(guī)為更多婦女進(jìn)入各級(jí)人大提供了法律保障，但同時(shí)這些法律規(guī)定還存在有待完善和改進(jìn)之處。從歷史角度來(lái)看，改革開放以來(lái)，有關(guān)人大代表中婦女名額規(guī)定經(jīng)歷了從無(wú)到有，從原則到具體的過(guò)程。整個(gè)20世紀(jì)80年代，相關(guān)法律中沒有把性別作為人大代表名額分配的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。但隨著政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，人大代表選舉采取差額選舉的方式進(jìn)行，20世紀(jì)80年代后期，各級(jí)人大女代表的比例在差額選舉中明顯下滑。因此，如何保障包括人大女代表比例在內(nèi)的婦女參政比例問題，受到了各方的廣泛關(guān)注，如20世紀(jì)90年初的《婦女權(quán)益保障法》、全國(guó)人大有關(guān)代表名額問題的決定，包括隨后的《選舉法》等，都涉及了這一問題，并做出了原則性規(guī)定。隨著人大女代表比例長(zhǎng)期的停滯不前，婦女界的研究者和實(shí)際工作者，以及相關(guān)部門一直致力于推動(dòng)人大女代表比例的提高，在這一背景下，2007年全國(guó)人大有關(guān)代表名額問題的決定首次提出了人大女代表的具體比例。

但從總體上來(lái)看，國(guó)家法律對(duì)人大代表中婦女名額的規(guī)定過(guò)于原則。改革開放的30多年間，《選舉法》歷經(jīng)多次修改，《婦女權(quán)益保障法》也經(jīng)修改，但有關(guān)婦女代表的名額問題，僅僅做出了原則性規(guī)定。雖然在最近一次《選舉法》修正過(guò)程中，婦女運(yùn)動(dòng)者極力推動(dòng)寫入人大女代表的具體比例，但最終仍未能成功。只有全國(guó)人大有關(guān)代表名額問題的決定作了相對(duì)具體的規(guī)定，比如“不低于上屆”、“高于上屆”等，并于2007年首次提出了人大女代表的具體比例，但由于這一規(guī)定沒有相關(guān)的配套措施的保障，比如如果沒有達(dá)到要求，該如何懲罰或者補(bǔ)救等，所以這一規(guī)定具有更多的倡導(dǎo)意義。

地方法規(guī)對(duì)于國(guó)家法律的解讀積極與消極并存。國(guó)家法律規(guī)定的原則性，為地方法規(guī)的解讀留出了更多空間。由于地方的能動(dòng)性，地方法規(guī)可以使國(guó)家法律更為具體和可操作，也可能做出比國(guó)家法律更為積極的規(guī)定。但實(shí)際上，由于種種原因，各地對(duì)國(guó)家法律做出了不同的解讀，有的更為積極，也有的不夠積極。比如大多數(shù)省份的選舉法實(shí)施細(xì)則都做出了與《選舉法》相似的規(guī)定，只有少部分省份做出了更為具體和量化的規(guī)定。由此可見，各地應(yīng)該集合各種力量，推進(jìn)省級(jí)地方法規(guī)做出更為積極量化的規(guī)定，以彌補(bǔ)國(guó)家法律原則性有余、操作性不足的缺陷。

省級(jí)的婦女法實(shí)施辦法比選舉法實(shí)施細(xì)則規(guī)定更為積極。從上文的梳理可見，在有關(guān)人大女代表名額的問題上，省級(jí)婦女法實(shí)施辦法的規(guī)定總體上比選舉法實(shí)施細(xì)則更為具體和量化。選舉法實(shí)施細(xì)則中有幾個(gè)省缺乏有關(guān)婦女代表名額的內(nèi)容，而婦女法實(shí)施辦法則全部都寫入了相關(guān)內(nèi)容；大部分省的選舉法實(shí)施細(xì)則都是照搬《選舉法》中的規(guī)定，僅有少部分省份規(guī)定了人大代表候選人中的婦女比例，而大部分省的婦女法實(shí)施辦法都規(guī)定了人大代表候選人中的女性比例，僅有少數(shù)幾個(gè)省份做出了原則性規(guī)定；僅有西藏自治區(qū)的選舉法實(shí)施細(xì)則規(guī)定了人大女代表的具體比例，有5個(gè)省份的婦女法實(shí)施辦法規(guī)定了人大女代表的具體比例；另外，許多省的婦女法實(shí)施辦法中還涉及了人大常委會(huì)中的婦女?dāng)?shù)量問題。這說(shuō)明專門的婦女法律更容易做出積極的規(guī)定，但其影響力相對(duì)較弱。

雖然有關(guān)人大代表選舉的相關(guān)法律中做出了人大女代表名額的規(guī)定，為人大女代表的比例提供了法律保障，但是法律上的平等與現(xiàn)實(shí)中的平等還存在著較大的差距。從立法上來(lái)說(shuō)，有關(guān)人大選舉的法律總體上缺乏性別敏感，是影響婦女參與人大的重要因素之一。

首先，沒有對(duì)選舉委員會(huì)的性別結(jié)構(gòu)做出規(guī)定。選舉委員會(huì)作為組織人大代表選舉的工作機(jī)構(gòu)，在人大代表選舉過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)保證女代表當(dāng)選，都將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。但由于現(xiàn)有的性別結(jié)構(gòu)，各級(jí)選舉委員會(huì)中普遍以男性為主體，女性所占比例偏低。這將不利于在選舉的各項(xiàng)決策中做出實(shí)質(zhì)上使男女候選人當(dāng)選機(jī)會(huì)均等的決策。

其次，人大女代表候選人的名額分配不夠具體。雖然法律規(guī)定了人大代表候選人中的婦女名額或者比例，但并沒有對(duì)婦女名額具體如何分配做出規(guī)定。這將有可能導(dǎo)致在實(shí)際操作中不按照法律的要求保障女代表的比例。

再次，現(xiàn)有的選區(qū)劃分方式不利于女代表的當(dāng)選。《選舉法》規(guī)定：“選區(qū)可按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分?！?第二十四條)按生產(chǎn)和工作單位劃分容易造成選舉中的不平等：因單位有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，選舉易行政化。人大代表一般由單位的一把手或是二把手擔(dān)任。而女性在單位中能做到一把手或者二把手的可能性微乎其微，女性難以當(dāng)選人大代表也就不難想象了。[3]31

根據(jù)對(duì)人大代表法律的梳理和分析，本文對(duì)完善人大代表法律，保障婦女與男性平等參與人大提出如下建議：

第一，人大選舉相關(guān)法律中對(duì)于婦女代表名額的規(guī)定更為具體和量化。建議全國(guó)人大有關(guān)代表名額問題的決定中規(guī)定婦女代表名額的具體比例，比如“第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表中，婦女代表的比例不低于23%?！苯ㄗh修改《選舉法》和《婦女權(quán)益保障法》時(shí)，寫入人大女代表的具體比例，比如規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表中，“婦女代表的比例不低于30%，并逐步提高”。

第二，增強(qiáng)人大選舉相關(guān)法律的性別敏感。在《選舉法》或省級(jí)選舉法實(shí)施細(xì)則中規(guī)定選舉委員會(huì)的性別結(jié)構(gòu)，比如“選舉委員會(huì)成員中，婦女占30%”。在地方選舉法實(shí)施細(xì)則中明確婦女代表名額的分配，可以參考少數(shù)民族代表名額的分配機(jī)制。探索改革現(xiàn)有的選區(qū)劃分方式，使得男女候選人具有同等的當(dāng)選機(jī)會(huì)。

[1] 浙江省、市人大女代表、政協(xié)女委員參政議政現(xiàn)狀研究課題組.浙江省、市人大女代表、政協(xié)女委員參政議政現(xiàn)狀研究[J].資料通訊，2007，(7，8).

[2] 繆珍南.關(guān)于地方性法規(guī)中規(guī)定人大代表女性比例的思考[J].四川省情，2008，(3).

[3] 鄧飛.人大女性代表參政困境的制度分析[D].北京：中央黨校碩士論文，2005.