曹桂全

（天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072）

自20世紀(jì)90年代開始，增加城鄉(xiāng)居民收入、縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)社會公平已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要課題。2013年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》確定了“加快健全再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”作為收入分配制度改革四個領(lǐng)域之一。包括美國、英國、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家都有過通過政府再分配調(diào)節(jié)收入分配的經(jīng)歷，其中一些國家的努力是比較成功的。研究這些經(jīng)驗(yàn)，對于認(rèn)識政府再分配在縮小收入差距、形成合理收入分配格局中的作用和制定我國收入分配改革方案具有重要的借鑒意義。

一、政府再分配職能與縮小收入差距和實(shí)現(xiàn)社會公平

（一）收入分配政策實(shí)踐的主題

考察西方主要發(fā)達(dá)國家的收入分配和政府再分配政策實(shí)踐的演進(jìn)過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，收入分配和再分配政策具有階段性，而在任何階段上，收入分配和再分配政策都是圍繞政府干預(yù)和市場機(jī)制之間的比較、效率和公平目標(biāo)之間的取舍、個人自由和社會福利進(jìn)行權(quán)衡選擇的結(jié)果。

西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和體制演化進(jìn)程大體上可以分為三個階段，即早期自由主義階段、干預(yù)主義階段和新自由主義階段。從政府再分配制度的演化過程看，前資本主義以前的社會也被稱為“嵌入社會的經(jīng)濟(jì)”，自由資本主義時期被稱為“與社會脫鉤的經(jīng)濟(jì)”，而政府通過建立社會保障制度來重構(gòu)人們的社會關(guān)系時，被稱為“重新嵌入社會的經(jīng)濟(jì)”[1]。早期自由主義階段大體起自17世紀(jì)后期、結(jié)束于20世紀(jì)30年代。這一階段西方國家發(fā)展戰(zhàn)略和體制的特點(diǎn)可以概括為“小政府、大自由”。政府盡量不干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)作，每個人在法律上上都平等地享有比以往更多的個體自由，個體自主行動的空間發(fā)展了，個人活動的積極性、主觀能動性得到空前的提高，充滿生機(jī)和活力，并實(shí)際上引發(fā)工業(yè)革命，使人類的物質(zhì)生產(chǎn)能力空前高漲。

自由主義的社會體制有其內(nèi)在的局限性和消極后果，而且不適合社會化大生產(chǎn)發(fā)展的需要。每個人雖然在形式上有平等的自由，但由于先天或后天的差異，獲取個人利益的能力事實(shí)上是不同的。起點(diǎn)上的公平并不能自發(fā)地帶來結(jié)果上的公平，自由市場將導(dǎo)致社會成員之間在收入和財(cái)富分配方面差距的拉大，社會貧富懸殊、兩極分化不可避免。這種不穩(wěn)定因素積累到一定程度將導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會倒退，甚至破壞自由市場的效率和活力?！岸?zhàn)”前后，西方發(fā)達(dá)國家普遍進(jìn)行了體制改革，發(fā)展戰(zhàn)略和社會體制中包括了更多的政府干預(yù)，這就是干預(yù)主義階段。新的國家體制最顯著的特征就是建立“大政府”，政府開始轉(zhuǎn)變角色，直接介入到經(jīng)濟(jì)與社會的運(yùn)作過程中去，而對收入分配的干預(yù)是顯著的方面，而其中又以建立福利國家制度（社會保障制度）最為突出，由國家組織、面向全體社會成員提供一定的社會福利，幫助、資助、救助市場競爭中的弱勢群體，進(jìn)行以社會公平為目標(biāo)的再分配。它克服了早期自由主義體制下日益尖銳的兩極分化趨勢，緩和了經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)。社會福利國家制度挽救了資本主義，“二戰(zhàn)”之后西方國家普遍出現(xiàn)一個相對穩(wěn)定、相對繁榮局面。

但另一方面，政府干預(yù)主義體制也帶來新的問題。最重要的一個問題就是福利國家制度導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力和國際競爭能力的下降。政府對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)作過程的各種干預(yù)尤其是福利國家制度降低了社會的活力和經(jīng)濟(jì)效率，不僅降低了國民財(cái)富中可用于投資的比重，也降低了社會成員為生存而努力的積極性、創(chuàng)造性。20世紀(jì)70年代開始，英國和美國率先開始了新一輪的改革，改革的方向在一定程度上是重新向自由主義體制方向轉(zhuǎn)變，使西方發(fā)達(dá)國家的社會經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入了一個新階段，即新自由主義階段。改革福利國家體制就是其中主要內(nèi)容之一，但并不是簡單回到早期的自由主義狀態(tài)，政府也并不是重新變成“小政府”，福利國家制度也不是徹底瓦解。新自由主義的改革是對早期自由主義和干預(yù)主義社會經(jīng)濟(jì)體制的一種反思和調(diào)整，試圖建立一種介于兩者之間的、既有活力又不失穩(wěn)定、既有效率又不失公平的更為均衡的制度。在這種新的制度環(huán)境下，市場經(jīng)濟(jì)活力得到了恢復(fù)，企業(yè)家自主權(quán)則比干預(yù)主義時期更多；政府提供的福利減少，失業(yè)率有所上升，貧富差異程度也有所提高，但適當(dāng)?shù)牟町惓潭缺徽J(rèn)為有利于促進(jìn)社會成員為更富足的生活而努力。

（二）經(jīng)濟(jì)增長與收入不平等的長期趨勢中的政府財(cái)政再分配職能

1955年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞模↘uznets）發(fā)表了關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長和收入不平等的長期趨勢的論文，提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中早期階段收入差距先擴(kuò)大、后期階段收入差距后縮小的“倒U”假說（后被稱為“庫茲涅茨曲線”）。這篇論文對于以19世紀(jì)英國收入不平等擴(kuò)大為觀察對象而進(jìn)行的理論化表示懷疑，認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)中存在制約收入不平等持續(xù)擴(kuò)大的因素，并在經(jīng)濟(jì)增長后期階段會逆轉(zhuǎn)收入不平等擴(kuò)大的趨勢。庫茲涅茨主要分析了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中制約收入差距擴(kuò)大的因素，對于政府干預(yù)收入分配的作用并沒有深入討論，其關(guān)于收入不平等的分析都是使用稅前（政府福利實(shí)施前）收入。但是，庫茲涅茨提出了政府稅收和福利支出對收入不平等的影響，并在論文最后提出了關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長與收入不平等長期趨勢的“有效的研究工作應(yīng)當(dāng)從市場經(jīng)濟(jì)學(xué)轉(zhuǎn)向政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會經(jīng)濟(jì)學(xué)?！盵2]

實(shí)際上，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及一些思想家圍繞政府在收入分配領(lǐng)域是否進(jìn)行干預(yù)存在長期的討論。英國、德國等國家在19世紀(jì)建立社會保障制度之初，巴斯夏就提出，政府的行動應(yīng)限制于保證秩序、安全和公正，越出這一限制，就是對人類自由的侵犯。他認(rèn)為，社會保障與貿(mào)易保護(hù)主義一樣，試圖成為一個利益集團(tuán)的工具，濫用國家權(quán)力，干損人利己之事，“國家是一個巨大的虛構(gòu)物，其中每個人都是想犧牲別人而使自己活著?！盵3]但這只是問題的一個方面，以邊沁幸福思想為基礎(chǔ)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、凱恩斯開創(chuàng)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、德國以李斯特為代表的歷史學(xué)派和以瓦格納為代表的社會政策學(xué)派，都主張政府對社會經(jīng)濟(jì)和收入分配進(jìn)行干預(yù)。在19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)70年代，主張政府對收入分配進(jìn)行干預(yù)的思想占了上風(fēng)，福利國家制度在西方發(fā)達(dá)國家大行其道。馬斯格雷夫1959年提出的現(xiàn)代財(cái)政職能理論是對這個思想成果和社會實(shí)踐成果的概括，他指出，政府財(cái)政具有三項(xiàng)職能，除了資源配置職能和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能外，還有“調(diào)節(jié)收入與財(cái)富分配，使之符合社會上認(rèn)為公平或公正的分配狀態(tài)”的“再分配職能”。

如果我們把經(jīng)濟(jì)增長和收入不平等的長期趨勢與政府職能的發(fā)展聯(lián)系起來就會發(fā)現(xiàn)，政府再分配職能及其政策實(shí)踐對現(xiàn)代國家中收入不平等起決定性作用。馬斯格雷夫被認(rèn)為西方現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的創(chuàng)始人，其理論觀點(diǎn)對學(xué)術(shù)界、政府政策實(shí)踐都具有深遠(yuǎn)的影響，實(shí)際上確定了政府以縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)社會公平的財(cái)政職能。在新自由主義時期，盡管政府再分配職能在政策實(shí)踐中也有調(diào)整甚至減弱，但是財(cái)政再分配仍然是政府不可或缺的職能之一，是改善收入分配、縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)社會公平的主導(dǎo)力量。

二、政府再分配職能的主要工具和政策措施

（一）財(cái)政再分配的主要工具

Kakwani指出，政府財(cái)政政策對收入分配的影響是廣泛的，可以分為兩類。第一類是通過影響商品和服務(wù)價格從而影響要素收入分配的項(xiàng)目，主要包括最低工資制度、財(cái)政貼息和工資指數(shù)化。這種再分配機(jī)制對居民收入的影響是間接的。第二類是政府財(cái)政對居民市場收入進(jìn)行再分配的財(cái)政政策，包括間接稅、直接稅和各種以社會福利為目標(biāo)的政府收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，這種再分配機(jī)制對價格形成和市場收入沒有或者只有輕微的影響，而是直接影響居民可支配收入[4]。西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于政府再分配的研究更關(guān)注于第二類財(cái)政政策，并將其進(jìn)一步劃分為稅收（taxes）和收入轉(zhuǎn)移（transfers），再分配政策和機(jī)制也都體現(xiàn)在稅收和收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目之中。

以美國為例，稅收依據(jù)其規(guī)模主要包括：所得稅（聯(lián)邦所得所和州所得稅）、工薪稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅和企業(yè)所得稅。其中，個人所得稅和工薪稅占全部稅收的2/3左右。此外，美國等國家還有一項(xiàng)重要的制度，即勞動所得稅收抵免制度（The Earned Income Tax Credit，EITC），該制度是對低收入家庭勞動供給的補(bǔ)貼，屬于一種收入轉(zhuǎn)移，但是也被看做是個人所得稅制的一部分。美國的收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目比較復(fù)雜，可以分為公共救助、社會保險項(xiàng)目、社會服務(wù)項(xiàng)目三類。公共救助面向低收入人群，用一般政府收入支付，包括困難家庭救助（TANF）和補(bǔ)充社會保障收入（SSI）；社會保險是政府強(qiáng)制的保險項(xiàng)目，包括老年人、幸存者和傷殘保險（OASDI）、醫(yī)療保險（Medicare）、失業(yè)保險（UI）；社會服務(wù)項(xiàng)目為居民提供醫(yī)療健康服務(wù)、培訓(xùn)以及對兒童、老年人、殘疾人進(jìn)行救助，例如兒童健康和發(fā)展項(xiàng)目、家庭服務(wù)項(xiàng)目、老年服務(wù)項(xiàng)目、職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目、法律救助項(xiàng)目、精神衛(wèi)生項(xiàng)目等。

財(cái)政再分配項(xiàng)目對收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)的機(jī)制、能力、價值取向是不同的。所得稅在西方被稱為“羅賓漢稅”，通過免征額和累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，實(shí)行“高收入多納稅、收入低少納稅、收入低到一定程度不納稅”的稅收政策，其調(diào)節(jié)收入分配的機(jī)制是“削高”。同時，在個人稅收政策上，英國、美國、澳大利亞還逐漸出臺一些利于降低低收入者稅收負(fù)擔(dān)、公平稅負(fù)的政策，例如工薪家庭稅收抵免政策、未成年子女稅收抵免政策、老年人高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)政策、高收入者額外高稅率政策等。工薪稅（或者稱為社會保障繳費(fèi)）實(shí)行比例稅制，并且封頂，具有累退性，將起到擴(kuò)大收入差距的作用，因此工薪稅并非收入差距調(diào)節(jié)的手段，而是籌集社會保障收入的工具。社會保障制度包括基于收入調(diào)查的收入轉(zhuǎn)移（類似于社會救濟(jì)）和非基于收入調(diào)查的收入轉(zhuǎn)移（類似于社會保險）?；谑杖胝{(diào)查的收入轉(zhuǎn)移（無論是現(xiàn)金給付還是實(shí)物給付形式），都是針對最低收入人群和弱勢群體的，因此具有明顯的縮小收入差距的功能，其調(diào)節(jié)機(jī)制是“提低”。非基于收入調(diào)查的收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，一般實(shí)行繳費(fèi)基準(zhǔn)制或者其他與收入不相關(guān)的基準(zhǔn)，其調(diào)節(jié)機(jī)制有兩個方面，一是政府將一般收入向居民轉(zhuǎn)移，普遍提高居民收入，從而縮小相對收入差距①；二是在統(tǒng)籌賬戶之下，實(shí)現(xiàn)高收入者向低收入者進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移②。非基于收入調(diào)查的收入轉(zhuǎn)移具有收入差距調(diào)節(jié)作用，但顯然不如基于收入調(diào)查的收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的作用明顯。EITC制度是面向低收入者設(shè)計(jì)的，在該制度之下，低收入者就業(yè)后能夠獲得工資薪金所得稅的減免和補(bǔ)助，具有勞動激勵和社會保障的雙重功效，是一項(xiàng)重要的財(cái)政再分配制度創(chuàng)新，不僅能夠起到縮小收入差距的作用，還能避免傳統(tǒng)社會救濟(jì)項(xiàng)目的“養(yǎng)懶漢效應(yīng)”。

（二）再分配政策和實(shí)踐

1．英國

英國的再分配調(diào)節(jié)手段包括稅收和社會保障兩個方面。稅收包括直接稅和間接稅。直接稅包括個人所得稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅、社會保障稅和聯(lián)邦。1799年英國就開始征收個人所得稅，也是最早開征個人所得稅的國家，開始的時候只是作為籌集財(cái)政收入的手段，至今已經(jīng)成為調(diào)節(jié)收入分配的重要手段。1979年以來，個人扣除標(biāo)準(zhǔn)一直提高，從1979年的3140英鎊提高到2010年的6475英鎊，并逐步設(shè)立針對老年人的更高的扣除標(biāo)準(zhǔn)、子女稅收抵免制度、工薪家庭稅收抵免政策。2009年，對最高收入者適用了低稅率（10%）、標(biāo)準(zhǔn)稅率（22%）和高稅率（40%）之外的50%的額外稅率。在這些稅收政策之下，高收入者成為納稅主體，1%的高收入者納稅占納稅總額的21%，10%的高收入者納稅占總納稅總額的51%，50%的高收入者占納稅總額的89%。遺產(chǎn)稅和贈與稅也是英國稅收調(diào)節(jié)的重要制度。英國稅法規(guī)定，遺產(chǎn)稅和贈與稅合并一起征收，即繼承人除了要對死者遺留的財(cái)產(chǎn)繳納遺產(chǎn)稅外，還要對死者7年內(nèi)贈與的財(cái)產(chǎn)繳納贈與稅。

英國很早就實(shí)行了福利制度，并成為收入分配調(diào)節(jié)主導(dǎo)力量。1601年英國就頒布了“濟(jì)貧法”，對有勞動能力的貧民、無勞動能力的貧民和無依無靠的孤兒實(shí)施救助，并以恩賜性和懲戒性著稱，奠定了現(xiàn)代社會救助的基礎(chǔ)，是社會保障制度建設(shè)的先驅(qū)。19世紀(jì)陸續(xù)制定一系列社會保障制度，但總體上存在門檻高、保障水平低、管理混亂得問題。1942年以經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇為主席的委員會提出的《關(guān)于社會保險和有關(guān)福利問題的報告》（被后人稱為“貝弗里奇報告”）為轉(zhuǎn)機(jī)，英國建立了包括“國民保險法”、“國民保健事業(yè)法”、“國民救助計(jì)劃”、“家庭津貼法”、“國民工傷保險法”等在內(nèi)的統(tǒng)一的社會保障制度，實(shí)施“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ?，每個國民享有醫(yī)療、藥品、住院和護(hù)理，對新生嬰兒、兒童教育、失業(yè)、工傷、退休、疾病、喪葬等方面的補(bǔ)助金和救濟(jì)金，以及食品補(bǔ)貼和食品券等。英國政府于1948年宣稱建成“福利國家”，其財(cái)政支出中規(guī)模最大的項(xiàng)目就是社會保障支出（福利國家支出）。以1997年為例，英國財(cái)政支出占GDP的41.3%，而其中61.5%為福利國家支出[5]。

20世紀(jì)80年代，英國開始進(jìn)行私有化改革和福利國家制度改革。但是，英國政府在私有化進(jìn)程中，也注意照顧工人階級的利益，例如逐漸建立起一個完整的全國性再就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機(jī)制，比較好地解決了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的再就業(yè)問題。

2．美國

雖然美國被稱為傾向于自由主義、政府干預(yù)更少的國家，但政府再分配職能似乎并不落后。美國政府承擔(dān)了對貧窮、歧視問題及最終可能出現(xiàn)的街頭騷亂的責(zé)任，無論是“向貧困宣戰(zhàn)”、“偉大的社會”這樣的社會運(yùn)動，還是建立困難家庭補(bǔ)助計(jì)劃、社會保障法、“醫(yī)療照顧、醫(yī)療補(bǔ)助與社區(qū)法”、食品券計(jì)劃等社會保障制度建設(shè)，以及圍繞再分配而進(jìn)行的個人所得稅制度的一系列創(chuàng)新，促進(jìn)了政府再分配職能的落實(shí)，較大程度地實(shí)現(xiàn)了再分配調(diào)節(jié)。

與英國類似，20世紀(jì)70年代之前，美國的政府再分配政策經(jīng)歷了一個強(qiáng)有力的擴(kuò)張過程。1935年美國國會頒布了《社會保障法案》，是美國第一個全國性的、由聯(lián)邦政府承擔(dān)義務(wù)以解決社會老年和失業(yè)問題的社會保障立法。20世紀(jì)50至70年代，美國的社會保障制度獲得了更大程度的拓展和深化，社會保障項(xiàng)目漸次推出，如老年醫(yī)療保險法案和教育保障法案、住房補(bǔ)助法案、食品券法案等，社會保險參加者的受益者人數(shù)劇增，受益比例提高。隨之而來的是美國聯(lián)邦政府的支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，從1959年到1983年，聯(lián)邦政府支出大規(guī)模地轉(zhuǎn)向社會福利，轉(zhuǎn)移支付占聯(lián)邦支出的比重從25%上升到40%[6]。政府再分配制度的實(shí)施，使貧困人口的比重有所下降，使失業(yè)者在一定的時期得到補(bǔ)償，使老幼病殘、鰥寡孤獨(dú)等得到照顧，老年人生活得到保障，醫(yī)療健康體系惠及更多人群，緩和了社會矛盾，維護(hù)了社會穩(wěn)定。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代后至今，美國政府也開始關(guān)心實(shí)施社會保障制度存在的一些弊端，如有些社會保險項(xiàng)目滋長了懶惰、依賴心態(tài)，妨礙了經(jīng)濟(jì)效率，造成了巨大的浪費(fèi)，社會保障事業(yè)管理煩瑣、冗員日增、開支龐大，社會保險稅不斷提高，普通公民對政府的不滿和對立情緒增加，開始了社會保障制度改革，并延續(xù)至今。

3．澳大利亞

澳大利亞的收入分配管理能力比較強(qiáng)，收入分配宏觀管理體系較為完善，形成了比較完善的社會保障體系和以個人所得稅為主體、以財(cái)產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為輔的稅收調(diào)節(jié)體系。在個人所得稅稅收政策上，一是總體上降低稅率，二是為更好地體現(xiàn)稅負(fù)公平，澳大利亞對老年人、在戰(zhàn)場上服役的人等符合條件者實(shí)行減稅或者免稅，對個人受教育支出及對慈善機(jī)構(gòu)捐贈等支出也實(shí)行減免。社會保障體系是政府再分配的核心，而養(yǎng)老金是社會保障的核心，政府養(yǎng)老金、強(qiáng)制繳納的職業(yè)年金都是澳大利亞有特色的社會保障制度。自1909年開始，凡是經(jīng)過收入和資產(chǎn)審核后符合條件的澳大利亞公民、永久性居民或其他符合一定條件的人群，只要達(dá)到年齡，不論其以前的就業(yè)狀況或繳稅情況，都能無償?shù)仡I(lǐng)取到政府提供的基本養(yǎng)老金。根據(jù)收入和資產(chǎn)擁有情況，那些收入和資產(chǎn)在標(biāo)準(zhǔn)線以下的居民，可以全額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，隨著收入和資產(chǎn)的增加，基本養(yǎng)老金的數(shù)額逐漸減少并直至取消。澳大利亞從1992年開始實(shí)行強(qiáng)制繳費(fèi)職業(yè)年金制度，年收入達(dá)不到限額的雇員必須繳納強(qiáng)制性職業(yè)年金，雇主的繳費(fèi)率為雇員工資的9%，雇員可以根據(jù)自身情況選擇一定的繳費(fèi)比例，雇員達(dá)到法定退休年齡后，可以一次性領(lǐng)取或分期領(lǐng)取年金。其次，政府還建立其他的政府補(bǔ)助支出和福利支出制度，主要包括政府轉(zhuǎn)移支付性的收入補(bǔ)助和失業(yè)救濟(jì)兩個方面。收入補(bǔ)助主要是以分娩津貼、單身父母津貼、疾病和傷殘津貼等形式，直接以現(xiàn)金的方式發(fā)給居民，是重要的收入分配調(diào)節(jié)手段之一。2003-2004年度，澳大利亞最高10%收入組與最低10%收入組居民的初次分配收入之比為28.3倍，而通過政府轉(zhuǎn)移性補(bǔ)助支出（包括政府養(yǎng)老金）調(diào)整以后，該比例就迅速下降到6.8倍。最后，澳大利亞政府還通過廉租公房、健康保健卡、交通折扣卡等實(shí)物形式為居民提供福利，顯著地縮小了居民收入差距[7]。

三、政府再分配效果

（一）政府再分配效果

從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，收入分配研究的重點(diǎn)已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向再分配政策和再分配效果的評價，政府收入分配政策的重點(diǎn)也是關(guān)注初次分配的變動、再分配調(diào)節(jié)初次分配的效果以及可支配收入的分配差距變動，關(guān)心再分配政策是否有效調(diào)節(jié)初次分配差距的擴(kuò)大。

政府再分配效果（redistribution effect，RE，也譯再分配效應(yīng)）是測度政府再分配收入分配調(diào)節(jié)作用的指標(biāo)，用再分配實(shí)施前收入的基尼系數(shù)與實(shí)施后的基尼系數(shù)的差額（基尼點(diǎn)，Gini point）表示，或者基尼系數(shù)變化的百分?jǐn)?shù)（RE%）表示。

西方發(fā)達(dá)國家的財(cái)政再分配效果有多大？首先看英國。2004年，英國居民初始收入分配的基尼系數(shù)為0.52，社會保障使基尼系數(shù)降低0.15，降低了29%，降低到0.37；直接稅使基尼系數(shù)進(jìn)一步降低了0.03，降低了5.8%，降低到0.34，這也就是可支配收入基尼系數(shù)；間接稅則使基尼系數(shù)擴(kuò)大0.04，擴(kuò)大了7.7%，擴(kuò)大到0.38。如果只考慮社會保障和直接稅，政府再分配使基尼系數(shù)降低0.18，降低了34.8%，使基尼系數(shù)從初始分配的0.52降低到可支配收入的0.34，政府再分配的作用是很強(qiáng)的，效果是明顯的。收入轉(zhuǎn)移調(diào)節(jié)收入分配的力度強(qiáng)于稅收，前者的貢獻(xiàn)率是83.3%，而后者是16.7%[8]。

其次看美國。美國被認(rèn)為是收入差距比較大的國家，但是一些研究者的研究表明，美國居民可支配收入與英國非常接近，政府再分配調(diào)節(jié)的效果也差不多。Kim和Lambert（2009）測算了1994年、1999年和2004年美國政府再分配效果，初次分配收入的基尼系數(shù)分別是0.47、0.49和0.5，經(jīng)過政府再分配調(diào)節(jié)之后，可支配收入的基尼系數(shù)下降到0.32、0.34和0.34，政府再分配調(diào)節(jié)效果（RE%）為32.8%、29.5%和31.7%。收入轉(zhuǎn)移的收入分配調(diào)節(jié)力度強(qiáng)于稅收，前者的貢獻(xiàn)率為88%，后者只有12%[9]。

澳大利亞的政府再分配調(diào)節(jié)效果更為明顯。2003-2004年，居民初次分配總收入（工資薪水加上利息、紅利、財(cái)產(chǎn)收入等要素收入）的基尼系數(shù)為0.469。經(jīng)過再分配調(diào)節(jié)以后，居民可支配收入的基系數(shù)下降到了0.297，再分配使基尼系數(shù)下降了36.7%[7]。

（二）收入不平等變化的新趨勢

最近的研究顯示，20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家的可支配收入分配差距并沒有進(jìn)一步下降，甚至出現(xiàn)了輕微的擴(kuò)大。Kim和Lambert（2009）發(fā)現(xiàn)，1994年到2004年，美國初次分配基尼系數(shù)從0.47擴(kuò)大到0.5，政府再分配的調(diào)節(jié)效果從32.8%下降到31.7%，可支配收入分配基尼系數(shù)從0.32擴(kuò)大到0.34。政府財(cái)政再分配政策相對于迅速擴(kuò)大的初次分配調(diào)節(jié)能力不足，無法扭轉(zhuǎn)最終收入差距擴(kuò)大的趨勢[9]。Immervoll和Richardson（2011）分析了1985年到2005年OECD國家的政府再分配政策調(diào)節(jié)收入不平等的效果。他們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國家的最終收入不平等擴(kuò)大了，收入不平等縮小只是一些插曲而且沒有改變擴(kuò)大的總趨勢。20世紀(jì)80年代中期、20世紀(jì)80年代中期和21世紀(jì)初葉中期12個OECD國家初次分配的基尼系數(shù)平均分別為0.362、0.392和0.398，可支配收入的基尼系數(shù)平均為0.267、0.274和0.283，再分配調(diào)節(jié)力度分別為26.4%、29.9%和28.7%。在這個過程中，政府再分配能力有所增強(qiáng)，但是再分配無法抵消初次分配收入差距的擴(kuò)大，最終導(dǎo)致可支配收入差距的擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的初次分配收入差距的擴(kuò)大是這一時期收入不平等擴(kuò)大的根源，而政府再分配政策在抑制高收入階層收入增長方面的不成功，也是收入不平等擴(kuò)大的重要原因[10]。這表明，收入不平等并不是像庫茲涅茨設(shè)想的那樣在出現(xiàn)“拐點(diǎn)”之后持續(xù)地縮小，任何時期的可支配收入差距的大小取決于初次分配收入差距和政府再分配調(diào)節(jié)能力的對比。

四、對我國收入分配制度改革的啟示

國內(nèi)當(dāng)前還主要關(guān)注最終居民收入分配差距（即可支配收入差距）有多大的問題，而主要西方發(fā)達(dá)國家公布的收入分配差距不僅是這樣的一個最終結(jié)果，而是初次分配收入差距、再分配效果和最終居民收入分配差距。最終收入分配狀況取決于初次分配與再分配的共同作用，而最終收入差距縮小主要依靠再分配的力量。我國的收入分配制度改革，應(yīng)當(dāng)將重心放到強(qiáng)化政府再分配職能、健全政府再分配調(diào)節(jié)機(jī)制以及確立政府再分配對縮小收入差距、形成合理收入分配格局的主導(dǎo)作用上來。

（一）最終收入不平等狀況取決于政府作用與市場機(jī)制的對比

我國的收入分配研究已經(jīng)借鑒了很多西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于收入分配問題的研究經(jīng)驗(yàn)，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入不平等長期趨勢的研究、比如收入不平等的規(guī)模測算及其來源分解分析。這些研究的側(cè)重點(diǎn)在于說明最終收入分配差距有多大以及這個差距是如何形成的，比如城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、行業(yè)差異、灰色收入差距以及工薪收入差距、財(cái)產(chǎn)性收入差距、經(jīng)營性收入差距、轉(zhuǎn)移性收入差距都被用來解釋最終收入差距的形成。

從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)中我們看到，決定可支配收入差距的是初次收入分配差距與政府再分配調(diào)節(jié)之間的對比，而政府再分配職能的發(fā)揮程度又是政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)、效率與公平、個人自由與社會福利之間的三個矛盾演化的結(jié)果。這是影響收入不平等變化的內(nèi)在依據(jù)。國內(nèi)很多關(guān)于收入不平等的成因分析中、在對經(jīng)濟(jì)增長和收入不平等的長期趨勢的形成中，忽視了政府這個決定性因素。能夠使收入差距縮小的因素是什么？新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)、涓滴效應(yīng)就促進(jìn)收入差距的收斂。但是，為什么美國等西方發(fā)達(dá)國家的收入不平等在20世紀(jì)80年代以后并沒有進(jìn)一步降低？政府的收入分配調(diào)節(jié)能力在增強(qiáng)，但是市場的力量（技術(shù)進(jìn)步、金融發(fā)展、寡頭經(jīng)濟(jì)）導(dǎo)致的初次分配收入差距又出現(xiàn)了新的擴(kuò)大趨勢，并沒有像新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)期那樣縮小。市場在局部可以存在縮小收入差距的作用，但是期望市場的發(fā)展能夠縮小收入差距從本質(zhì)上背離了市場的本性。縮小收入差距一定要依靠政府的作用。最終收入差距有多大，必然取決在收入分配領(lǐng)域于政府與市場力量的對比。

當(dāng)前，我國收入分配差距很大，這是一個共識③。有的研究認(rèn)為，灰色收入太多了，灰色收入導(dǎo)致初次分配領(lǐng)域的資源配置扭曲和再分配領(lǐng)域的逆向調(diào)節(jié)，是收入差距擴(kuò)大的原因[11-12]；有的研究者認(rèn)為，政府控制了過多的社會資源，并進(jìn)行不公平的壟斷交易，收入分配沒有體現(xiàn)貢獻(xiàn)原則，是我國收入不公平的根源[13]；有的研究者認(rèn)為主要原因是收入分配不規(guī)范和政府行為不規(guī)范的問題[14-15]。從我國改革開放以來的政策實(shí)踐看，我國強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、強(qiáng)調(diào)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)GDP、強(qiáng)調(diào)收入分配的貢獻(xiàn)原則，重視政府財(cái)政的資源配置職能（經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能）和宏觀調(diào)控職能，而公平長期處于“兼顧”④的位置，財(cái)政再分配職能并沒有得到充分重視，收入分配政策傾向于拉大差距和鼓勵先進(jìn)、鼓勵發(fā)展，這必然導(dǎo)致日益擴(kuò)大的初次分配收入差距不能得到有效調(diào)節(jié)，導(dǎo)致最終收入分配收入差距的擴(kuò)大。因此，從根源上說，我國收入差距擴(kuò)大的問題，是以公平為目標(biāo)的政府財(cái)政再分配職能嚴(yán)重弱于市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)的收入分配的結(jié)果，是以公平為導(dǎo)向的財(cái)政再分配職能弱化的結(jié)果。

（二）我國當(dāng)前收入分配問題的實(shí)質(zhì)是再分配問題

2013年1月18日，國家統(tǒng)計(jì)局公布了全國居民收入基尼系數(shù)：2003年是0.479，2004年0.473，2005年0.485，2006年0.487，2007年0.484，2008年0.491，2009年0.490，2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474。從這十年的變動趨勢看，2008年最高，此前總體上呈現(xiàn)上升趨勢，此后出現(xiàn)了連續(xù)四年的下降。這個數(shù)據(jù)與此前不久西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心公布的全國家庭收入基尼系數(shù)0.61形成很大的對比和反差。由此，我國居民收入基尼系數(shù)有多大再次被熱議。

研究國外收入分配的理論、政策和經(jīng)驗(yàn)，一個很清楚的事實(shí)是：當(dāng)今的收入分配的研究非常重視再分配效果的研究，核心問題是政府再分配政策對縮小收入差距起到了多大作用。比較而言，國內(nèi)的研究集中在居民收入基尼系數(shù)究竟有多大、是不是達(dá)到了兩極分化的程度、是不是已經(jīng)出現(xiàn)“拐點(diǎn)”這些問題上。這些研究是重要的，因?yàn)槲覈俜胶荛L時間沒有公布居民收入基尼系數(shù)，需要有一個數(shù)字尺度衡量收入差距。但是，這樣的研究只能使其價值停留在收入分配政策的方向上（也就是要不要縮小收入差距），而無法找到具體的收入分配改革方案。

收入分配差距問題包括四個方面：首先，按照市場機(jī)制、貢獻(xiàn)原則進(jìn)行的初次收入分配，其收入差距規(guī)模有多大，變化趨勢如何？其次，政府建立了哪些再分配制度、實(shí)施了哪些再分配政策，這些制度、政策的再分配效果如何？變化趨勢如何？第三，經(jīng)過政府再分配的可支配收入差距有多大？變化趨勢如何？第四，政府再分配以及最終收入分配是否達(dá)到了人民的期望？如果沒有，怎么改進(jìn)？

從主要西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，政府再分配效果達(dá)到20%～30%，也就是使初次分配收入差距縮小了20%～30%。國家統(tǒng)計(jì)局公布的全國收入基尼系數(shù)不言自明的是可支配收入，那么，政府再分配前的收入基尼系數(shù)是多大？政府再分配作用有多大？如果從2008年全國收入基尼系數(shù)開始下降，是初次分配收入差距下降引起的，還是政府再分配調(diào)節(jié)力度增加引起的？只有能對這個問題做出回答，才能全面反映我國的收入分配差距和收入分配政策尤其是政府再分配政策的效果，才能有助于我國收入分配政策尤其是再分配政策的制定。不能回答這個問題，單純給出一個最終收入分配差距，在當(dāng)今來看，政策意義就不明顯。因此，關(guān)注收入分配問題，必須關(guān)注政府再分配和政府再分配職能，這樣才能更好地檢視我們的收入分配政策，更利于改進(jìn)收入分配政策。

（三）強(qiáng)化政府再分配職能是當(dāng)前我國解決收入分配問題的關(guān)鍵

2013年2月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了“關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見”。該“意見”除了提出收入分配制度改革的目標(biāo)和工作部署之外，著重提出了收入分配制度改革的四個領(lǐng)域，即：繼續(xù)完善初次分配機(jī)制、加快健全再分配調(diào)節(jié)機(jī)制、建立健全農(nóng)民收入較快增長的長效機(jī)制、推動建立公開透明、公正合理的收入分配秩序。但是，什么是根本問題？哪個機(jī)制需要優(yōu)先建立？從英國、美國收入分配政策實(shí)踐中看到，其收入分配制度發(fā)展的政策方向是清晰的，這就是漸次經(jīng)歷放任階段、強(qiáng)化政府再分配的階段、再分配政策的調(diào)整階段，而再分配、政府干預(yù)、社會福利是收入分配制度（主要是再分配制度）建立、發(fā)展和改革的主線，政府再分配是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)；在解決收入分配差距擴(kuò)大問題的階段，強(qiáng)化再分配、加大再分配調(diào)節(jié)力度是關(guān)鍵。

我國處于社會主義初級階段，收入分配制度改革的確比西方發(fā)達(dá)國家復(fù)雜⑤，初次分配制度也需要進(jìn)一步改革，初次分配關(guān)系需要進(jìn)一步理順，進(jìn)一步體現(xiàn)貢獻(xiàn)原則、同工同酬、促進(jìn)就業(yè)，完善最低工資制度和工資集體協(xié)商制度。但是，初次分配能解決困難家庭的問題嗎？初次分配能解決老年人的問題嗎？初次分配能解決醫(yī)療問題嗎？初次分配能解決沒有工作的人的收入問題嗎？都不能。在收入差距擴(kuò)大階段，當(dāng)收入分配問題作為政策議題來考慮的時候，其本質(zhì)是再分配問題，其基本要求就是強(qiáng)化再分配調(diào)節(jié)力度。對比西方發(fā)達(dá)國家政府再分配制度和政府再分配效果，我國政府再分配制度是否健全，政府再分配效果如何，是不是達(dá)到了人民的期望？研究者基本上給出了否定的回答。我國個人所得稅制度調(diào)節(jié)收入分配的實(shí)際效果是很弱的，一方面受個人所得稅規(guī)模的客觀制約，另一方面也與個人所得稅制度缺乏有助于調(diào)節(jié)收入分配的政策機(jī)制有關(guān)。個人所得稅作為稅收調(diào)節(jié)收入分配的主力手段，迫切需要以提高收入分配調(diào)節(jié)能力、以公平為導(dǎo)向的稅制改革[16-18]。更為重要的是，社會保障制度本應(yīng)該在收入分配調(diào)節(jié)中起主要作用，但是我國的社會保障制度在城鄉(xiāng)、不同地區(qū)、不同人群之間不統(tǒng)一、不統(tǒng)籌、不銜接，導(dǎo)致了雖然在城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部縮小了收入差距，但是卻擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距、擴(kuò)大了不同社會群體之間的收入差距，并總體上擴(kuò)大了居民收入差距[19-20]。我們有理由不重點(diǎn)改革和完善社會保障制度嗎？如果不以公平為導(dǎo)向、不以加大收入分配調(diào)節(jié)力度為導(dǎo)向進(jìn)行社會保障制度的完善，我們憑什么期望縮小居民收入差距，憑什么期望社會公平？從大局上看，我國當(dāng)前處于強(qiáng)化政府再分配的階段，加強(qiáng)、改革和完善政府再分配制度，通過再分配縮小初次分配差距應(yīng)是重中之重。

我國的一些研究者很早就提出改革和完善個人所得稅稅制，建立統(tǒng)籌統(tǒng)一的社會保障制度，我國的個人所得稅制度和社會保障制度也一直在改革和完善。但是，從指導(dǎo)思想上看，再分配職能仍然沒有像經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能、宏觀調(diào)控職能那樣在政府工作中得以確立，縮小收入差距的重?fù)?dān)也沒有重點(diǎn)放在政府再分配職能發(fā)揮上。收入差距擴(kuò)大被認(rèn)為是初次分配不合理、灰色收入、收入不規(guī)范導(dǎo)致的觀念，以及改革不具備條件的觀念，將無法推動政府從根本上、長遠(yuǎn)地進(jìn)行健全政府再分配調(diào)節(jié)機(jī)制的大手術(shù)，這就影響了收入分配調(diào)節(jié)取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，從我國迫切需要縮小收入分配差距的實(shí)際要求看，健全政府再分配調(diào)節(jié)機(jī)制制度的大手術(shù)還是盡早作為好。

注 釋：

① 這種轉(zhuǎn)移支付就是均等化轉(zhuǎn)移支付。雖然每個人獲得的轉(zhuǎn)移支付額相同，不能降低絕對收入差距，但是會縮小相對收入差距。

② 非基于收入調(diào)查的收入轉(zhuǎn)移一般實(shí)行繳費(fèi)基準(zhǔn)制，且待遇與繳費(fèi)額有關(guān)，其主要功能是實(shí)現(xiàn)分散風(fēng)險的資源配置效率功能。如果全部實(shí)行個人賬戶，則完全不具備收入分配調(diào)節(jié)功能。統(tǒng)籌賬戶比例越大，收入分配調(diào)節(jié)能力就越強(qiáng)。

③ 按照下文給出的國家統(tǒng)計(jì)局公布的我國居民收入基尼系數(shù)的數(shù)據(jù)，我國居民可支配收入差距基本與美國、英國、澳大利亞的初次分配收入差距相差無幾，收入差距的確很大。其實(shí)數(shù)據(jù)是反映事物本身的，我國收入差距之大，每個人都可以感受到。

④ 什么是兼顧？兼顧就是可少顧也可多顧，顧有不同的程度。因此，效率優(yōu)先、兼顧公平不過是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的另一種表述形式。直到中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會，才確定了“初次分配和再分配都要處理好公平和效率的關(guān)系，再分配更加注重公平”的指導(dǎo)思想。

⑤ 我國的收入分配領(lǐng)域和再分配領(lǐng)域都存在比較嚴(yán)重的問題，如《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》指出，收入分配領(lǐng)域仍存在一些亟待解決的突出問題，主要是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大，收入分配秩序不規(guī)范，隱性收入、非法收入問題比較突出，部分群眾生活比較困難，宏觀收入分配格局有待優(yōu)化。

[1]王紹光.現(xiàn)代國家制度中的再分配機(jī)制[M]//胡鞍鋼，王紹光，周建明.第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建設(shè).北京：清華大學(xué)出版社，2009：232-266.

[2]Simon Kuznets.Economic Growth and Income Inequality[J].American Economic Review，1955，45（1）：1-18.

[3]弗里德里克·巴斯夏.和諧經(jīng)濟(jì)論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1995：11.

[4]Nanak Kakanni.Analyzing Redistribution Policies：A Study Using Australian Data[M].New York：Cambrige University Press，1986.

[5]尼古拉斯·巴爾.福利國家經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2003：9.

[6]大衛(wèi)·N.海曼.財(cái)政學(xué)：理論在政策中的當(dāng)代應(yīng)用[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：14.

[7]國家發(fā)展改革委就業(yè)和收入分配司考察團(tuán).澳大利亞收入分配管理和調(diào)節(jié)考察[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2007（11）：72-74.

[8]國家發(fā)改委就業(yè)和收入分配司.英國再分配調(diào)節(jié)措施的基本情況和效果評估[DB/OL].就業(yè)·分配·保障簡報，（2006-07-06）[2012-04-20].http：//www.sdpc.gov.cn/jyysr/jb/t20060706_75636.htm.

[9]Kinam Kim，Peter J.Lambert.Redistributive Effect of U.S.Taxes and Public Transfers，1994-2004[J].Public Finance Review，2009，37（1）：3-26.

[10]Herwig Immervoll，Linda Richardson.Redistribution policy andinequalityreductioninOECDcountries：whathaschanged in two decades[DB/OL].（2011-10-04）[2012-02-20].http：//dx.doi.org/10.1787/5kg5dlkhjq0x-en.

[11]王小魯.灰色收入與居民收入差距[J].中國稅務(wù)，2007（1）：48-49.

[12]王小魯.灰色收入拉大居民收入差距[J].中國改革，2007（7）：9-12.

[13] 劉 小 玄.收 入 不 平 等 的 根 源 在 哪 里[DB/OL].（2006-07-03）[2012-02-20].http：//lib.cet.com.cn/paper/szb_con/60480.html.

[14]高培勇.規(guī)范政府行為：解決中國當(dāng)前收入分配問題的關(guān)鍵[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2002（1）：5-10.

[15]賈康.調(diào)節(jié)居民收入分配需要新思路[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2008（1）：5-8.

[16]胡鞍鋼.加強(qiáng)對高收入者個人所得稅征收，調(diào)節(jié)居民貧富收入差距[J].財(cái)政研究，2002（10）：7-14.

[17]彭海艷.我國個人所得稅再分配效應(yīng)及國際比較[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2011（11）：63-66.

[18]萬瑩.個人所得稅對收入分配的影響：由稅收累進(jìn)性和平均稅率觀察[J].改革，2011（3）：53-59.

[19]黃祖輝，王敏，萬廣華.我國居民收入不平等問題：基于轉(zhuǎn)移性收入角度的分析[J].管理世界，2003（3）：70-75.

[20]張曉芳.關(guān)于我國居民收入分配再分配的實(shí)證研究[D].長春：吉林大學(xué)，2011.