金繼梅

（蘇州大學(xué)，江蘇蘇州215123）

地方政府債務(wù)生成的政治生態(tài)學(xué)分析

金繼梅

（蘇州大學(xué)，江蘇蘇州215123）

伴隨著地方機(jī)構(gòu)改革和各地對(duì)政府負(fù)債的清理，各級(jí)政府的巨額債務(wù)浮出水面。地方政府債臺(tái)高筑，不僅損害政府威信，還妨礙黨和政府政策的執(zhí)行，成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的巨大擎肘。債務(wù)成因錯(cuò)綜復(fù)雜，從政治生態(tài)學(xué)角度分析地方政府債務(wù)生成的原因，政治生態(tài)鏈環(huán)的斷裂是地方政府債務(wù)惡性膨脹的根本原因，需要從各個(gè)角度進(jìn)行生態(tài)鏈環(huán)的修復(fù)和維護(hù)，對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督和制約，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的生態(tài)化治理。

地方政府債務(wù)；政治生態(tài)學(xué)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方政府債務(wù)危局愈演愈烈，債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，已經(jīng)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患。政治領(lǐng)域和學(xué)界嘗試從各個(gè)角度，如法律、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域?qū)ふ一獾胤秸畟鶆?wù)的突破口，取得了很多實(shí)際效果，但仍無(wú)法徹底化解現(xiàn)存巨額債務(wù)和抑制不良債務(wù)的再生。本文試圖從一個(gè)全新的視域——政治生態(tài)學(xué)的角度來分析地方政府債務(wù)的成因、影響和化解之路，目的是引介生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)和方法，將地方政府舉債行為置于社會(huì)環(huán)境乃至自然環(huán)境這一更宏大的背景下，予以整體性、系統(tǒng)性地考察，從而增強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的深刻理解，并為破解地方政府債務(wù)的系統(tǒng)工程提供理論和實(shí)踐上的參考。

一、地方政府債務(wù)分析的新視角——政治生態(tài)分析

（一）地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與消極影響

隨著改革開放市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)和加快，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效披紅掛彩,但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后卻是急劇累計(jì)和迅猛增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)。全國(guó)各地、各層級(jí)的地方政府早已債臺(tái)高筑，深陷債務(wù)危局之中。地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與債務(wù)累積呈現(xiàn)出“地方政府‘債務(wù)與政績(jī)齊飛’，銀行‘呆賬共危機(jī)一色’的詭異畫面”。我國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)和表現(xiàn)方式具體如下：一是總量大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜；二是隱蔽性強(qiáng)，債務(wù)主體分散，范圍廣泛；三是隱性債務(wù)形式多，規(guī)模大；四是債務(wù)來源涉及經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，可能影響經(jīng)濟(jì)主體的現(xiàn)在和未來生存保障。

地方政府負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響各級(jí)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、有序、持續(xù)發(fā)展，潛伏著巨大的債務(wù)危機(jī)和誠(chéng)信危機(jī)，并有可能進(jìn)一步演化為金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)。尤其在中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型社會(huì)，一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī)就可能造成金融風(fēng)波，摧毀改革開放建立起來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治體系。因此，正視地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，重視其影響，分析其背后的政治生態(tài)原因，以求化解之道已迫在眉睫。

（二）地方政府債務(wù)的政治生態(tài)分析視角

政治生態(tài)學(xué)主要是運(yùn)用生態(tài)理論和生態(tài)思維方式來模擬構(gòu)建政治學(xué)理論體系，是開展政治學(xué)研究的一個(gè)新視閾，它豐富了政治學(xué)研究的手段和方法。政治生態(tài)理論是借用生態(tài)學(xué)的概念、理論與方法，研究政治體系及其行為與其所處環(huán)境之間關(guān)系的理論與方法。它關(guān)注的焦點(diǎn)是政治體系及其行為的環(huán)境影響，以及環(huán)境變化的政治影響。政治生態(tài)理論以尋求政治發(fā)展的生態(tài)化路徑為目的，同時(shí)也以實(shí)現(xiàn)政治體制、政治行為以及政治與社會(huì)及自然關(guān)系的生態(tài)化為學(xué)術(shù)責(zé)任和實(shí)踐理想。政治生態(tài)理論把政治系統(tǒng)看做一個(gè)有機(jī)的整體，也就是視作有生命的系統(tǒng)，從而運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)的觀點(diǎn)，理解和把握政治機(jī)體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和聯(lián)系，并在生態(tài)理論的指引下借助整體觀方法論，用生態(tài)的、整體的世界觀看待社會(huì)政治現(xiàn)象，認(rèn)識(shí)、分析社會(huì)政治現(xiàn)象，導(dǎo)引政治變革方向。

政治生態(tài)學(xué)作為研究地方政府債務(wù)成因的新視角，具有獨(dú)特的原則，包括整體性原則、開放性原則、平衡性原則、多樣性原則、動(dòng)態(tài)性原則和生態(tài)性原則。研究的方法論也有了建設(shè)性的突破，從局部研究轉(zhuǎn)向整體研究，從模式化研究轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)化研究，從靜態(tài)研究轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)研究，從封閉性研究轉(zhuǎn)向開放性研究。政治生態(tài)理論在研究地方政府債務(wù)成因上具有難以比擬的現(xiàn)實(shí)優(yōu)越性，首先它為中國(guó)地方政府債務(wù)成因的分析提供了一個(gè)新的視角，它是一種行為者方法和結(jié)構(gòu)方法運(yùn)用的有機(jī)結(jié)合，是綜合方法和跨學(xué)科方法的結(jié)合；其次，它強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)改革進(jìn)程中的頂層設(shè)計(jì)，防止單兵突進(jìn)；第三，它堅(jiān)持中國(guó)地方政府改革應(yīng)走自己的路，結(jié)合具體“場(chǎng)域”具體問題具體分析；第四，它主張中國(guó)地方政府債務(wù)改革應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)性原則，相對(duì)平衡和穩(wěn)定地化解地方債務(wù)；最后，它指出中國(guó)地方政府債務(wù)化解的最大挑戰(zhàn)是如何克服既得利益并保持政治的開放性。

一言以蔽之，政治生態(tài)理論的學(xué)術(shù)理想和實(shí)踐價(jià)值，在于它吸納政治理念、政治制度、政治行為以及政治與社會(huì)及人化自然之間關(guān)系的“綠化”這一理論學(xué)說，努力實(shí)現(xiàn)人與自然相互關(guān)系在社會(huì)意義上的最適化，即充分兼顧人、自然、社會(huì)諸項(xiàng)因素，使之以最合理的方式協(xié)調(diào)地、平衡地發(fā)展。

二、地方政府債務(wù)生成的根源：政治生態(tài)鏈環(huán)的斷裂

對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府債務(wù)惡化現(xiàn)象的泛化以及久治難愈的原因，人們有著不同的看法。有人認(rèn)為，地方惡性負(fù)債之所以成為一種社會(huì)痼疾，是由于《預(yù)算法》不完善、不健全造成的，認(rèn)為無(wú)恰法可依才是使得地方政府債務(wù)走向歧途的深層根源。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，這些惡性負(fù)債層出不窮的重要原因是各級(jí)地方政府職責(zé)邊界不清，錯(cuò)位，越位導(dǎo)致的，尤其是地方政府過多不當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，致力于塑造和鞏固自己“經(jīng)營(yíng)型政府”角色。但地方政府債務(wù)的產(chǎn)生，絕不能簡(jiǎn)單歸因于預(yù)算不到位或推諉于某某法律或政府職能部門。在這個(gè)問題上，有著更為直接、更為根本的原因，這個(gè)直接而根本的原因，就是傳統(tǒng)的行政干部制度。

行政干部制度的核心，就是干部任用制度。在干部任用上，目前主要實(shí)行的是干部選任制、聘任制、考任制和委任制。這其中，委任制是由有任免權(quán)的機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限直接指定下屬工作人員的一種干部任用制度，它是迄今為止行政機(jī)關(guān)最主要的干部任用方式。我國(guó)現(xiàn)任的國(guó)家行政工作人員的委任制，包括各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的提名、任命，也包括政府各部門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)本部門各級(jí)行政負(fù)責(zé)人和普通工作人員的任用。

我國(guó)現(xiàn)行的行政干部制度，在干部任用上，主要采用的是由上而下的層層任命的方式，造成權(quán)力行使者主要甚至僅為干部任免權(quán)的掌控者負(fù)責(zé)和服務(wù)。在權(quán)力的具體運(yùn)作過程中，權(quán)力行使者唯官不唯民、唯上不唯下，加之現(xiàn)行行政具有任命制自上而下的單向性特點(diǎn)，造成缺少自下而上以及橫向的對(duì)權(quán)力行使過程的監(jiān)督和制約，權(quán)力行使者的權(quán)力只是來源于少數(shù)，有時(shí)甚至是一個(gè)人，那么，權(quán)力行使者就只是也只能是為少數(shù)人或者個(gè)人提供服務(wù)，而置最大數(shù)人的利益于不顧。更為嚴(yán)重的是，甚至?xí)萌嗣竦睦孢M(jìn)行交易，以取得權(quán)力賦予者的賞識(shí)，進(jìn)而謀得更高的職位、更大的權(quán)力和私利。在此背景下，由對(duì)權(quán)力的濫用所導(dǎo)致的腐敗，就在所難免了。這是權(quán)力體系在權(quán)力來源上的自閉性所導(dǎo)致的必然后果。換句話，權(quán)力體系的自閉性隔斷了權(quán)力體系與社會(huì)環(huán)境——尤其是人民群眾——的生態(tài)鏈，造成了政治生態(tài)鏈環(huán)的斷裂，“斷裂”的必然后果，只能是地方政府權(quán)力失當(dāng)，為搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行招商引資，征地拆遷，擔(dān)保借債，最終導(dǎo)致地方債臺(tái)高筑。

由此可見，要想控制地方政府的惡性債務(wù)的膨脹，必須從傳統(tǒng)行政干部制度的改革入手，而要改革傳統(tǒng)行政干部制度，就必須承認(rèn)人民的權(quán)力主體地位，落實(shí)人民主權(quán)，由人民來行使選擇干部的民主權(quán)力。

通過政治生態(tài)理論視角看待地方政府債務(wù)生成的根由問題，這實(shí)質(zhì)是權(quán)力運(yùn)作鏈環(huán)出現(xiàn)了阻斷而破壞了權(quán)力運(yùn)作的良性生態(tài)的問題。政治生態(tài)理論認(rèn)為，良好的政治權(quán)力運(yùn)作，以完整的政治生態(tài)體系構(gòu)造為基礎(chǔ)。在這一體系構(gòu)造中，權(quán)力輸入、權(quán)力行使、權(quán)力輸出、權(quán)力運(yùn)行結(jié)果反饋等等環(huán)節(jié)，一個(gè)都不能少，舍掉任何一個(gè)環(huán)節(jié)，權(quán)力運(yùn)作的生態(tài)狀況就會(huì)出現(xiàn)惡化，權(quán)力不當(dāng)行使必然產(chǎn)生，地方政府的舉債行為就缺乏監(jiān)督，進(jìn)而有走向惡性膨脹的可能性。所以必須把權(quán)力按性質(zhì)予以分離，均衡地配置于多個(gè)次體系和環(huán)節(jié)中，從而使諸權(quán)力次體系和環(huán)節(jié)形成各自相對(duì)獨(dú)立的“生態(tài)位”，進(jìn)而在相互之間形成生態(tài)制約關(guān)系。

三、以民主制度化為主旨的政治生態(tài)建設(shè)：地方政府債務(wù)化解的政治生態(tài)優(yōu)化路徑

實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期健康有序發(fā)展，必須加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。那么，由誰(shuí)來行使對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和制約呢？民主，也即制度和公民。對(duì)地方政府債務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行制度化建設(shè)和加強(qiáng)公民監(jiān)督，是化解地方政府債務(wù)問題的有效途徑。

（一）制度文明建設(shè)：法治建設(shè)，依法治債

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，清理債務(wù)的速度趕不上新生債務(wù)的生產(chǎn)速度，問題何在呢？在于我們治理債務(wù)過程中沒有從源頭上著手，只在下游解決問題，抓不住問題的根本。因此，要從根本上解決問題，必須解決源頭的問題，也就是制度問題。

干部選撥委任制度是首當(dāng)其沖的一項(xiàng)制度，用民主選舉制取代委任制，這乃是遏制地方政府惡性負(fù)債的一劑良方。民主選舉不僅具有民主的意義，更具有監(jiān)督的機(jī)能，凈化政治生態(tài)的功能，而且是一種積極的、事前的監(jiān)督和凈化，是未雨綢繆，這就會(huì)在很大程度上避免和減少地方不良債務(wù)的產(chǎn)生。

除此之外，還要進(jìn)行以下幾方面的制度完善：授予并承認(rèn)地方政府舉債的權(quán)力，并明確劃分各級(jí)地方政府的債務(wù)權(quán)責(zé)，明確舉債條件。嚴(yán)格限制債務(wù)資金的使用范圍，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，切實(shí)保證債務(wù)資金得到合理合法的使用。制定一套合理恰當(dāng)?shù)闹贫龋龑?dǎo)、規(guī)范地方政府債務(wù)規(guī)劃、論證、審核、核準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等一系列運(yùn)作活動(dòng)。至為關(guān)鍵的是建立健全地方政府債務(wù)償還機(jī)制，從每年的財(cái)政收入中提取償還金，并健全地方政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)制度，使項(xiàng)目庫(kù)與年度投資計(jì)劃相銜接。最后還要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和債務(wù)監(jiān)管機(jī)制同時(shí)落實(shí)到位，采取直接監(jiān)管和間接監(jiān)管兩種方式，重視市場(chǎng)約束、規(guī)則運(yùn)作和行政監(jiān)管等多種方式的結(jié)合。

（二）回歸政治“生態(tài)位”：政府角色，各級(jí)政府的職能邊界

首先，劃清政企界限，各級(jí)政府應(yīng)回歸公共服務(wù)和管理的本色，退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，做好“守夜人”的工作，脫掉“經(jīng)營(yíng)型政府”的袍服，一心一意搞管理、做服務(wù)。其次，明晰銀政關(guān)系，保持金融銀行體系的獨(dú)立性，這是政府硬預(yù)算約束的關(guān)鍵因素。避免再出現(xiàn)中國(guó)國(guó)有銀行和地方政府之間那種經(jīng)典的借貸錯(cuò)配，即沒有償債意識(shí)的債務(wù)人和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不敏感的借款人的結(jié)合，“以免地方債務(wù)之火，殃及銀行信貸之魚”。再次，調(diào)整中央與地方政府職責(zé)，增強(qiáng)地方政府的債務(wù)危機(jī)意識(shí)，雖說在單一制政府體制下，中央政府不可能擺脫最終貸款人角色，但必須建立地方政府債務(wù)償還失信懲罰機(jī)制，減少中央政府最后對(duì)地方政府債務(wù)兜底的責(zé)任，規(guī)范地方政府的財(cái)政收支關(guān)系，并消除地方政府對(duì)上級(jí)政府無(wú)償救助的預(yù)期。

（三）公民社會(huì)的建設(shè)：公民意識(shí)的培養(yǎng)，公民文化建設(shè)

古希臘先賢亞里士多德曾就民主問題打過一個(gè)恰當(dāng)?shù)谋确剑河捎谌w賓客出力辦的宴會(huì)比單獨(dú)一個(gè)人辦的宴會(huì)要好，所以對(duì)許多事情作判斷，多數(shù)人勝于任何人。再者，多數(shù)人比少數(shù)人不容易因公徇私；這就猶如水，多量的水比少量的水不容易變質(zhì)。這一比喻就揭示了公眾所先天具有的遏制權(quán)力濫用的功用。因而，為防止地方政府不科學(xué)甚至惡意的債務(wù)運(yùn)作，必須進(jìn)行公民意識(shí)的培養(yǎng)和公民文化的建設(shè)，進(jìn)一步建立健全公民社會(huì)，以發(fā)揮公民對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督和制約的作用。一定的公民文化也不會(huì)突然自天而降，它的形成需要政治生活的歷練以及政府對(duì)公民文化建設(shè)的培育，包括公民意識(shí)開發(fā)、相應(yīng)法律體系的建立、公民意識(shí)源頭開掘等等，由此形成公民對(duì)地方政府行為的基層全方位監(jiān)督。

[1]時(shí)紅秀.財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)地方政府的債務(wù)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

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(責(zé)任編輯：王友才)

F812.5

A

1008—6153（2013）04—0073—03

2013-05-31

金繼梅（1988-），女，山東泰安人，蘇州大學(xué)政治與公共管理專業(yè)2011級(jí)碩士研究生。