顧書桂

一、政府干預(yù)住宅市場(chǎng)的必要性

住宅市場(chǎng)運(yùn)行是建立在住宅供求基礎(chǔ)之上的。根據(jù)住宅供求的不同特點(diǎn)，住宅市場(chǎng)運(yùn)行一般有兩種類型:均衡狀態(tài)與非均衡狀態(tài)。

均衡的住宅市場(chǎng)運(yùn)行，無(wú)論是住宅的數(shù)量還是住宅的價(jià)格都相對(duì)穩(wěn)定。住宅市場(chǎng)無(wú)非由優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)和普通住宅市場(chǎng)兩部分構(gòu)成。優(yōu)質(zhì)住宅的供給則主要依賴于優(yōu)質(zhì)住宅地基的供給，而優(yōu)質(zhì)住宅地基的形成不僅存在資本和技術(shù)門檻，還存在時(shí)間門檻。因此，無(wú)論是長(zhǎng)期還是短期內(nèi)，優(yōu)質(zhì)住宅地基的供給都是相對(duì)穩(wěn)定的，這迫使優(yōu)質(zhì)住宅的供給不能不相對(duì)穩(wěn)定。供給相對(duì)穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)價(jià)格要發(fā)生變化，只能依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的市場(chǎng)購(gòu)買力變化。如果市場(chǎng)購(gòu)買力基本不變，優(yōu)質(zhì)住宅的市場(chǎng)價(jià)格也只能基本不變。普通住宅的供給主要依賴普通住宅地基的供給。盡管理論上普通住宅地基的形成，無(wú)論是資本門檻、技術(shù)門檻還是時(shí)間門檻都很低。普通住宅地基的供給可以變化很大，但在普通住宅需求沒(méi)有大變化的前提下，普通住宅的供給數(shù)量也不會(huì)有多大變化，普通住宅的供給價(jià)格只能穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上?！?〕

非均衡的住宅市場(chǎng)運(yùn)行與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于迅速發(fā)展進(jìn)程中有關(guān)。當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)，往往伴隨著人口的增加和人均國(guó)民收入水平的提高，從而拉動(dòng)住宅市場(chǎng)需求與供給規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。新的普通住宅不斷增加，原有的普通住宅因?yàn)橹苓呑匀画h(huán)境和社會(huì)環(huán)境不斷改善，品質(zhì)得到明顯提升，開(kāi)始演變?yōu)閮?yōu)質(zhì)住宅。于是優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，不僅規(guī)模擴(kuò)大，層次也增加了，優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)體系得以進(jìn)一步完善。此時(shí)，原有優(yōu)質(zhì)住宅的市場(chǎng)價(jià)格會(huì)隨著市場(chǎng)競(jìng)購(gòu)能力的提升而不斷提升，但供給數(shù)量不會(huì)出現(xiàn)明顯變化;開(kāi)始演變?yōu)閮?yōu)質(zhì)住宅的原普通住宅市場(chǎng)價(jià)格也不再穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上，而是開(kāi)始呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)住宅的市場(chǎng)特征;新的普通住宅則接替原有的普通住宅，繼續(xù)保持生產(chǎn)價(jià)格水平上的彈性供給。這一過(guò)程會(huì)一直持續(xù)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本穩(wěn)定、人口數(shù)量和人均支付能力不再有大的變化為止。

兩種不同的住宅市場(chǎng)運(yùn)行類型決定了政府在干預(yù)住宅市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)時(shí)應(yīng)該采取不同的政策措施。在住宅市場(chǎng)運(yùn)行處于均衡狀態(tài)時(shí)，政府如果要保持住宅的市場(chǎng)化供應(yīng)，只能足額彌補(bǔ)中低收入消費(fèi)者支付能力的不足，具體金額為普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格與中低收入消費(fèi)者的支付能力之間的差額，否則會(huì)扭曲住宅市場(chǎng)，導(dǎo)致住宅市場(chǎng)供求失衡，最終不能實(shí)現(xiàn)住房保障的社會(huì)目標(biāo)。在住宅市場(chǎng)運(yùn)行處于非均衡狀態(tài)時(shí)，盡管相當(dāng)一部分中低收入消費(fèi)者的支付能力低于普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格，但只要購(gòu)買普通住宅時(shí)間較早，在住宅市場(chǎng)均衡運(yùn)行到來(lái)之前都能夠確保普通住宅升級(jí)為優(yōu)質(zhì)住宅并足夠增值，從而通過(guò)將舊的普通住宅 (已升級(jí)為新的優(yōu)質(zhì)住宅)置換為新的普通住宅的方式，彌補(bǔ)過(guò)去市場(chǎng)支付能力的不足，解決基本居住問(wèn)題而不必借助于政府干預(yù)。不過(guò)，通過(guò)這種途徑解決中低收入消費(fèi)者的基本居住問(wèn)題的限定條件嚴(yán)格，因而社會(huì)覆蓋面極為有限。徹底解決中低收入消費(fèi)者的住房保障問(wèn)題，依然不同程度地需要住宅市場(chǎng)均衡運(yùn)行狀態(tài)下的政府干預(yù)。

二、劣質(zhì)土地財(cái)政體現(xiàn)出政府對(duì)住宅市場(chǎng)干預(yù)的低效與不當(dāng)

鑒于市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在地刺激著收入分配的兩極分化，政府對(duì)住宅市場(chǎng)的正確干預(yù)主要體現(xiàn)為良性的土地財(cái)政，即政府憑借土地所有權(quán)和稅收權(quán)，利用優(yōu)質(zhì)住宅的供給剛性和需求彈性特點(diǎn)，將收入較高的優(yōu)質(zhì)住宅消費(fèi)者的一部分收入再分配給普通住宅消費(fèi)者，從而達(dá)到社會(huì)福利水平最大化目的，反之，如果政府不是出于轉(zhuǎn)移支付的目的，僅僅是將財(cái)政收入指向普通住宅消費(fèi)者，則這種土地財(cái)政就可以稱為劣質(zhì)土地財(cái)政?，F(xiàn)有資料和數(shù)據(jù)分析均表明，1997－2007年間，中國(guó)普通商品住宅的市場(chǎng)價(jià)格漲幅大大高于別墅、高檔公寓等優(yōu)質(zhì)住宅的市場(chǎng)價(jià)格漲幅，房屋的售價(jià)漲幅大大高于造價(jià)漲幅，這意味著政府憑借土地所有權(quán)和稅收權(quán)將土地財(cái)政收入主要指向了普通住宅，從而形成典型的劣質(zhì)土地財(cái)政。〔2〕劣質(zhì)土地財(cái)政的產(chǎn)生，違背了住宅市場(chǎng)健康運(yùn)行的基本要求，一定程度上是一種不當(dāng)?shù)恼深A(yù)的結(jié)果，不僅不會(huì)克服住宅市場(chǎng)的固有缺陷，還會(huì)放大住宅市場(chǎng)的現(xiàn)有不足。

一是擴(kuò)大住房困難人群規(guī)模。普通住宅的價(jià)格雖然相對(duì)穩(wěn)定，卻有一個(gè)最基本的進(jìn)入門檻——生產(chǎn)價(jià)格，即使普通住宅的市場(chǎng)價(jià)格低于優(yōu)質(zhì)住宅，如果消費(fèi)者的支付能力低于生產(chǎn)價(jià)格，依然不能通過(guò)市場(chǎng)渠道解決最基本的居住需求問(wèn)題。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上有收入分配兩極分化的功能，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果必然會(huì)有一部分消費(fèi)者的支付能力大大低于普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)住房困難人群是很正常的。但是，以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政通過(guò)限制普通住宅地基的彈性供給，將普通住宅的價(jià)格決定優(yōu)質(zhì)住宅化，從而使普通住宅的市場(chǎng)價(jià)格不再穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上，而是隨著市場(chǎng)競(jìng)購(gòu)能力的提升大大抬高〔3〕，這意味著在其他條件不變時(shí)，住房困難人群規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

二是與住房保障相對(duì)立。受益原則與支付能力原則是現(xiàn)代財(cái)政的基本原則。就土地財(cái)政而言，只能遵循支付能力原則，將斂財(cái)?shù)膶?duì)象指向優(yōu)質(zhì)住宅，否則會(huì)干擾住宅市場(chǎng)的正常運(yùn)行。以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政，既沒(méi)有遵循支付能力原則，也沒(méi)有遵循受益原則，只是將斂財(cái)對(duì)象轉(zhuǎn)向普通住宅。以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政擴(kuò)大社會(huì)居住困難人群規(guī)模這一結(jié)果本身說(shuō)明這與政府提供住房保障的職能是完全相悖的。另一方面，在住宅需求的彈性作用下，如果政府冀望繼續(xù)提供住房保障也是不可能的，因?yàn)榇藭r(shí)政府的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，〔4〕這又與劣質(zhì)土地財(cái)政的斂財(cái)目的相悖。所以無(wú)論從哪個(gè)角度，以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政都必然帶來(lái)住房保障惡化問(wèn)題，建立在這種土地財(cái)政基礎(chǔ)上的任何住房保障觀點(diǎn)和措施都是經(jīng)不起推敲的。

三是扭曲消費(fèi)者正常的消費(fèi)儲(chǔ)蓄行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)大部分消費(fèi)者而言，其收入主要是工資性收入，為了維持勞動(dòng)力的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)，必須根據(jù)生理和社會(huì)需要將工資性收入進(jìn)行合理分配，在特定的時(shí)間購(gòu)買特定的商品和勞務(wù)進(jìn)行消費(fèi)，否則勞動(dòng)力的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)有可能中斷。以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政，大大抬高了普通消費(fèi)者的居住價(jià)格和居住成本，必然相應(yīng)擠占其吃、穿、行、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他方面的消費(fèi)份額，從而扭曲消費(fèi)者的正常消費(fèi)和儲(chǔ)蓄行為，影響消費(fèi)者勞動(dòng)力簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。

四是誘發(fā)住宅市場(chǎng)泡沫。在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，普通住宅的基本特征是供給彈性大，市場(chǎng)價(jià)格基本穩(wěn)定于生產(chǎn)價(jià)格附近。這是因?yàn)?，普通住宅地基的供給競(jìng)爭(zhēng)激烈，價(jià)格穩(wěn)定，加上普通住宅的建筑材料可替代性強(qiáng)，建筑成本也很穩(wěn)定。以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政，改變了普通住宅的市場(chǎng)特征，使普通住宅的地基供給不再富有彈性，而是根據(jù)政府收入最大化和及時(shí)兌現(xiàn)要求管制供給。由于普通住宅需求剛性，這意味著普通住宅價(jià)格在脫離生產(chǎn)價(jià)格的同時(shí)，完全由政府決定。普通住宅的價(jià)格本質(zhì)上不是市場(chǎng)價(jià)格，而是管制價(jià)格。管制價(jià)格離生產(chǎn)價(jià)格越遠(yuǎn)，普通住宅的價(jià)格泡沫越嚴(yán)重，以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政獲取的收入規(guī)模越大。中國(guó)普通商品房?jī)r(jià)大大超出一般消費(fèi)者承受能力，既說(shuō)明土地財(cái)政失控，也說(shuō)明住宅市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)產(chǎn)生泡沫。

五是妨礙經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置。當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置方式無(wú)外乎計(jì)劃和市場(chǎng)兩種。計(jì)劃以政府為主體;市場(chǎng)也稱“看不見(jiàn)的手”，它借助于自由競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)成本的最小化和產(chǎn)出的最大化。只要各自有效的前提條件具備，計(jì)劃和市場(chǎng)本身并無(wú)優(yōu)劣之分。但實(shí)踐證明，在目前的技術(shù)條件和社會(huì)環(huán)境下，市場(chǎng)比計(jì)劃更能有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)資源最優(yōu)配置的作用。也正因?yàn)槿绱?，目前大部分?guó)家只是在少數(shù)領(lǐng)域、少數(shù)部門和特定時(shí)間在最低限度上發(fā)揮計(jì)劃的作用。中國(guó)以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政，不是對(duì)住宅經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置施加外部影響，而是直接改變住宅經(jīng)濟(jì)資源的市場(chǎng)配置方式，其結(jié)果必然破壞住宅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置，不利于在提高經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)福利的最大化。

六是導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。住宅是典型的勞動(dòng)和資本密集型商品，又是人類生存和發(fā)展的基本必需品，因此住宅產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展在相當(dāng)程度上決定著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。通常情況下，住宅產(chǎn)業(yè)本身產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重很大，另外，還通過(guò)前向關(guān)聯(lián)效應(yīng)和后向關(guān)聯(lián)效應(yīng)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)揮重大作用。住宅產(chǎn)業(yè)的這種特點(diǎn)使得住宅產(chǎn)業(yè)往往成為政府宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)。以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政意味著政府對(duì)住宅產(chǎn)業(yè)的干預(yù)是深入的，影響是廣泛而深遠(yuǎn)的，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展因此帶上了劣質(zhì)土地財(cái)政的深深烙印。這種扭曲的土地財(cái)政必然帶來(lái)扭曲的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，從而給國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行帶來(lái)威脅。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行需要政府的正確干預(yù)。劣質(zhì)土地財(cái)政的存在意味著這種政府干預(yù)是低效的，不當(dāng)?shù)?，不但不能克服和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，反而滋生新的問(wèn)題。當(dāng)市場(chǎng)失靈與政府不當(dāng)干預(yù)產(chǎn)生共振時(shí)，住宅市場(chǎng)運(yùn)行中的問(wèn)題必然更嚴(yán)重。避免不當(dāng)?shù)恼深A(yù)，避免劣質(zhì)土地財(cái)政的產(chǎn)生，不能不首先回顧現(xiàn)有的政府失靈思潮。

三、政府失靈是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種非正常狀態(tài)

政府失靈的思潮興起于20世紀(jì)40年代末50年代初，背景主要有兩個(gè):一是凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)效果并不理想;二是社會(huì)主義國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端非常突出?，F(xiàn)代貨幣主義、理性預(yù)期學(xué)派、公共選擇學(xué)派、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)派乃至新興的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)派都是政府失靈的鼓吹者?！?〕

理論上，政府干預(yù)與市場(chǎng)失靈有關(guān)，但并不完全基于市場(chǎng)失靈。在很久以前，威廉·配第將政府干預(yù)與國(guó)家職能聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為國(guó)家需要“軍事職能、司法行政、宗教和別種教育、救濟(jì)貧窮、殘廢和失業(yè)、維修公路、橋梁、運(yùn)河、溝渠、港口及其他有益于一般福利的項(xiàng)目”?！?〕亞當(dāng)·斯密也認(rèn)為政府職責(zé)“第一是保護(hù)社會(huì)不受另外社會(huì)的破壞和侵犯的職責(zé);第二是盡可能地保護(hù)每個(gè)社會(huì)成員不受其他成員的侵害或壓迫的職責(zé)，或者說(shuō)是建立一種嚴(yán)格的司法行政的職責(zé);第三是維修某些公共工程和公共設(shè)施的職責(zé)，這種工程和設(shè)施的利潤(rùn)，由大社會(huì)經(jīng)營(yíng)時(shí)，雖常足補(bǔ)償所費(fèi)而有余，但若由個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)營(yíng)，就絕不能補(bǔ)償所費(fèi)，所以它的建設(shè)和維持，就決不是個(gè)人或少數(shù)人的謀利行為所能辦到”?！?〕到了當(dāng)代，安東尼·B.阿特金森將實(shí)施政府干預(yù)的理由歸納為7個(gè)方面:“(1)分配，(2)完全競(jìng)爭(zhēng)的失靈，(3)遠(yuǎn)期市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)的缺乏，(4)不能達(dá)到充分均衡，(5)外部效應(yīng)，(6)公共物品，(7)有益需要”?！?〕保羅·A.薩繆爾森和威廉·D.諾德豪斯認(rèn)為，“要靠政府法庭和警察的力量來(lái)確保誠(chéng)實(shí)、履行合同、非欺詐和非暴力行為、免于被盜和外部侵略以及保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法”。〔9〕總之，市場(chǎng)不能解決一切，政府干預(yù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的客觀需要。

然而，客觀需要政府干預(yù)是一回事，政府能不能有效干預(yù)是另外一回事。保羅·A.薩繆爾森和威廉·D.諾德豪斯認(rèn)為，“當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了”?！?0〕關(guān)于政府失靈的原因，安妮·克魯格 (Anne Krueger)歸因于政府公務(wù)人員對(duì)自身利益的追求，哈米德·豪斯塞尼則認(rèn)為是“客觀環(huán)境的不確定性和感性認(rèn)知的欠缺”導(dǎo)致政府失靈。〔11〕不管原因如何，政府失靈確實(shí)是一個(gè)客觀存在。政府失靈的存在意味著市場(chǎng)失靈客觀上需要政府干預(yù)，但政府干預(yù)并不一定取得比市場(chǎng)失靈存在時(shí)更好的結(jié)果，甚至比市場(chǎng)失靈時(shí)的狀態(tài)更壞，因此在市場(chǎng)失靈時(shí)政府應(yīng)該不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)，社會(huì)公眾需要進(jìn)行利害權(quán)衡。據(jù)此，安東尼·B.阿特金森也指出，“市場(chǎng)導(dǎo)致缺乏效率和不公平的情況并不意味著可以推論政府干預(yù)必然導(dǎo)致情況有所改善”?！?2〕

中國(guó)關(guān)于政府失靈的研究幾乎與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革同步。陳秀山認(rèn)為，政府失靈有四種表現(xiàn)，一是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，二是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本高昂，三是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生副作用，四是政府無(wú)力解決某些問(wèn)題?！?3〕政府失靈的原因主要是，政府行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益存在差異;政府機(jī)構(gòu)效率低;不完全信息與經(jīng)濟(jì)政策有局限性;政府行為存在外部效應(yīng)。矯正政府失靈，必須首先認(rèn)識(shí)和把握市場(chǎng)與政府的關(guān)系，嚴(yán)格劃定政府活動(dòng)的范圍，采取合理、適度的政府干預(yù)方式;矯正政府失靈的核心問(wèn)題則是提高政府機(jī)構(gòu)效率，此外要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和約束。與陳秀山較多強(qiáng)調(diào)政府失靈的客觀原因不同，邸晶鑫將政府失靈的表現(xiàn)歸納為四點(diǎn)，公共政策制定執(zhí)行不力和偏頗;政府自我擴(kuò)張嚴(yán)重;尋租和腐敗現(xiàn)象泛濫;政府低效率提供公共物品?！?4〕邸晶鑫關(guān)于政府失靈表現(xiàn)的概括明顯更傾向于主觀原因。對(duì)政府失靈原因的理解不同，必然帶來(lái)對(duì)政府失靈態(tài)度和治理方式與方法的不同。

四、住宅市場(chǎng)為什么會(huì)出現(xiàn)宏觀調(diào)控失靈

中國(guó)城鎮(zhèn)住房體制改革正式開(kāi)始于1998年，在這之前還醞釀了很長(zhǎng)一段時(shí)間?！?5〕由劣質(zhì)土地財(cái)政引發(fā)的住房保障問(wèn)題早在2003年住房?jī)r(jià)格迅速上漲之初就已經(jīng)受到人們的密切關(guān)注。①參見(jiàn)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國(guó)發(fā)［2003］18號(hào))。然而，自那以后的房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控卻從未阻擋過(guò)房?jī)r(jià)不斷上漲的步伐。2007年，由于房?jī)r(jià)上漲已經(jīng)大大超出相當(dāng)部分居民的市場(chǎng)支付能力，通過(guò)市場(chǎng)渠道解決這部分居民的剛性住房需求明顯不切實(shí)際，政府不得不宣布托底措施。②參見(jiàn)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)［2007］24號(hào))。問(wèn)題的關(guān)鍵是，隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，能夠通過(guò)市場(chǎng)渠道解決剛性居住需求的消費(fèi)者規(guī)模越來(lái)越小，以至于在2010年終于變成了少數(shù)，住宅增量市場(chǎng)基本由投資者或投機(jī)者支撐。在這種情況下，任何住房保障的托底措施無(wú)不顯得蒼白無(wú)力，最終迫使住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控不得不進(jìn)入最嚴(yán)厲的時(shí)期，過(guò)高的住房?jī)r(jià)格成為宏觀調(diào)控的首要對(duì)象。然而，縱虎容易縛虎難，伴隨著房?jī)r(jià)上漲的既得利益者勢(shì)力日漸坐大，政府是否有足夠的權(quán)威將住宅市場(chǎng)的宏觀調(diào)控措施深入下去并最終取得成功，令人生疑?！?6〕而住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控一而再、再而三地半途而廢，美國(guó)式次貸危機(jī)的發(fā)生不可避免地進(jìn)入人們的預(yù)期和視野，一旦成為現(xiàn)實(shí)無(wú)論是政府還是社會(huì)公眾都將為此付出慘重代價(jià)?！?7〕縱觀政府10年的住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控，不難發(fā)現(xiàn)，缺乏制衡的短期行為是劣質(zhì)土地財(cái)政產(chǎn)生的基本原因。

首先，房?jī)r(jià)不斷上漲的劣質(zhì)土地財(cái)政原因被掩蓋。在發(fā)展中的住宅市場(chǎng)上，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民收入水平提高，房?jī)r(jià)持續(xù)上漲是正常的，也是可以理解的，然而，普通住宅價(jià)格漲幅居然高于優(yōu)質(zhì)住宅價(jià)格漲幅，其原因只能歸咎于劣質(zhì)土地財(cái)政，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識(shí)?！?8〕然而在過(guò)去10年中，許多人先為高房?jī)r(jià)辯護(hù)，當(dāng)高房?jī)r(jià)成為眾矢之的時(shí)，不是將不斷上漲的房?jī)r(jià)歸咎于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，就是歸咎于溫州炒房團(tuán)、山西煤老板，甚至是丈母娘。〔19〕似乎中國(guó)房?jī)r(jià)上漲的責(zé)任與政府無(wú)關(guān)，純粹是市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果。對(duì)于這些“兒童讀物的觀點(diǎn)”登上大雅之堂，顯然已經(jīng)不能簡(jiǎn)單地用政府信息不完全來(lái)解釋。

其次，住房保障問(wèn)題的嚴(yán)重性被淡化處理。土地財(cái)政作為政府創(chuàng)造收入的一種手段，本身無(wú)可厚非，但必須遵循受益原則或支付能力原則，這意味著土地財(cái)政的指向不應(yīng)該是普通住宅而應(yīng)該是優(yōu)質(zhì)住宅。指向普通住宅的劣質(zhì)土地財(cái)政產(chǎn)生住房保障問(wèn)題是必然的，而且劣質(zhì)土地財(cái)政收入越多，住房保障問(wèn)題越嚴(yán)重。然而嚴(yán)重的住房保障問(wèn)題一再被淡化，甚至公然宣傳“買不如租”的觀點(diǎn)。事實(shí)上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，市場(chǎng)租賃成本往往高于市場(chǎng)購(gòu)買成本，因此“買不起更租不起”才是符合現(xiàn)實(shí)的?！?0〕明明經(jīng)不起推敲的觀點(diǎn)，卻能上升為政府主張，用客觀原因來(lái)解釋同樣不能使人信服。

第三，劣質(zhì)土地財(cái)政在屢屢推脫責(zé)任的同時(shí)將成績(jī)夸大。當(dāng)劣質(zhì)土地財(cái)政無(wú)所遁形不得不為高房?jī)r(jià)承擔(dān)責(zé)任時(shí)，一些人不是借口國(guó)際慣例，就是將劣質(zhì)土地財(cái)政歸咎于已經(jīng)實(shí)行多年的分稅制?！?1〕然而冷靜分析不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)際上的土地財(cái)政之所以是合理的，因?yàn)樗裱Ц赌芰υ瓌t指向優(yōu)質(zhì)住宅，而中國(guó)恰恰相反;分稅制固然造成地方政府財(cái)力的緊張，但這絲毫不能成為劣質(zhì)土地財(cái)政可以盤剝中低收入居民的借口。另外，為了減輕劣質(zhì)土地財(cái)政的道義責(zé)任，許多人還將我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成就與土地財(cái)政掛鉤。事實(shí)上，撇開(kāi)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量與數(shù)量不論，撇開(kāi)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施籌建中的腐敗尋租不論，單就劣質(zhì)土地財(cái)政所引發(fā)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和社會(huì)穩(wěn)定遭受威脅而言，這種以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政是否值得選擇，恐怕要打一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。

第四，住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控缺乏精準(zhǔn)性。由于劣質(zhì)土地財(cái)政引發(fā)的住房保障問(wèn)題沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，劣質(zhì)土地財(cái)政必然愈演愈烈，針對(duì)住房保障問(wèn)題進(jìn)行的宏觀調(diào)控結(jié)果就可想而知了。多年來(lái)，明知市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下供給管理無(wú)效，宏觀調(diào)控卻始終不涉及需求管理;明知住房保障是一個(gè)政治問(wèn)題，卻希望用市場(chǎng)渠道解決保障性住房的來(lái)源問(wèn)題;〔22〕明知群租是中低收入消費(fèi)者支付能力不足的結(jié)果，卻簡(jiǎn)單粗暴地打擊群租且不提供任何實(shí)物或貨幣補(bǔ)助;〔23〕明知地方政府缺乏必要財(cái)力投入住房保障，卻將優(yōu)質(zhì)住宅投資也列入政策禁止的市場(chǎng)行為，從而讓地方政府財(cái)力進(jìn)一步捉襟見(jiàn)肘。〔24〕有利于住房保障的政策，大多數(shù)由于缺乏切實(shí)可行的配套措施，最終不了了之。

由此可見(jiàn)，住宅市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，遠(yuǎn)不是客觀原因所能解釋的。我們不能否認(rèn)國(guó)內(nèi)外政府的低效運(yùn)行很多與客觀原因有關(guān)，但中國(guó)住宅市場(chǎng)劣質(zhì)土地財(cái)政的存在，似乎更主要的原因在于主觀政策選擇，是相關(guān)各方利益權(quán)衡、利益博弈的結(jié)果?？朔划?dāng)干預(yù)，既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要，也是社會(huì)主義基本政治制度的需要。

五、根治政府主觀性不當(dāng)干預(yù)的基本手段

從劣質(zhì)土地財(cái)政日盛、住房保障問(wèn)題逐步嚴(yán)重、國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的過(guò)程看，根治主觀性原因?qū)е碌恼划?dāng)干預(yù)，關(guān)鍵是讓弱勢(shì)群體的聲音準(zhǔn)確無(wú)誤地傳達(dá)給政府，且讓弱勢(shì)群體有足夠的手段應(yīng)對(duì)政府的熟視無(wú)睹。中國(guó)住房問(wèn)題早就存在，一方面，收入分配的兩極分化會(huì)使相當(dāng)一部分人的支付能力低于普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格;另一方面，根據(jù)勞動(dòng)力價(jià)值決定理論，依靠工資性收入的大部分消費(fèi)者也不可能有足夠的支付能力獲得住宅的所有權(quán)?！?5〕因此，商品化取向的城鎮(zhèn)住房體制改革本身意味著必然有一部分消費(fèi)者不可能通過(guò)市場(chǎng)渠道解決居住問(wèn)題，這部分消費(fèi)者需要獲得政府的住房保障，只不過(guò)在改革初期，由于房?jī)r(jià)特別是普通住宅市場(chǎng)價(jià)格偏離生產(chǎn)價(jià)格并不遠(yuǎn)，加上政府鼓勵(lì)出售舊有住房，忽視這部分消費(fèi)者的住房保障需求暫時(shí)不會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的住房問(wèn)題。然而隨著劣質(zhì)土地財(cái)政日盛，房?jī)r(jià)不斷上漲，不能支付房?jī)r(jià)的消費(fèi)者數(shù)量越來(lái)越多，住房問(wèn)題激化。因?yàn)榱淤|(zhì)土地財(cái)政與住房保障是對(duì)立的?！?6〕

住房保障問(wèn)題反映出住房困難群體是典型的弱勢(shì)群體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，弱勢(shì)群體指的是非資本擁有者。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資本組織運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)，所有的生產(chǎn)要素都在資本的主導(dǎo)下投入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，資本所有者因此成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)群體。相應(yīng)地，非資本所有者成為弱勢(shì)群體，他們根據(jù)各自所擁有生產(chǎn)要素的稀缺性獲得收入，其中住房困難群體不僅是收入最低的，也是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗的一族。在民主社會(huì)，弱勢(shì)群體還是一個(gè)政治概念，指的是少數(shù)群體。民主政治與是否擁有資本無(wú)關(guān)，也與擁有資本的多少無(wú)關(guān)，強(qiáng)調(diào)一人一票，人數(shù)越多，越容易獲得主導(dǎo)權(quán)。正是在這種意義上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治總是相輔相成的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然決定了資本所有者的主導(dǎo)地位，但民主政治又為非資本所有者提供了一種抗衡的手段，使資本所有者變成弱勢(shì)群體。然而實(shí)踐上看，非資本所有者由于目標(biāo)差異過(guò)大，外部效應(yīng)過(guò)于明顯，很難有效地組織起來(lái)作為一個(gè)整體與資本所有者對(duì)弈。所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民主政治對(duì)資本的抗衡作用更多是形式上和表面上的，資本所有者始終掌握著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主導(dǎo)權(quán)。那種以為實(shí)現(xiàn)民主政治，非資本所有者就能在與資本所有者的較量中占據(jù)上風(fēng)的觀點(diǎn)是非常幼稚的想法。至于那些連民主政治形式都不具備的國(guó)家和地區(qū)，弱勢(shì)群體獲得對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)更是無(wú)從談起。

因此，根治主觀性原因?qū)е碌恼划?dāng)干預(yù)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治固然不可缺少，但更重要的是給弱勢(shì)群體基本經(jīng)濟(jì)利益以法律保障。因?yàn)槊裰髡卫碚撋峡赡艹霈F(xiàn)維克塞爾所說(shuō)的多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的獨(dú)裁，不利于社會(huì)的基本穩(wěn)定;民主政治可能動(dòng)搖資本對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)，從而妨礙經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置。更重要的是，當(dāng)代中國(guó)脫胎于半殖民地半封建社會(huì)，沒(méi)有經(jīng)歷資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的充分熏陶，發(fā)展社會(huì)主義民主政治難免道路曲折、步履蹣跚，依靠社會(huì)主義民主政治維護(hù)弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)利益，是遠(yuǎn)水解不了近渴。如果采用法律手段，則在相當(dāng)程度上可以避免民主政治的負(fù)效用。法律保護(hù)弱勢(shì)群體，首先，可以將住房保障限制在最基本需要的層次上;第二，可以對(duì)政府履行住房保障職能施加剛性約束;第三，可以將社會(huì)矛盾限制在避免社會(huì)大規(guī)模沖突的水平上;第四，法律保護(hù)弱勢(shì)群體，時(shí)間短，見(jiàn)效快，能從根本上解決政府不當(dāng)干預(yù)的某些問(wèn)題。因此，結(jié)合國(guó)情，以法律保障弱勢(shì)群體的利益不失為根治政府主觀性不當(dāng)干預(yù)的一個(gè)重要舉措。

六、結(jié)論

中國(guó)住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控的實(shí)踐證明，政府的不當(dāng)干預(yù)并不都是客觀原因?qū)е碌?，主觀性原因?qū)е碌恼划?dāng)干預(yù)反而是主要的。正是因?yàn)閷?duì)住房保障問(wèn)題長(zhǎng)期缺乏足夠重視，導(dǎo)致劣質(zhì)土地財(cái)政愈演愈烈，不但住房問(wèn)題迅速惡化，而且引致國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。有效維護(hù)弱勢(shì)階層的基本經(jīng)濟(jì)利益，在中國(guó)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。從國(guó)情出發(fā)，為了避免引發(fā)社會(huì)震蕩，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)資本對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置，中國(guó)適宜選擇以法律手段保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)階層的基本經(jīng)濟(jì)利益。

〔1〕〔2〕〔15〕顧書桂.住宅市場(chǎng)與政府管制〔M〕.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.

〔3〕顧書桂.中國(guó)住宅市場(chǎng)的問(wèn)題與對(duì)策〔J〕.科學(xué)·經(jīng)濟(jì)·社會(huì)，2011，(2).

〔4〕顧書桂.中國(guó)房租貨幣補(bǔ)貼的悖論〔J〕.貴州社會(huì)科學(xué)，2012，(8).

〔5〕胡家勇.市場(chǎng)失靈還是政府失靈——西方經(jīng)濟(jì)思想的演變〔J〕.中州學(xué)刊，1994，(4).

〔6〕〔7〕〔美〕鮑莫爾.福利經(jīng)濟(jì)及國(guó)家理論〔M〕.北京:商務(wù)印書館，1982.

〔8〕〔12〕〔英〕安東尼·B.阿特金森，〔美〕約瑟夫·E.斯蒂格利茨.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.上海:上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994.

〔9〕〔10〕〔美〕保羅·A.薩繆爾森，威廉·D.諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué) (第十二版)〔M〕.北京:中國(guó)發(fā)展出版社，1992.

〔11〕〔美〕哈米德·豪斯塞尼.不確定性與認(rèn)知欠缺導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)國(guó)家的政府失靈〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2004，(2).

〔13〕陳秀山.政府失靈及其矯正〔J〕.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1998，(1).

〔14〕邸晶鑫.試論現(xiàn)階段如何矯正我國(guó)的政府失靈〔J〕.貴州社會(huì)科學(xué)，2008，(12).

〔16〕顧書桂.住有所居是中國(guó)住宅市場(chǎng)調(diào)控基本目標(biāo)〔J〕.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2012，(4).

〔17〕顧書桂.論中國(guó)次貸危機(jī)的可能性與防治〔J〕.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(12).

〔18〕〔25〕顧書桂.住房商品化、住房問(wèn)題與土地財(cái)政轉(zhuǎn)型〔J〕.人文雜志，2013，(1).

〔19〕顧書桂.中國(guó)房租貨幣補(bǔ)貼的悖論〔J〕.貴州社會(huì)科學(xué)，2012，(8).

〔20〕顧書桂.論“以租代買”的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)——兼“駁買不如租”論〔J〕.哈爾濱師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(2).

〔21〕盧洪友，袁光平，陳思霞，盧盛峰.土地財(cái)政根源:“競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)”還是“無(wú)奈之舉”?——來(lái)自中國(guó)地市的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，(1).

〔22〕顧書桂.勞動(dòng)力價(jià)值仍是公租房租金確定的基礎(chǔ)〔J〕.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012，(8).

〔23〕顧書桂.城市群租的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析〔J〕.云南社會(huì)科學(xué)，2012，(5).

〔24〕顧書桂.中國(guó)限制住宅投資的原因分析〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，2012，(4).

〔26〕顧書桂.保障性住房融資問(wèn)題仍在土地財(cái)政〔J〕.哈爾濱師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(4).