高 軍，劉少航

(江蘇理工學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 常州 213001)

公安部最新修訂的《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》經(jīng)媒體報(bào)道后引發(fā)社會(huì)公眾熱議，其中議論的焦點(diǎn)之一是該《規(guī)定》將機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通信號(hào)燈通行的違法記分由3分提高到6分，通俗來(lái)講即闖一次紅燈扣6分，這意味著一年內(nèi)闖兩次紅燈即記滿12分，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藢⒈豢哿赳{駛證，必須重新學(xué)習(xí)和考試。該扣分的新規(guī)定一經(jīng)媒體批露，網(wǎng)絡(luò)上立即質(zhì)疑立聲一片，質(zhì)疑主要集中在該規(guī)定是否過(guò)于嚴(yán)苛、是否足夠細(xì)致、執(zhí)行是否能夠落實(shí)等方面。筆者認(rèn)為，《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用辦法》作為部門(mén)規(guī)章，在我國(guó)法律體系中雖然法律位階較低，但其牽涉面卻極為廣泛，由作為交通規(guī)則的執(zhí)行者的公安部門(mén)來(lái)制定、修改該《規(guī)定》是否恰當(dāng)？對(duì)該《規(guī)定》的修改未召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，未聽(tīng)取利益相關(guān)方的意見(jiàn)是否符合立法的程序正義？對(duì)于闖一次紅燈扣6分的規(guī)定，由于直接涉及廣大機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藨椃ā⒎伤x予的機(jī)動(dòng)車駕駛權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、工作權(quán)等權(quán)利，作為部門(mén)規(guī)章的該《規(guī)定》是否有權(quán)對(duì)這些權(quán)利進(jìn)行限制？等等，以上問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，但實(shí)則蘊(yùn)含著豐富的法理，在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”已寫(xiě)入憲法并成為治國(guó)基本方略的今天，實(shí)有深入探討之必要。

一、《規(guī)定》在出臺(tái)程序上存在缺陷

《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》作為公安部的部門(mén)規(guī)章，雖然法律地位不高，但社會(huì)影響面卻極廣，特別是其中的一些諸如闖紅燈扣6分的內(nèi)容，直接影響到廣大車輛駕駛?cè)说那猩砝婧椭T多的憲法、法律權(quán)利，出臺(tái)這樣的規(guī)定必須慎之又慎，至少應(yīng)當(dāng)保證在立法程序上做到無(wú)瑕疵，但縱觀《規(guī)定》的修改程序，可以發(fā)現(xiàn)存在諸多缺陷。

首先，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的公安部門(mén)未注意立法回避。必須承認(rèn)，客觀地講行政機(jī)關(guān)也是“理性人”，存在著不斷擴(kuò)大自身權(quán)力、爭(zhēng)取部門(mén)利益的沖動(dòng)，在缺乏有效的制度約束下，這種沖動(dòng)往往會(huì)變成現(xiàn)實(shí)，而如果行政機(jī)關(guān)掌握了立法權(quán)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)合一必然產(chǎn)生利益怪胎。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政立法存在的一個(gè)突出現(xiàn)象是相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)相通過(guò)立法來(lái)爭(zhēng)管轄權(quán)、許可權(quán)、罰款權(quán)等權(quán)力，盡管常常被冠以諸如“維護(hù)公有制主體地位” 之類的崇高名義，或以“作為執(zhí)行機(jī)關(guān)最了解具體情況”等理由來(lái)進(jìn)行，但背后其實(shí)就是單純的利益沖動(dòng)，即所謂的“部門(mén)利益化，利益法制化”。“任何人不得充當(dāng)自己案件的法官”，這是自然正義原則的一項(xiàng)基本要求，為避免這種情況的發(fā)生，在立法的起草階段，與法律有利害關(guān)系的個(gè)人與部門(mén)應(yīng)當(dāng)回避，唯如此才能體現(xiàn)立法的程序公平、內(nèi)容的公正，體現(xiàn)立法的民主。就交通規(guī)則的制訂和修改而言，什么是違規(guī)、怎樣處罰、額度多少等等不應(yīng)該由作為規(guī)則執(zhí)行者的公安部門(mén)來(lái)制訂或修改，應(yīng)當(dāng)交給無(wú)利益關(guān)系的第三方來(lái)負(fù)責(zé)起草，由代表民意、具有民主正當(dāng)性基礎(chǔ)的立法機(jī)關(guān)來(lái)表決通過(guò)。由作為規(guī)則執(zhí)行者的公安機(jī)關(guān)來(lái)制定或修改該規(guī)則，人們完全有理由擔(dān)心，規(guī)則的修改或多或少必然帶有部門(mén)利益的色彩，利益的天平會(huì)勢(shì)必會(huì)傾向于公安部門(mén)。

其次，對(duì)修改條文的理由未作說(shuō)明，缺乏具體調(diào)研數(shù)據(jù)的支持，難以服眾。例如，對(duì)闖紅燈扣分從3分提高到6分，由于影響面實(shí)在巨大，至少應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的論證，而不能意氣用事拍腦袋決定。為證明該修改是必要的和正當(dāng)?shù)?，修法機(jī)關(guān)可能至少應(yīng)當(dāng)公布以下數(shù)據(jù)：全國(guó)機(jī)動(dòng)車總量、每年平均每輛車闖紅燈的次數(shù)、哪類(或哪幾類)車闖紅燈的概率較高、闖紅燈事件中故意或過(guò)失所占的比例、每年全國(guó)交通事故總量、有多少交通事故是因?yàn)楣室怅J紅燈而引起的，等等。根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)，目前故意闖紅燈的私家車司機(jī)真的不多，闖紅燈大多數(shù)都是因?yàn)椴恍⌒某霈F(xiàn)的，并不是主觀上不重視，畢竟之前的規(guī)則是闖一次紅燈罰200元，扣3分，普通的私家車主傷不起。事實(shí)上，根據(jù)大量新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)的報(bào)道和批露以及普通人日常的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)常故意闖紅燈的車主要是軍車、警車、特殊號(hào)碼的政府公務(wù)車等“特權(quán)車”，還有就是無(wú)牌、套牌車以及土方車和攪拌車。[注]例如，2004年，海南省交警總隊(duì)負(fù)責(zé)人透露說(shuō)，僅在當(dāng)年3月份，瓊A9字頭“特權(quán)車”的違法行為就達(dá)6835人次，其中一輛牌號(hào)為瓊A93396的特權(quán)車兩年內(nèi)闖紅燈158次?，F(xiàn)實(shí)中，“特權(quán)車”故意闖紅燈往往交警根本不敢管或管不住。而土方車和攪拌車這兩類車的車牌往往被污漬糊住，信號(hào)燈根本拍不到車牌號(hào)，因此經(jīng)常橫沖直撞不怕被拍。我們都生活在這個(gè)社會(huì)，根據(jù)自身的法感受，在我國(guó)目前的法治環(huán)境下，即使再嚴(yán)格的處罰可能對(duì)“特權(quán)車”都是難以奏效的，因此人們有理由懷疑該規(guī)定主要針對(duì)的是無(wú)權(quán)力背景的私家車，其背后可能有部門(mén)利益在作怪。

第三，關(guān)門(mén)修法，有違立法民主的時(shí)代潮流。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)被分化為不同的階層與利益群體，立法的過(guò)程是一個(gè)各階層與利益群體進(jìn)行博弈、妥協(xié)與整合的過(guò)程。面對(duì)洶涌的民主法治的時(shí)代潮流，為了加強(qiáng)立法程序的科學(xué)化、民主化，許多國(guó)家在立法中增加了立法復(fù)議、立法聽(tīng)證、立法審查等程序。這些程序措施對(duì)于提高立法質(zhì)量，減少立法沖突起到了積極作用。[1]特別是制定涉及公眾切身利益的法律、法規(guī)、政策、規(guī)定，必須事先廣泛的征詢民意，這是自然正義原則中“聽(tīng)取相對(duì)方意見(jiàn)”的要求，也是公共決策的一項(xiàng)基本原則。我國(guó)近年來(lái)很多法律、法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)也經(jīng)常事先公布草案、廣泛搜集民意，盡量做到“開(kāi)門(mén)立法”。作為涉及公眾利益的《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》的修改，至少應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)公布草案、征求意見(jiàn)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等程序，使社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)參與充分的討論與辯論，最終達(dá)成共識(shí)，在此基礎(chǔ)上形成規(guī)則。事實(shí)上，2006年公安部擬將“樁考”科目并入“電子路考”而修訂《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》時(shí)就曾公開(kāi)征求了社會(huì)意見(jiàn)；2009年公安部為了方便殘疾人駕車出行而修訂《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，當(dāng)時(shí)也公開(kāi)征求了社會(huì)意見(jiàn)。但此次對(duì)同一《規(guī)定》的修改，比前兩次修改所涉及的內(nèi)容更多、更廣、更與民眾利益息息相關(guān)，但卻沒(méi)有公開(kāi)征詢民意，甚至在新規(guī)正式發(fā)布之前，都沒(méi)有相關(guān)報(bào)道和“吹風(fēng)”，實(shí)令人不解。對(duì)此，公安部的解釋是之前已向基層部門(mén)收集了意見(jiàn)，但正如有學(xué)者指出的那樣，這不是征詢民意，而是征詢“官意”，仍然是閉門(mén)決策。更何況收集的意見(jiàn)如何，有多少部門(mén)贊成或反對(duì)“闖紅燈扣6分”等規(guī)定，同樣沒(méi)有公之于眾并作出解釋。[2]

另外，從法社會(huì)學(xué)角度來(lái)思考，以下質(zhì)疑可能并非毫無(wú)道理：制定闖紅燈扣6分規(guī)則的人，其本人會(huì)不會(huì)開(kāi)車？有沒(méi)有開(kāi)過(guò)車？是不是自己親自開(kāi)車？是否開(kāi)的是“特權(quán)車”？另外，制訂該規(guī)則的人可能生活在北京，該規(guī)則是否是主要針對(duì)北京的交通狀況而制訂的？北京作為首都，集中了全國(guó)的優(yōu)勢(shì)資源，交通狀況總體上優(yōu)于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，如果僅僅根據(jù)北京的交通狀況來(lái)出臺(tái)規(guī)則，由于中國(guó)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，交通狀況各異，這樣的規(guī)則可能很難“放之四海而皆準(zhǔn)”。

二、《規(guī)定》中有關(guān)闖紅燈扣6分的內(nèi)容在實(shí)質(zhì)合理性方面存在疑問(wèn)

(一)該規(guī)定不符合法律保留原則

法律保留原則是依法行政原則的一項(xiàng)核心內(nèi)容。作為一項(xiàng)常識(shí)，憲法是公民權(quán)利的保障書(shū)，但歷史和現(xiàn)實(shí)均無(wú)情的證實(shí)了有憲法而無(wú)憲政的情形并不鮮見(jiàn)。為防止憲法基本權(quán)利被架空而淪為“口惠而實(shí)不至”的空頭支票，它要求一切行政作用雖非必須全部從屬于法律，但對(duì)基本權(quán)利的限制則非以法律來(lái)制定不可。[3]要求一切對(duì)公民基本權(quán)利的限制都必須通過(guò)法律的方式來(lái)進(jìn)行被稱為“全部保留”說(shuō)，但事實(shí)上這難以做到?！爸匾马?xiàng)保留說(shuō)”則認(rèn)為國(guó)家對(duì)人民的自由及權(quán)利予以限制，必須通過(guò)法律方式進(jìn)行?！暗刹荒苁聼o(wú)鉅細(xì)靡遺，一律加以規(guī)定，其中屬細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)，法律得以明確性的授權(quán)予主管機(jī)關(guān)以命令規(guī)定之?！盵4]闖紅燈扣6分的規(guī)定意味著機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)艘荒陜?nèi)闖兩次紅燈將被吊銷駕駛證，必須重新參加考試，駕駛證被吊銷期間以駕駛為職業(yè)的機(jī)動(dòng)車駕駛員工作權(quán)將被剝奪，而重新參加考試當(dāng)事人勢(shì)必需要付出額外的時(shí)間、精力和財(cái)力。工作權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民憲法性基本權(quán)利，如需對(duì)其限制理論上必須通過(guò)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制訂的法律來(lái)進(jìn)行。當(dāng)然，對(duì)于闖一次紅燈扣多少分是否屬于“細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)”可以進(jìn)一步探討，但事實(shí)上這樣的規(guī)定“茲事體大”，因?yàn)樗苯酉拗屏斯駪椃ㄉ系墓ぷ鳈?quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，在全國(guó)人大制訂的《道路交通安全法》對(duì)之未作明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)由該法授權(quán)國(guó)務(wù)院《道路交通安全法實(shí)施條例》來(lái)作出具體的規(guī)定，而國(guó)務(wù)院制訂的《實(shí)施條例》則不能將該事項(xiàng)的制訂權(quán)再次轉(zhuǎn)授權(quán)給公安部。[注]《道路交通安全法》并未規(guī)定對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)岁J紅燈的具體處罰額度，其第90條對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)私煌ㄟ`法作了原則性規(guī)定，“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款?！眹?guó)務(wù)院《道路交通安全法實(shí)施條例》第23條第1款規(guī)定了道路交通安全違法實(shí)行以12個(gè)月為周期總分12分的記分制度，第2款則規(guī)定“應(yīng)當(dāng)給予記分的交通安全違法行為及其分值，由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)根據(jù)道路交通安全違法行為的危害程度規(guī)定”，將權(quán)力授予了公安部門(mén)。原因很簡(jiǎn)單，根據(jù)憲政常識(shí)與世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，最經(jīng)常與公民直接打交道、同時(shí)也最容易侵犯公民權(quán)利的行政權(quán)力正是警察權(quán)力，從保護(hù)公民權(quán)利的角度出發(fā)，最需要法律法規(guī)對(duì)警察權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制。如果警察部門(mén)獲得了對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的實(shí)質(zhì)性立法權(quán)，這種情況下無(wú)疑損害了立法的民主正當(dāng)性，更嚴(yán)重的后果則是將使憲法所確立的公民基本權(quán)利制度陷于崩潰。

(二)該規(guī)定不符合比例原則

比例原則是行政法上的一項(xiàng)重要的基本原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適當(dāng)?shù)谋壤?。比例原則的內(nèi)容包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)子原則，其核心要求就是行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式進(jìn)行。[5]從減少交通事故的角度出發(fā)，參考其他國(guó)家道路交通管理的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定對(duì)闖紅燈者扣分這種方式是適當(dāng)和必要的，之前也規(guī)定了闖紅燈扣3分且一直在執(zhí)行，并未引起公眾的批評(píng)。此次將扣分提高到6分，之所以會(huì)引起社會(huì)輿論激烈的反彈，其原因即在于根據(jù)普通人的常識(shí)，該規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛了，并非屬于對(duì)行政相對(duì)人侵害最小的方式，違反了狹義比例原則。

(三)該規(guī)定強(qiáng)人所難

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，以及汽車產(chǎn)業(yè)政策的推行，我國(guó)過(guò)于倉(cāng)促地步入了汽車社會(huì)，而與此同時(shí)整個(gè)社會(huì)的道路交通、停車場(chǎng)等配套設(shè)施，以及交通法律、法規(guī)、人們的心理卻并未能同步跟進(jìn)。闖紅燈固然當(dāng)罰，但問(wèn)題是必須講究尺度，不能走極端，不能使廣大的普通機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耸テ诖赡苄?。筆者不知制訂該規(guī)則的人有沒(méi)評(píng)估過(guò)現(xiàn)在全國(guó)普遍的交通狀況？試舉信號(hào)燈為例，《道路交通安全法》第25條規(guī)定：“交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并保持清晰、醒目、準(zhǔn)確、完好。”信號(hào)燈作為執(zhí)法工具應(yīng)該有統(tǒng)一的安裝標(biāo)準(zhǔn)，信號(hào)燈的型號(hào)、設(shè)置的高度、外伸距、亮度等當(dāng)然必須規(guī)范、全國(guó)統(tǒng)一。但目前，我國(guó)很多城市交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線設(shè)置的客觀情況是：信號(hào)燈設(shè)置過(guò)于密集，一條城市街道常常間隔一兩百多米即設(shè)置信號(hào)燈，甚至兩個(gè)紅燈之間的路段停不下受阻的汽車。各個(gè)城市的交通信號(hào)燈往往又各有特點(diǎn)，有的有倒計(jì)時(shí)讀秒器，有的沒(méi)有；黃燈時(shí)間也不同，有的地方甚至沒(méi)有黃燈；形狀上有的是圓形，有的是方形；懸掛位置上有的是掛的高；有的掛的低；有的在路中央，有的在路邊(被樹(shù)遮擋)，還有的被陽(yáng)光照射時(shí)根本無(wú)法識(shí)別。紅綠燈轉(zhuǎn)換的時(shí)間和道路情況經(jīng)常嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，車流大的綠燈時(shí)間短，車流小的綠燈時(shí)間長(zhǎng)。執(zhí)行上，左轉(zhuǎn)彎道是在里道、中間、還是在外道？先左轉(zhuǎn)彎綠燈還是先直行綠燈?路口右轉(zhuǎn)彎能走還是不能走？等等，很多地方的規(guī)定都不一致。另外，道路上的安全和警示標(biāo)志常常很混亂，好多地方連停車線都模糊不清，有的路面上沒(méi)有明顯的車道界線或分道箭頭，有的分道箭頭離信號(hào)燈太近(跟車時(shí)看不到)，有的改變的太突然，等等，千奇百怪、不一而足。事實(shí)上，作為普通駕駛?cè)藛T，每天面對(duì)多如牛毛的紅綠燈、標(biāo)志、標(biāo)線難免可能會(huì)出錯(cuò)，對(duì)路況陌生的司機(jī)往往會(huì)誤闖紅燈，這樣的情況較為普遍。開(kāi)過(guò)車的人都知道，一年中無(wú)意闖兩次紅燈絕對(duì)是大概率的事件。開(kāi)明的法律，應(yīng)當(dāng)容許人有犯小錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，嚴(yán)格要求駕駛員以確保交通安全本身并沒(méi)有錯(cuò)，但是如果嚴(yán)厲到“兩次紅燈”就足以讓人付出無(wú)法開(kāi)車出行的代價(jià)，該規(guī)定無(wú)疑過(guò)于嚴(yán)苛，實(shí)為強(qiáng)人所難。

三、對(duì)闖紅燈扣6分進(jìn)行補(bǔ)救的方案設(shè)計(jì)過(guò)于理想化

(一)闖紅燈剛過(guò)線及時(shí)剎車免罰的設(shè)計(jì)過(guò)于理想化

首先，“剛過(guò)線”并不是嚴(yán)格的法律用語(yǔ)，而是一個(gè)自由裁量空間極大的不確定概念，更何況現(xiàn)在公路交通違章基本都是由電子眼拍攝記錄，很少能看到交警在公路上現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法可以了解具體的情況，容易及時(shí)糾正，而事后如果根據(jù)電子眼拍攝的照片來(lái)糾正，由于“剛過(guò)線”并沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，這無(wú)疑使交警部門(mén)獲得了過(guò)大的自由裁量權(quán)勢(shì)，人們完全有理由懷疑可能會(huì)被交警部門(mén)用來(lái)權(quán)力尋租。其次，這項(xiàng)制度會(huì)明顯加劇開(kāi)車人的心理緊張，目前很多交通信號(hào)燈都沒(méi)有設(shè)倒數(shù)讀秒器，駕駛?cè)藛T遇到綠燈突然變?yōu)辄S燈或紅燈的情況，往往根本來(lái)不及反應(yīng)，如果不急剎車，開(kāi)過(guò)去就會(huì)面臨嚴(yán)厲的懲罰，為了避免嚴(yán)厲的懲罰可能只能選擇急剎車，這種情況下可能會(huì)增加交通路口的追尾事故。此外，車開(kāi)到了交通路口中間如果選擇停車，另一個(gè)后果是必然造成更大程度的道路擁堵。

(二)事后通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的方案并不可行

現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)有很多人開(kāi)車時(shí)因?yàn)楦诠卉嚨却筌嚭竺婵床坏叫盘?hào)燈而誤闖紅燈的情況，對(duì)此公安部有關(guān)發(fā)言人指出，除了通過(guò)法制員審核等形式在前期予以糾正外，當(dāng)事人還可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等渠道申訴解決。但問(wèn)題是：一是當(dāng)事人申訴時(shí)要證明自己很難。目前，國(guó)內(nèi)各地道路交通違章拍照基本上都是由社會(huì)上的專門(mén)公司來(lái)投資和運(yùn)作的，這類公司在罰款中收取一定的比例以收回成本和獲得投資贏利，因此他們往往本身就有強(qiáng)烈的“利益執(zhí)法”的沖動(dòng)，甚至在電子眼的設(shè)置上故意設(shè)一些陷阱，而各地交通處罰通常是在年終車輛年審時(shí)集中處理，由于時(shí)間可能過(guò)去很久，行政相對(duì)人找證據(jù)自辯可能很難，如果發(fā)生在異地則更難。二是通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，說(shuō)起來(lái)輕松但做起來(lái)很難。北京申訴很暢通不代表別的地方也很暢通，事實(shí)上當(dāng)前國(guó)內(nèi)很多地方的法治環(huán)境并不容樂(lè)觀，退一步來(lái)說(shuō)即使申訴途徑暢通，但這至少要浪費(fèi)大量的社會(huì)資源吧，難道國(guó)家財(cái)政就是讓交警部門(mén)、法院用來(lái)應(yīng)付每月成千上萬(wàn)次的申訴或訴訟嗎？而對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，多去幾次行政部門(mén)或打一次行政訴訟官司的時(shí)間成本以及交通費(fèi)成本等可能要比交罰款、甚至重新參加考試還要高，從趨利避害的本能出發(fā)，當(dāng)事人通常不會(huì)選擇這兩種途徑進(jìn)行救濟(jì)，為避免重新參加考試可能寧可選擇“潛規(guī)則”來(lái)找關(guān)系花錢消分。

筆者認(rèn)為，制訂闖紅燈扣6分這條規(guī)則看似簡(jiǎn)單，其背后實(shí)則折射了公安部門(mén)在“治亂世當(dāng)用重典”的工具主義思維支配下，將復(fù)雜的社會(huì)管理進(jìn)行了簡(jiǎn)單化的處理，潛在的觀念則是官員性善、好政府、政府父愛(ài)主義，實(shí)際上這是一種以罰代管的懶政、怠政。筆者預(yù)計(jì)，闖紅燈扣6分規(guī)則實(shí)行之后，可能的后果是：一是處罰的公平性受質(zhì)疑。如前所述，闖紅燈對(duì)于普通駕駛?cè)藛T來(lái)說(shuō)，通常情況下誰(shuí)都不會(huì)故意為之，畢竟之前的扣3分，罰200元的規(guī)定已經(jīng)非常嚴(yán)厲。真正故意闖紅燈的往往是一些交警管不了或不敢管的“特權(quán)車”，加大處罰力度的這項(xiàng)政策對(duì)“特權(quán)車”根本是無(wú)效的，執(zhí)行起來(lái)勢(shì)必造成更大的不公平。二是滋生腐敗。事實(shí)上，就目前道路交通的執(zhí)法環(huán)境而言，交警部門(mén)從部門(mén)利益出發(fā)的“釣魚(yú)執(zhí)法”的情形并非個(gè)案[注]交警為創(chuàng)收有意設(shè)立的“交通陷井”常常有所耳聞目睹，例如在一條本來(lái)是限速60-80公里/小時(shí)或更高速度的道路上故意設(shè)置一個(gè)30公里/小時(shí)或40公里/小時(shí)的限速，然后安一個(gè)攝像頭，而且有的標(biāo)志不明顯或者根本沒(méi)有標(biāo)志，目的就是為了釣魚(yú)執(zhí)法罰款創(chuàng)收。另外，交警部門(mén)發(fā)現(xiàn)有違章行為并不及時(shí)通知當(dāng)事人，而不是在年終車輛年審時(shí)來(lái)算，但這往往是一筆說(shuō)不清道不明的糊涂總賬。，只要存在彈性處罰條款，必然產(chǎn)生權(quán)力尋租，刺激交警部門(mén)利益執(zhí)法的沖動(dòng)。中國(guó)是一個(gè)權(quán)力社會(huì)和熟人社會(huì)，現(xiàn)實(shí)情況是有關(guān)系往往便可以消除道路違法的扣分和免于罰款，加重處罰勢(shì)必使交警部門(mén)權(quán)力更大，成為加重腐敗的源泉。三是催生地下違法交易市場(chǎng)。闖紅燈并不是當(dāng)場(chǎng)扣分，各地交警部門(mén)的做法是在車輛年審時(shí)集中處理，實(shí)際上這往往是一筆糊涂帳，很多地方事實(shí)上重在“撈錢”而不在于糾正違法，于是催生了地下駕照賣分的違法市場(chǎng)。[6]我們很難想象，一旦闖紅燈扣6分的制度得以實(shí)施，難免會(huì)讓相關(guān)地下代理產(chǎn)業(yè)更加“欣欣向榮”。

四、道路交通善治如何成為可能？

道路交通是一個(gè)受各種因素相互影響的、綜合的、系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，最能反映出一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)城市的社會(huì)秩序、文明水準(zhǔn)和政府管理水平，以簡(jiǎn)單化、一刀切、看似嚴(yán)厲的手段來(lái)治理，以期“畢其功于一役”的想法注定無(wú)法奏效。片面極端的嚴(yán)刑峻法并不能達(dá)到交通善治，反而有可能會(huì)催生行政機(jī)關(guān)為了罰款而罰款的“罰款經(jīng)濟(jì)”，迷信以罰代管的結(jié)果就是可能使政府從而忽略對(duì)交通的規(guī)劃、建設(shè)、治理等根本性問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，目前我國(guó)道路交通所存在的突出問(wèn)題主要有：車多、人多、道路窄，停車位奇缺，交通信號(hào)與交通標(biāo)志混亂情況較為常見(jiàn)；“特權(quán)車”故意違反交通法的情況嚴(yán)重；行人、電動(dòng)車、自行車不遵守交通規(guī)則亂闖紅燈的現(xiàn)象突出；大貨車出交通事故的情況較為普遍。[注]近年來(lái)，雖然我國(guó)道路交通特別是高速公路交通發(fā)展較快，但一個(gè)突出的現(xiàn)象是道路收費(fèi)較為普遍，為此加重了物流的成本，為了交納昂貴的過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)，大貨車只能超載，如果不超載就不可能盈利甚至虧本，超載按規(guī)定將被處罰但被查處是有概率的，由此圍繞大貨車運(yùn)輸實(shí)際上已形成了一條“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”的潛規(guī)則與“食物鏈”。正如有學(xué)者指出，在道路交通主體中，除了機(jī)動(dòng)車，還有非機(jī)動(dòng)車與行人，而歐美等國(guó)的治理方式之所以高效，在于強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車責(zé)任的同時(shí)，不放任其他道路交通出行者的責(zé)任，譬如行人闖紅燈也載入個(gè)人征信系統(tǒng)等——如果我們僅僅是強(qiáng)調(diào)一方責(zé)任，恐怕也很難扭轉(zhuǎn)道路秩序格局，畢竟，馬路上不僅僅是開(kāi)機(jī)動(dòng)車的司機(jī)在出行。[7]要求公民嚴(yán)格守法的前提是必須創(chuàng)造良好的守法環(huán)境，交通治理需要政府加大對(duì)道路基礎(chǔ)設(shè)施的投入，需要路政、交警、與整個(gè)社會(huì)公眾的共同努力，而不是一味的苛求機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藛T在罰款、扣分方面下猛藥。 “重典扣分、懲治違章”雖不乏善意初衷，但如果制度的施行忽略了整個(gè)交通環(huán)境的客觀因素，僅把責(zé)任歸咎于機(jī)動(dòng)車輛，那么，其所產(chǎn)生的結(jié)果不僅難以剎住司機(jī)違章的慣性，甚至也可能違背了交通法規(guī)“教育為主”的執(zhí)法理念。[8]極端的重罰，在中國(guó)這樣復(fù)雜的交通環(huán)境、人文環(huán)境下，執(zhí)行的結(jié)果必然是刺激交警部門(mén)罰款的積極性，增加權(quán)力尋租而已。[注]如前分析，規(guī)則看上去對(duì)所有闖紅燈車輛的駕駛?cè)藛T是一視同仁的，但實(shí)際運(yùn)作中會(huì)演變?yōu)橹饕槍?duì)的是私家車。因此，立法機(jī)關(guān)在出臺(tái)法律法規(guī)時(shí)，不能太強(qiáng)勢(shì)、太極端，應(yīng)當(dāng)慎之又慎，走民主的程序，經(jīng)過(guò)社會(huì)公眾廣泛的、充分的討論和辯論充分考量各方面的因素后再做決定，以期制訂的內(nèi)容能切合實(shí)際，只有得民心的法律法規(guī)才能得到公眾普遍的擁護(hù)，才會(huì)成為公眾自覺(jué)的行動(dòng)。而規(guī)則一旦制訂之后，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不允許任何特權(quán)例外的存在，亦不得隨意變通規(guī)則，選擇性執(zhí)法或規(guī)則的朝令夕改將嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)與威信，不利于公眾法律信仰的養(yǎng)成。

參考文獻(xiàn)：

[1] 高軍.略論法治視野中《治安管理處罰法》的不足[J].理論與改革,2006(2).

[2] 晏揚(yáng). 閉門(mén)決策的“闖紅燈扣6分”難免遭非議[EB/OL].http://shyanyang.i.sohu.com/blog/view/241135300.htm.

[3] 城仲模.行政法之基礎(chǔ)理論[M].臺(tái)北：三民書(shū)局,1994:5.

[4] 陳新民.論憲法人民基本權(quán)利的限制[M]//法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐:上[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2007:142.

[5] 姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2002:42.

[6] 杜夢(mèng)雅.闖紅燈扣6分新規(guī)催生“賣分黃?！苯铏C(jī)撈金[EB/OL].http://www.chinanews.com/fz/2012/10-17/4255865.shtml.

[7] 鄧海建. “紅燈6分”何以看起來(lái)過(guò)狠？[EB/OL].http://www.hnjy.com.cn/node/126928.

[8] 程思明.“闖紅燈一律扣6分”需當(dāng)慮及交通環(huán)境的客觀因素[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_7e452d2f0101b75 p.html.