李盼盼

（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101100）

論檢察委員會(huì)職能發(fā)揮的完善
——檢委會(huì)運(yùn)作四大問題及解決路徑

李盼盼

（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101100）

檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部最高的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其職能的發(fā)揮與檢察權(quán)的行使相伴而行。只有對檢委會(huì)制度進(jìn)行司法化改造，才利于其職能的發(fā)揮，順應(yīng)司法規(guī)律，滿足現(xiàn)實(shí)需要。為此，建議構(gòu)建論辯制度以解決檢委會(huì)決策機(jī)制的行政化，構(gòu)建專家咨詢委員會(huì)制度以強(qiáng)化檢委會(huì)的專業(yè)性，完善列席制度以增強(qiáng)檢委會(huì)決策的公開性與參與性，構(gòu)建責(zé)任追究制度以實(shí)現(xiàn)檢委會(huì)委員權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

檢察委員會(huì)；論辯；專家咨詢委員會(huì)；責(zé)任追究

一、構(gòu)建論辯制度以解決檢委會(huì)決策機(jī)制的行政化

檢委會(huì)決策機(jī)制是檢委會(huì)根據(jù)法定權(quán)限和程序，遵循民主集中制的原則，對重大案件和其他重大問題進(jìn)行集體討論并作出決策的過程和方式。決策過程的程序化設(shè)計(jì)將對決策結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。實(shí)踐中，檢委會(huì)決策過程的行政化色彩日趨淡化，但因議事尤其是斷案過程中司法論證過程的有限性，不利于檢委會(huì)委員獨(dú)立、客觀、中立的發(fā)表意見。如在2009年之前檢委會(huì)議事規(guī)則未對發(fā)言順序做明確規(guī)定的情形下，檢察長率先發(fā)表意見或立場將會(huì)因其權(quán)威性對其他委員產(chǎn)生內(nèi)心引導(dǎo)，持相同觀點(diǎn)的委員往往僅簡短的表示認(rèn)同，而對于認(rèn)同的理由不做闡述，持不同觀點(diǎn)的委員在此情形下更難以堅(jiān)持己見，對決議事項(xiàng)的邏輯推理與證成更陷于癱瘓，商談、對話、碰撞甚至對抗的司法論證空間被極大限制。未擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員先于擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見①最高人民檢察院2009通過的《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第18條規(guī)定：“承辦部門匯報(bào)后，在主持人的組織下，檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)對議題發(fā)表意見。發(fā)表意見一般按照以下順序進(jìn)行：（一）檢察委員會(huì)專職委員發(fā)表意見；（二）未擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見；（三）擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見。”《北京市人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作細(xì)則》也作了相同規(guī)定。，正是從制度和規(guī)則上防止在部門保護(hù)主義的影響下，主管檢察長或相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人先于表態(tài)所可能導(dǎo)致的其他委員難以作出相異決定的尷尬境地。尤其對于在批捕階段決定逮捕，在公訴階段擬作不起訴而提交檢委會(huì)的情形，偵監(jiān)部門的負(fù)責(zé)人及主管領(lǐng)導(dǎo)盡管在一般情況下會(huì)以事實(shí)和證據(jù)出發(fā)作出決策，但受制于部門考核標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)制約，其先入為主的判斷將會(huì)對其他委員理性決策的作出產(chǎn)生影響。

充分而理性的論辯將使附有正當(dāng)性的司法決策的作出成為可能?！氨M管各個(gè)國家的司法傳統(tǒng)與風(fēng)格存在明顯的差異,但為司法判決提供理由、進(jìn)行論證的原則已經(jīng)成為國際法律界的共識。”[1]而論辯原則或司法論證并非審判權(quán)行使的專利，具有司法權(quán)屬性的檢察權(quán)行使更應(yīng)對此給予關(guān)注，因?yàn)橛^點(diǎn)碰撞交鋒的對話過程旨在表明所作出的決策是基于對事實(shí)與證據(jù)的充分把握，而正因?yàn)榇?，它更趨向于合理性，更可能被?dāng)事人乃至整個(gè)社會(huì)所接受。雖然檢委會(huì)是檢察院內(nèi)部的決策機(jī)構(gòu)，但其“斷案”的過程，如決定是否逮捕，起訴或不起訴以及確定指控罪名的過程實(shí)際上是行使檢察權(quán)作出司法判斷的過程。正因?yàn)椤皺z察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)是具有司法性質(zhì)的權(quán)力，尤其是不起訴決定，與法院的免刑和無罪判決具有相似的效力，是具有裁判性、終局性、法律適用性等司法特征的‘司法’行為”[2]，將論辯程序引入檢委會(huì)決策機(jī)制是訴訟民主化和程序正義的客觀要求，也是檢委會(huì)制度改革的價(jià)值所向。論辯程序也采納了對抗式訴訟模式的價(jià)值，因?yàn)椤霸趯故皆V訟模式中,對有關(guān)案件事實(shí)、程序及證據(jù)的疑問都是在公開的法庭上解決的,通過控辯雙方的辯論和質(zhì)證活動(dòng)予以澄清,爭議的解決都是人們以看得見的方式進(jìn)行的”[3],自由而充分的論辯將使檢委會(huì)委員參與決策的主動(dòng)性大大加強(qiáng)，案件事實(shí)將在類似“交叉詢問”中被層層剝開，參與討論的委員對各自的結(jié)論和理由給予充分的關(guān)心，可能會(huì)維護(hù)“己方利益”的委員也很難主導(dǎo)他人的觀點(diǎn)，“當(dāng)一個(gè)委員必須提出理由才能使自己的意見為他人接受時(shí)，盡管似乎是別人接受了他的理由，而實(shí)際上他已經(jīng)是在受到制約”[4]。這正是檢委會(huì)職能發(fā)揮所期冀的效果。

二、構(gòu)建專家咨詢委員會(huì)制度以強(qiáng)化檢委會(huì)的專業(yè)性

檢委會(huì)決策的權(quán)威性源于其委員的專業(yè)性及決策過程的說理性。檢委會(huì)的司法屬性體現(xiàn)在議案過程中以專業(yè)化的思維過程對案件事實(shí)與證據(jù)進(jìn)行判斷。在新形勢下，隨著網(wǎng)絡(luò)犯罪等新類型案件層出不窮，檢委會(huì)委員知識經(jīng)驗(yàn)的有限性有所凸顯。實(shí)踐中，對于提交檢委會(huì)討論的存疑不起訴案件，隨著承辦人匯報(bào)和委員逐個(gè)質(zhì)疑的拋出，時(shí)常出現(xiàn)討論主題偏離和“大前提”無法達(dá)成共識的現(xiàn)象。證據(jù)不足的問題尚未得到解決，而對案件涉及的專業(yè)性知識的掌握更顯得捉襟見肘。

近年來，北京市人民檢察院及其分院、海淀、密云、大興、延慶、平谷等區(qū)縣院已先后成立了專家咨詢委員會(huì)，受聘專家就檢察實(shí)務(wù)中的疑難復(fù)雜案件為檢委會(huì)正確決策提供高層次的參考，為檢察工作提供智力支持。北京市檢二分院的專家咨詢委員會(huì)不僅設(shè)立了刑事、民事兩個(gè)專業(yè)委員會(huì)，更于2012年增設(shè)行政法專業(yè)委員會(huì)，提升檢察工作專業(yè)化程度。北京市人民檢察院于2011年出臺了《民事、行政檢察專家咨詢委員會(huì)工作辦法》對民行檢察專委會(huì)的性質(zhì)、工作內(nèi)容、申請流程進(jìn)行細(xì)化。不過，因?qū)＜易稍兾瘑T會(huì)的設(shè)立勢必產(chǎn)生相關(guān)費(fèi)用，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后地區(qū)的檢察院并不都具備高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)等學(xué)術(shù)優(yōu)勢，對于這些地區(qū)的基層檢察院而言，可以聯(lián)合共設(shè)一個(gè)專家咨詢機(jī)構(gòu)以滿足司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

三、完善列席制度以增強(qiáng)檢委會(huì)決策的公開性與參與性

檢委會(huì)行使檢察權(quán)所作出的決議將推動(dòng)訴訟程序的進(jìn)展，因此檢委會(huì)決策過程應(yīng)具有司法裁判公開的屬性。無論承辦人、案件當(dāng)事人或相關(guān)社會(huì)公眾都不僅僅想知曉案件的裁判結(jié)論，而更想了解這一決議的根據(jù)或理由。“行政權(quán)可以秘密的方式行使，而司法活動(dòng)則須具有必要的公開性和透明性”[5]，列席制度作為現(xiàn)代法治與民主政治的制度化體現(xiàn)，已被現(xiàn)行制度規(guī)范所引入①例如《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第8條規(guī)定：“檢察委員會(huì)舉行會(huì)議，經(jīng)檢察長決定，未擔(dān)任檢察委員會(huì)委員的院領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以列席會(huì)議；必要時(shí)，可以通知本院或者下一級人民檢察院的相關(guān)人員列席會(huì)議。”《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》第12條規(guī)定：“檢察委員會(huì)在審議有關(guān)議題時(shí)，可以邀請本院或者下級人民檢察院的相關(guān)人員列席會(huì)議?！?，但列席人員的范圍受到嚴(yán)格限制，直接影響了檢委會(huì)決議活動(dòng)的公開程度。

司法公開包括內(nèi)部公開和外部公開，在此之下，檢委會(huì)列席人員可能包括檢察系統(tǒng)內(nèi)人員和當(dāng)事人、律師、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、公安局長及新聞媒體等社會(huì)人士。關(guān)于檢委會(huì)列席人員的范圍，理論界觀點(diǎn)不一，多數(shù)觀點(diǎn)主張列席人員應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至將當(dāng)事人及律師納入其中，“可以參照程序正義的一般要求，在檢察委員會(huì)討論決定重大案件時(shí)，引入聽證程序、律師或當(dāng)事人列席或者旁聽檢察委員會(huì)會(huì)議程序等，這樣可以讓檢察委員會(huì)討論決定案件在程序上具有更強(qiáng)的正當(dāng)性與合理性”[6]。也有觀點(diǎn)基于檢委會(huì)決策的行政性出發(fā)，認(rèn)為其不具有公開性，“（適當(dāng)）擴(kuò)大列席人員范圍亦不宜提倡”[7]286。另有觀點(diǎn)從折中的立場出發(fā)，首先承認(rèn)“檢察委員會(huì)議事活動(dòng)是一種司法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)具有一定的公開性”[7]271，同時(shí)要兼顧議事活動(dòng)的保密性，主張強(qiáng)調(diào)列席人員范圍在適度的前提下擴(kuò)大，主要是對檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員的公開。

與此不同，實(shí)踐中對檢委會(huì)列席人員的嘗試做法各異。山東、吉林等地采取邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員列席檢委會(huì)的形式以增加檢察工作的透明度；云南文山州施行了一年多公安局長列席檢委會(huì)機(jī)制；四川省檢察院于2011年出臺《關(guān)于規(guī)范列席檢察委員會(huì)會(huì)議的意見》，規(guī)定列席的檢察人員可以發(fā)表意見，參與議題討論，但不參與表決。與此相比，北京市檢察機(jī)關(guān)的列席人員則主要局限在系統(tǒng)內(nèi)。北京市人民檢察院檢委會(huì)列席人員主要包括監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及與討論事項(xiàng)相關(guān)的下級院列席人員；市檢二分院、西城院、海淀院主要采取“高層次人才”即理論人才或業(yè)務(wù)骨干列席檢委會(huì)；昌平院、密云院主要邀請相關(guān)部門負(fù)責(zé)人列席。

筆者認(rèn)為，適當(dāng)擴(kuò)大檢委會(huì)列席人員范圍符合司法的公開性和程序性要求，順應(yīng)了檢委會(huì)改革的趨勢。但列席人員范圍應(yīng)限于檢察系統(tǒng)內(nèi)予以擴(kuò)大，系統(tǒng)外人員的列席可能對委員客觀、公正地發(fā)表意見、獨(dú)立行使檢察權(quán)帶來負(fù)面影響。首先，當(dāng)事人及律師列席檢委會(huì)缺乏必要性和現(xiàn)實(shí)可能性。犯罪嫌疑人供述及被害人陳述已在案件承辦人撰寫的審查報(bào)告中集中體現(xiàn)，檢委會(huì)主要針對案件定性及是否起訴等問題進(jìn)行決議，而不應(yīng)再以內(nèi)部決策的方式重新對嫌疑人進(jìn)行輪番訊問，這種情形將是對主訴檢察官辦案責(zé)任制的背離。其次，人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)人員的列席，難以實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督與司法獨(dú)立之間的平衡。人大對司法的監(jiān)督應(yīng)以抽象監(jiān)督為原則，以個(gè)案監(jiān)督為例外。通過聽取和審議檢察機(jī)關(guān)工作報(bào)告，審查規(guī)范性文件及執(zhí)法檢查等形式發(fā)現(xiàn)和糾正檢察工作中的問題，促使檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行。但以列席制度為載體的個(gè)案監(jiān)督方式，無法排除其可能僭越司法獨(dú)立、影響司法公正的危險(xiǎn)。而且，鑒于代表委員對證據(jù)審查及法律適用的專業(yè)局限性，其評判的工具主要是社會(huì)的道德標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注的重點(diǎn)更在于案件的社會(huì)效果，致使“有些檢委會(huì)委員可能出于某些顧慮而‘言不由衷’，不能自由表達(dá)自己的觀點(diǎn)”[8]。再次，公安局長列席檢委會(huì)目前于法無據(jù)，雖然其與檢察機(jī)關(guān)同屬“大控方”，但此做法與檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，公、檢、法三機(jī)關(guān)相互制約的原則難以銜接②也正因此，云南文山州的“陽光檢務(wù)新機(jī)制”后被最高檢“叫停”。。尤其是對于擬作不起訴處理的案件，檢察官“控制警察活動(dòng)的合法性，擺脫警察國家的夢魘”[9]之天然角色將使公安局長的列席效果難以實(shí)現(xiàn)。最后，檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員的列席可以常態(tài)化和擴(kuò)大化。實(shí)踐中，本院相關(guān)業(yè)務(wù)人員的列席常因?yàn)椤皺z委會(huì)的秘密性”而予以嚴(yán)格限制。對此，可以通過對列席人員范圍、申請程序、列席人員的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定細(xì)化，向系統(tǒng)內(nèi)人員列席檢委會(huì)提供更多機(jī)會(huì)①對此，青島市一些基層檢察院已進(jìn)行了有益的嘗試。如青島市市南區(qū)檢察院實(shí)行檢委會(huì)“雙擴(kuò)大”制度，即擴(kuò)大檢委會(huì)研究議題范圍和列席檢委會(huì)會(huì)議人員范圍，建立列席檢委會(huì)會(huì)議干警人才庫，規(guī)范干警列席檢委會(huì)會(huì)議程序；市北區(qū)檢察院制定了“163”青年干警培養(yǎng)計(jì)劃，由研究室根據(jù)檢委會(huì)研究案件情況，安排每名青年干警每年至少列席1次檢委會(huì)。。此外，目前法律對上級檢察機(jī)關(guān)列席下級檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)尚無規(guī)定，此做法當(dāng)屬列席制度的應(yīng)有之義，且有利于檢察權(quán)的統(tǒng)一、正確行使。

四、構(gòu)建責(zé)任追究制度以實(shí)現(xiàn)檢委會(huì)委員權(quán)責(zé)統(tǒng)一

權(quán)力的行使與責(zé)任的承擔(dān)相對應(yīng)。檢委會(huì)作為與檢察長、主訴檢察官并列的檢察權(quán)的行使主體，理應(yīng)對檢察權(quán)的不當(dāng)行使承擔(dān)不利后果或否定性評價(jià)。自《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》等責(zé)任追究的規(guī)范性文件實(shí)施以來，對于一般檢察人員的責(zé)任追究制度日臻完善，但對檢委會(huì)成員責(zé)任追究的條款卻因不夠詳盡而缺乏可操作性。條例第12條規(guī)定：人民檢察院及其執(zhí)法辦案部門經(jīng)集體討論造成執(zhí)法過錯(cuò)的，由集體討論的主持人和導(dǎo)致錯(cuò)誤決定產(chǎn)生的其他人員分別承擔(dān)責(zé)任。案件承辦人隱瞞、遺漏案件主要事實(shí)、證據(jù)或者重要情況，導(dǎo)致集體討論結(jié)果錯(cuò)誤并造成執(zhí)法過錯(cuò)的，由案件承辦人承擔(dān)責(zé)任。相對粗疏的規(guī)定使實(shí)踐中鮮見對檢委會(huì)委員追究責(zé)任，該制度如審判委員會(huì)所面臨的同樣詬病一樣，“集體負(fù)責(zé)，人人負(fù)責(zé)，誰也不負(fù)責(zé)”成為否定該制度存在價(jià)值的重要依據(jù)。

檢委會(huì)引入集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合的機(jī)制應(yīng)建立在責(zé)任明確的前提下。檢委會(huì)議案過程主要包括承辦人匯報(bào)案件、委員論辯、委員表決、決策形成幾個(gè)環(huán)節(jié)。首先，案件承辦人應(yīng)對匯報(bào)內(nèi)容的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，避免因隱瞞、遺漏案件主要事實(shí)、證據(jù)等情況致集體討論焦點(diǎn)的偏離和結(jié)論的錯(cuò)誤。其次，委員須有明確的意思表達(dá)，并被逐一詳記在案，委員在會(huì)后對會(huì)議記錄上的個(gè)人發(fā)言予以認(rèn)可簽字，以便發(fā)生錯(cuò)案責(zé)任倒查時(shí)有據(jù)可查。最后，責(zé)任追究需要區(qū)分委員作出錯(cuò)誤決策時(shí)的心理狀態(tài)。徇私舞弊、受賄枉法而故意作出某種違反事實(shí)、違背法律的錯(cuò)誤決議與由于過失而作出錯(cuò)誤決議的情形，應(yīng)當(dāng)基于過錯(cuò)原則而被追責(zé)。但對于那些盡了忠實(shí)、勤勉義務(wù)但因知識有限、能力不足而作出錯(cuò)誤決議的委員，追責(zé)顯然欠缺合理性。所以，責(zé)任追究不是目的，目的是警示檢委會(huì)委員之謹(jǐn)言慎行、恰當(dāng)履職。在目前的狀態(tài)下，至少應(yīng)該將委員發(fā)表意見的情況計(jì)入其履職情況考核系統(tǒng)，將委員發(fā)表意見的質(zhì)量和正確率作為檢委會(huì)委員退出機(jī)制的考量因素，對于履職能力較差，存在例行公事，人云亦云，隨聲附和，違心表態(tài)等從眾心態(tài)和責(zé)任淡化表現(xiàn)的委員予以除名。委員責(zé)任追究機(jī)制的完善必將提高委員的積極性和責(zé)任感，使他們意識到自己的一言一行一票不僅直接關(guān)系到案件的處理，捕與否，訴與否，關(guān)系當(dāng)事人的人身權(quán)利，也關(guān)系到個(gè)人的綜合評價(jià)和職業(yè)擔(dān)當(dāng)。

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［責(zé)任編輯：杜 娟］

On the Perfection of the Procuratorial Committee's Functions——The Four Main Problems and Solutions

LIPan-pan

As the highest decision-making body of people's procuratorate, the functions of the procuratorial committee are accompanied by the prosecutorial power.Only making judicial reform to the procuratorial committee, can we play its functions, comply with the law of justice and meet the practical demand. Therefore, it is recommended to build argumentation systems to solve the administrative trend, expert advisory committee to enhance the specialty, attendance system to enhance the access and openness, and legal responsibilities system to achieve the integration of power and responsibility.

procuratorial committee;argumentation;expert advisory committee;legal responsibilities

DF83

A

1008-7966（2013）06-0132-03

2013-09-15

李盼盼(1988-)，女，河南平頂山人，法律政策研究室助理檢察員，法理學(xué)碩士。