何書中

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

論集體土地征收的補(bǔ)償范圍
——基于地方立法文本的分析

何書中

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

目前我國(guó)沒有制定統(tǒng)一的《公益征收法》，關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償范圍沒有明確規(guī)定。補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是決定集體土地征收補(bǔ)償總額最為重要的因素。各地已有關(guān)于集體土地征收的立法，梳理分析這些地方立法文本中關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，總結(jié)地方立法文本中補(bǔ)償范圍與不予補(bǔ)償范圍的規(guī)定。找出地方立法文本規(guī)定存在的問題，包括補(bǔ)償范圍立法模式問題、補(bǔ)償范圍過于狹窄問題、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償問題、房屋獨(dú)立補(bǔ)償問題以及遷移費(fèi)應(yīng)予補(bǔ)償問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策性建議。

集體土地征收；補(bǔ)償范圍；地方立法；存在的問題及對(duì)策

一、集體土地征收補(bǔ)償范圍立法現(xiàn)狀

目前我國(guó)并沒有統(tǒng)一的一部《公益征收法》，關(guān)于集體土地征收問題的法律規(guī)定只能從《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律中去找尋，而這些法律不是專門用來規(guī)定集體土地征收的，所以規(guī)定的條文零散、簡(jiǎn)略，不能達(dá)到規(guī)范集體土地征收的目的。我國(guó)土地分為兩種類型，國(guó)有土地和集體土地。對(duì)于國(guó)有土地上房屋征收問題，2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》基本能夠解決，并無太大爭(zhēng)議問題。當(dāng)前爭(zhēng)議矛盾的焦點(diǎn)集中在了集體土地征收問題上。眾所周之，城市土地在過去幾十年的開發(fā)中基本已經(jīng)開發(fā)怠盡，可利用的城市土地越來越少，而土地財(cái)政又是支撐地方財(cái)政的頂梁柱，自然而然地目光全部聚焦在了集體土地上。因此，集體土地上出現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)的激烈對(duì)抗，近年來有關(guān)征地問題的群體性事件層出不窮，引發(fā)了人們的大量關(guān)注。這些群體性事件之所以發(fā)生的導(dǎo)火索大部分是征地補(bǔ)償問題。征地補(bǔ)償可引申出三個(gè)補(bǔ)償向度，補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，這也是被征收人最為關(guān)注的問題。“補(bǔ)償范圍解決對(duì)什么進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}，決定著補(bǔ)償?shù)膹V度。補(bǔ)償范圍是法定的，往往由法律、法規(guī)做出明確的規(guī)定?！盵1]補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決補(bǔ)償多少的問題，決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。補(bǔ)償方式則是解決用什么補(bǔ)償?shù)膯栴}，比如用貨幣或是實(shí)物等。本文主要著眼于補(bǔ)償范圍，因?yàn)橹挥写_定了補(bǔ)償范圍，接下來才能確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式。

我國(guó)的《土地管理法》第47條規(guī)定征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。由此可以看出我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償范圍是很狹窄的，而且相對(duì)較為原則，主要限定在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償和地上附著物和青苗補(bǔ)償這三個(gè)方面。《物權(quán)法》第42條第二款規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。第132條規(guī)定，承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！段餀?quán)法》相較《土地管理法》而言有了一定的進(jìn)步，補(bǔ)償范圍有了適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大，增加了安排征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償。然而，這些規(guī)定都較為粗疏、原則、可操作性不強(qiáng)。但是，《土地管理法》第47條授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方進(jìn)一步細(xì)化和明確征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，因此地方立法對(duì)于集體土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定顯得尤為重要，實(shí)際擔(dān)負(fù)起了集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹厝?，在事?shí)上確定了各地的補(bǔ)償范圍。因此，本文接下來擬通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行地方立法文本中征地補(bǔ)償條款進(jìn)行梳理，窺探我國(guó)征收補(bǔ)償范圍地方立法的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)之上對(duì)其中存在的問題進(jìn)行類型化，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期對(duì)厘清集體土地征收補(bǔ)償范圍有所裨益。

二、現(xiàn)行地方立法文本中的補(bǔ)償范圍

本文所選取的地方立法文本是享有地方立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府制定的關(guān)于征收補(bǔ)償范圍的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，在我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（不含港澳臺(tái)）、27個(gè)省會(huì)城市、5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、18個(gè)較大的市、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣所制定的征收補(bǔ)償規(guī)范性文件中選定。

目前，一些享有立法權(quán)的地方已經(jīng)制定了相關(guān)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，還有很多地方并沒有制定相關(guān)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。本文選取了17個(gè)比較有代表性的地方立法征地補(bǔ)償文本，將補(bǔ)償范圍與不予補(bǔ)償范圍的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了梳理，茲總結(jié)列舉如下：

《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地補(bǔ)償規(guī)定》第5條規(guī)定的應(yīng)予補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)（包括單位、個(gè)人房屋及其附著物補(bǔ)償費(fèi)、墳?zāi)惯w移補(bǔ)償費(fèi)）、安置補(bǔ)助費(fèi)，國(guó)家、省規(guī)定的其他補(bǔ)償費(fèi)；不予補(bǔ)償范圍包括征地公告發(fā)布后突擊搶種的作物、搶建的附著物，征用宅基地和未計(jì)農(nóng)業(yè)稅的土地的不付給安置補(bǔ)助費(fèi)。

《成都市征地補(bǔ)償安置辦法》第6條、第10條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用、企業(yè)搬遷涉及的搬遷損失、搬運(yùn)費(fèi)及水、電設(shè)施遷改費(fèi)用等；第8條規(guī)定了不予補(bǔ)償?shù)姆秶?，包括（一）不具有土地?quán)屬證書和其他合法權(quán)證的建（構(gòu)）筑物；（二）經(jīng)依法批準(zhǔn)的征用土地方案公告之日起搶種、搶栽的農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林木和搶建的建（構(gòu)）筑物；（三）超過批準(zhǔn)使用期限或雖未確定使用期限但已使用兩年以上的臨時(shí)用地（含占地）上的建（構(gòu)）筑物；（四）非法占用土地修建的建（構(gòu)）筑物。《西寧市集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》僅第4條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶?，包括集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)用由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成。對(duì)于不予補(bǔ)償?shù)姆秶醋饕?guī)定。

《青島市征用集體土地房屋拆遷補(bǔ)償暫行規(guī)定》對(duì)于補(bǔ)償范圍未作詳細(xì)規(guī)定，與上位法《土地管理法》的規(guī)定一致，僅在第16條規(guī)定了對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)予補(bǔ)償；第10條規(guī)定了拆除的違法建筑和逾期臨時(shí)建筑，均不予補(bǔ)償。拆除在批準(zhǔn)期限內(nèi)的臨時(shí)建筑，可給予適當(dāng)補(bǔ)償，但批準(zhǔn)臨時(shí)建筑時(shí)規(guī)定不予補(bǔ)償?shù)某狻?/p>

《武漢市征用集體所有土地補(bǔ)償安置辦法》第9條、第12條規(guī)定了補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償范圍主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物（含建、構(gòu)筑物）和青苗的補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)田水利及機(jī)電排灌設(shè)施、電力、廣播、通訊設(shè)施以及其他附著物遷移費(fèi)、墳?zāi)惯w移費(fèi)等；第6條規(guī)定對(duì)于自征地公告公布之日起，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民不得在征地范圍內(nèi)搶種、搶建。搶種、搶建的，不予補(bǔ)償。

《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》第8條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和其他土地附著物補(bǔ)償費(fèi)，并對(duì)青苗和其他附著物作了進(jìn)一步的說明。青苗是指尚未收獲的農(nóng)作物。其他土地附著物包括房屋、水井、道路、管線、水渠等建筑物、構(gòu)筑物以及林木和其他經(jīng)濟(jì)作物等。第18條規(guī)定了違法建設(shè)、違法占用土地的，涉及的土地附著物不予補(bǔ)償。征地公告發(fā)布后，在征地范圍內(nèi)新種植的青苗、經(jīng)濟(jì)作物、林木等，不予補(bǔ)償。

《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》對(duì)于補(bǔ)償范圍規(guī)定得較為原則，與上位法一致，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于不予補(bǔ)償?shù)姆秶醋饕?guī)定。

《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》第9條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶饕ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)等、宅基地補(bǔ)償費(fèi)、房屋等附著物補(bǔ)償費(fèi)等；第6條規(guī)定了公告發(fā)布后被征地集體、農(nóng)民和其他地上附著物產(chǎn)權(quán)人不得搶種作物、搶建建筑物及其他附著物；搶種或者搶建的，不予補(bǔ)償。征地方案公告發(fā)布后、青苗及地上附著物調(diào)查結(jié)果經(jīng)有關(guān)各方共同確認(rèn)前，被征地集體、農(nóng)民和其他地上附著物產(chǎn)權(quán)人對(duì)青苗及地上附著物進(jìn)行挖移、砍伐、拆除等處理，使原始狀況難以確認(rèn)的，不納入補(bǔ)償范圍。

《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償安置條例》第18條規(guī)定補(bǔ)償范圍主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)；第25、26條規(guī)定了不予補(bǔ)償?shù)姆秶?，主要包括自預(yù)征地公告發(fā)布之日起，在擬征地上改變土地利用現(xiàn)狀，以及除正常耕種外的搶栽、搶種青苗、林木，搶建建（構(gòu)）筑物、設(shè)施，搶裝飾裝修等，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。有下列情形之一的，不予補(bǔ)償：（一）違法建（構(gòu)）筑物、超過使用期限的臨時(shí)建（構(gòu)）筑物、有關(guān)合法證件中注明國(guó)家建設(shè)需要時(shí)無條件拆除的臨時(shí)建（構(gòu)）筑物；（二）室外生產(chǎn)生活設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房、水塘、水庫(kù)、構(gòu)筑物、臨時(shí)建（構(gòu)）筑物等的裝飾裝修；（三）已廢棄的生產(chǎn)、生活設(shè)施。

《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》第 8、13、16、17、18、19、20、21條進(jìn)一步地對(duì)應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶枰粤嗽敿?xì)的列舉式規(guī)定，主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、房屋補(bǔ)償費(fèi)、房屋裝飾裝修及設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、征地范圍內(nèi)不能搬遷的室外生產(chǎn)生活設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)包干補(bǔ)償、墳?zāi)惯w移補(bǔ)償、拆除房屋的搬遷補(bǔ)助費(fèi)、房屋過渡補(bǔ)助費(fèi)、按期拆遷房屋獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、拆除砂石場(chǎng)、預(yù)制場(chǎng)、磚場(chǎng)包干補(bǔ)償。

《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》第3條、第12條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶饕ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用、安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用（基本生活保障金、生活補(bǔ)助費(fèi)、與被征地農(nóng)民社會(huì)保障有關(guān)的其他支出），對(duì)于不予補(bǔ)償?shù)姆秶疵鞔_規(guī)定。

《安徽省征地補(bǔ)償準(zhǔn)備金管理辦法》第3條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶?，主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、房屋等地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，對(duì)不予補(bǔ)償?shù)姆秶疵鞔_規(guī)定。

《本溪市征地補(bǔ)償安置辦法》第3條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶?，主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，對(duì)不予補(bǔ)償?shù)姆秶疵鞔_規(guī)定。

《山東省土地征收管理辦法》第16條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶饕ㄍ恋卣魇昭a(bǔ)償安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)不予補(bǔ)償?shù)姆秶疵鞔_規(guī)定。

《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定》第12條、第13條、第14條、第15條、第16條、第20條、第23條、第24條分別規(guī)定應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶c不予補(bǔ)償?shù)姆秶?，?yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶饕w所有土地補(bǔ)償（含水田、旱田、旱地、園地、林地等其他種植業(yè)用地，宅基地等其他土地，以及淡水養(yǎng)殖塘、高低位養(yǎng)蝦塘、鮑魚養(yǎng)殖場(chǎng)、禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)和青蛙養(yǎng)殖池等所在土地）、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償、對(duì)堆（壘）放的附著物按遷移費(fèi)用補(bǔ)償、生產(chǎn)企業(yè)廠房的機(jī)電設(shè)施、電力設(shè)施等附著物遷移綜合補(bǔ)償費(fèi)、被拆遷房屋內(nèi)的電話、空調(diào)、衛(wèi)星電視接收設(shè)備、有線電視的拆移補(bǔ)償費(fèi)和供電線路拆移補(bǔ)償費(fèi)，不予補(bǔ)償?shù)姆秶饕侵冈谡鞯胤桨腹婧笸粨魮尫N的作物、樹木和搶建的建筑物及其他附屬物，依法不予補(bǔ)償。拆除違章建筑物、違法占地建筑物和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑物，不予補(bǔ)償。

《南寧市集體土地征收與補(bǔ)償安置辦法》第16、18條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶?，主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，以及產(chǎn)業(yè)用地及其配套基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)用、拆遷安置用地配套基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)用等、自謀職業(yè)補(bǔ)助。第8條規(guī)定了土地征收預(yù)公告發(fā)布后，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得在擬征收土地范圍內(nèi)搶栽、搶種，不得新建、擴(kuò)建、改建建（構(gòu)）筑物、其他設(shè)施或者改變土地用途。違反規(guī)定的，在實(shí)施征收土地時(shí)不予補(bǔ)償。

《湘潭市集體土地征收與房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》第17條、第18條、第19條、第22條、第26條規(guī)定了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆秶饕ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)、被征收土地上青苗和附屬設(shè)施包干補(bǔ)償、經(jīng)市、縣（市、區(qū)）林業(yè)、農(nóng)業(yè)等主管部門批準(zhǔn)的大型花卉苗木、果園等基地，視其規(guī)模給予搬遷幫助、墳?zāi)惯w移費(fèi)、房屋拆遷重置標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；不予補(bǔ)償?shù)姆秶饕ǎㄒ唬┎鹋f建新房屋的批準(zhǔn)文書中明確要求應(yīng)當(dāng)自行拆除而未拆除的舊房、危房及相關(guān)附屬設(shè)施；（二）經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)查處，責(zé)令自行拆除而未拆除的，或行政處罰決定要求補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)而未依法補(bǔ)辦的；（三）雖經(jīng)行政主管部門批準(zhǔn)，但有關(guān)批準(zhǔn)文書中注明國(guó)家建設(shè)需要時(shí)無條件拆除或超過批準(zhǔn)使用面積、使用年限的建（構(gòu)）筑物；（四）在臨時(shí)使用的土地上修建的永久性建（構(gòu)）筑物；（五）搶搭搶建及其他違法建（構(gòu)）筑物；（六）未經(jīng)批準(zhǔn)擅自加層的建（構(gòu)）筑物；（七）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

三、存在的問題及其對(duì)策

通過上文對(duì)地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章相關(guān)條文的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)一些地方立法對(duì)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定相較于上位法而言已具有了一定的超前意識(shí)，但囿于地方立法權(quán)的局限未能進(jìn)行深入突破，只能算是淺嘗輒止，仍然存在一些問題。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，補(bǔ)償范圍的立法模式問題。從上文第二部分我們可以看出，對(duì)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定一些地方立法沿襲了《土地管理法》和《物權(quán)法》的立法模式，諸如《山東省土地征收管理辦法》、《本溪市征地補(bǔ)償安置辦法》等，僅僅規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償，從正面規(guī)定補(bǔ)償范圍。然而，另外一些地方立法在立法模式上已經(jīng)作出了突破，諸如《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定》、《南寧市集體土地征收與補(bǔ)償安置辦法》、《湘潭市集體土地征收與房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》等，不僅從正面規(guī)定了補(bǔ)償范圍，而且從反面對(duì)不予補(bǔ)償范圍進(jìn)行規(guī)定，清晰明了、簡(jiǎn)潔易懂，操作性強(qiáng)，對(duì)于被征收人的保障更為有利。

第二，補(bǔ)償范圍規(guī)定過于狹窄問題。由于作為上位法的《土地管理法》目前并未作出修改，所以地方立法對(duì)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定基本停留在《土地管理法》規(guī)定的三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用。“征收補(bǔ)償費(fèi)僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價(jià)值，更不考慮土地的預(yù)期收益，沒有將土地作為資產(chǎn)處置?！盵2]有的地方立法如《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償安置條例》、《山東省土地征收管理辦法》為了不抵觸上位法，直接與上位法的用語相同，僅規(guī)定土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助和地上附著物及青苗補(bǔ)償。然而，在另外一些地方立法中我們發(fā)現(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)了令人欣喜的規(guī)定。例如，《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》第13條規(guī)定應(yīng)當(dāng)向被征收人支付宅基地補(bǔ)償費(fèi)，意味著農(nóng)民無償取得的宅基地在征收過程已具有獨(dú)立征收客體的地位。換言之，宅基地?cái)[脫了征收之后無補(bǔ)償狀態(tài)，具有了獨(dú)立存在的價(jià)值。這無疑是一條具有進(jìn)步意義的規(guī)定?！赌蠈幨屑w土地征收與補(bǔ)償安置辦法》第18條第三款規(guī)定，確無條件安排產(chǎn)業(yè)用地或進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)助的，由被安置的農(nóng)業(yè)人員與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂自謀職業(yè)安置協(xié)議書，按6萬元/人的標(biāo)準(zhǔn)支付自謀職業(yè)補(bǔ)助費(fèi)。這條規(guī)定開辟了一種新補(bǔ)償方式——職業(yè)補(bǔ)助。原來的補(bǔ)償僅僅停留在貨幣和實(shí)物兩種補(bǔ)償方式。雖然這條規(guī)定仍然以貨幣來支付，但是意義卻大不相同，從側(cè)面體現(xiàn)了對(duì)被征收人生存權(quán)的保障。

第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償問題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)脫胎于20世紀(jì)70代末實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。長(zhǎng)久以來，學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)其性質(zhì)一直有著不同的認(rèn)識(shí)，最主要的觀點(diǎn)有三種，分別是債權(quán)說、物權(quán)說和雙重性質(zhì)說。最終《物權(quán)法》一錘定音，立法確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)。之所以確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)具有一定的必然性，原因在于將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)為物權(quán)，有利于保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益，有利于對(duì)集體土地的管理，防止耕地的大量流失，可以更有效地促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)[3]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，是獨(dú)立于所有權(quán)而存在的一種獨(dú)立的權(quán)利，理應(yīng)獲得單獨(dú)的補(bǔ)償[4]。因此，作為土地上生存權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[5]應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，《物權(quán)法》第132條也已作出了原則性的規(guī)定，但地方立法并沒有作出細(xì)化的規(guī)定，甚至連相關(guān)的應(yīng)予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定也沒有，不能不說是一種遺憾。

第四，集體土地上房屋補(bǔ)償問題?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)于集體土地上房屋補(bǔ)償問題僅能解讀出一些原則性的規(guī)定，根據(jù)第47條規(guī)定房屋只能作為地上附著物。房屋作為農(nóng)民一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民基本生活的必需品。如果僅僅作為地上附著物，那將會(huì)同土地一起被征收而不能夠作為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)予以公平對(duì)待。早已有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)建立房地統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償制度，因?yàn)樵趲缀跛械谋徊疬w人都有這樣的感受，拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~根本無法在相同區(qū)位購(gòu)買到等面積、同品質(zhì)的房屋[6]。其中一個(gè)重要的原因即是房屋沒有能夠作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)被公平對(duì)待。在《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》中已經(jīng)出現(xiàn)將房屋作為獨(dú)立征收對(duì)象予以補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，第13條規(guī)定拆除非農(nóng)業(yè)戶或采取貨幣安置方式的農(nóng)戶的住宅，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付房屋補(bǔ)償費(fèi)、房屋裝飾裝修及設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)和購(gòu)房補(bǔ)助費(fèi)。第14條規(guī)定，拆除采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置方式的農(nóng)戶的住宅，應(yīng)當(dāng)支付房屋補(bǔ)償費(fèi)、房屋裝飾裝修及設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)。這些規(guī)定都透露著一個(gè)信息，即應(yīng)當(dāng)將集體土地上房屋作為獨(dú)立征收對(duì)象予以公平補(bǔ)償。

第五，遷移費(fèi)補(bǔ)償問題。對(duì)于遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)膯栴}本不應(yīng)獨(dú)立提出進(jìn)行討論，遷移費(fèi)作為附隨損失理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。在我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對(duì)于因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置是予以補(bǔ)償?shù)?，因而?duì)于因征收集體土地而產(chǎn)生的遷移費(fèi)用應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。然而，在筆者所選取的具有代表性地方立法中僅有少數(shù)幾個(gè)地方立法予以了規(guī)定，絕大部分的地方立法沒有予以關(guān)注。立法者在集體土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟ^程中應(yīng)當(dāng)對(duì)此問題予以重視。

［1］王興運(yùn).土地征收補(bǔ)償制度研究［J］.中國(guó)法學(xué)，2005，（3）.

［2］薛剛凌，王霽霞：土地征收補(bǔ)償制度研究［J］.政法論壇，2005，（2）.

［3］胡呂銀.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)法分析［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004：58.

［4］申建平.對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償范圍的反思［J］.比較法研究，2013，（2）.

［5］鄭尚元.土地上生存權(quán)之解讀——農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利性質(zhì)分析［J］.清華法學(xué)，2012，（3）.

［6］王克穩(wěn).改革我國(guó)拆遷補(bǔ)償制度的立法建議［J］.行政法學(xué)研究，2008，（3）.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

Compensation extent of the expropriation of Collectively-owned Land———the analysis on the basis of the local legislation texts

He Shu-zhong KennethWang Schoolof Law of Suzhou University

There is neither unitive law of expropriation for public interest nor rule of compensation extent of the expropriation of collectively-owned land in our country. Compensation extent and compensation standard are the most important parts in the expropriation of collectively-owned land. Most local governments have enacted the regulations on the expropriation of collectively-owned land. By analyzing the compensation extent in the regulations and finding the problems, such as the legislation model, the narrow compensation extent, the independent compensation of the rights to contract for management and the house, and the compensation of relocationfee and so on, we propose some countermeasure suggestions through analysis the problems above.

the expropriation of Collectively-owned Land;compensation extent;local legislation;existing problems and suggestions

DF31

A

1008-7966（2013）06-0028-04

2013-09-28

江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“我國(guó)集體土地征收法律制度研究”的階段性成果（2012JDXM 019）

何書中（1988-），男，江蘇連云港人，2011級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。