蘇彥來

（哈爾濱市人民檢察院，哈爾濱 150090）

2012年民事訴訟法修改的一個(gè)重要方面就是民事檢察監(jiān)督制度的完善和強(qiáng)化。本次修法對基層民事檢察工作①本文的“基層民事檢察工作”系指基層檢察院和分市院的民事檢察工作。的影響可以概括為“新生的可能性，死亡的現(xiàn)實(shí)性”。說其新生，是從長遠(yuǎn)來看，為民事檢察工作的發(fā)展提供了制度空間，但這僅是一種可能性；說其死亡，是從現(xiàn)實(shí)來看，這次修法改變了原有的工作格局，基層民事檢察工作出現(xiàn)萎縮，甚至停頓。因此，有必要對當(dāng)前的基層民事檢察工作進(jìn)行梳理，分析原因，研究對策，以盡快縮短基層民事檢察工作面臨的這一過渡期、磨合期、適應(yīng)期。

一、基層民事檢察工作面臨的主要問題

（一）基層院工作數(shù)量縮減

本次民事訴訟法修改以前，基層民事檢察的核心工作是辦理抗訴案件，區(qū)別是基層院、分市院以一審裁判為監(jiān)督重點(diǎn)；分市院、省級院二審抗訴案件多一些。從各地實(shí)踐來看，一審抗訴案件占50%左右，有的省達(dá)到80%以上。民事訴訟法修改以后，檢法之間確立了“法院糾錯(cuò)在先、檢察監(jiān)督在后”的監(jiān)督模式，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的是“同級監(jiān)督在先、上級監(jiān)督在后，二審裁判監(jiān)督為主、一審裁判監(jiān)督為輔”的法律政策[1]。這樣，基層院提請抗訴和再審檢察建議案件寥寥無幾，與修法之前相比，基層院工作量大為減少。

（二）分市院工作重心轉(zhuǎn)移

無論以一審案件為主，還是以二審案件為主，分市院的主要工作是辦案。本次民事訴訟法修改確立了“法院糾錯(cuò)先行，檢察監(jiān)督斷后”的順位模式，由于檢察機(jī)關(guān)控申部門近年來已經(jīng)被接訪息訴折磨得不堪重負(fù)，又缺少熟悉民商法律的專業(yè)人員，因此實(shí)踐中多是由民行部門和控申部門聯(lián)合接待，并以民行部門為主。這樣，接待申訴成了分市院今年以來最主要的工作。而且，從趨勢上看，今后一個(gè)時(shí)期，接待申訴、息訴息訪將會取代辦案成為分市院民行檢察的中心工作。

（三）兩級院監(jiān)督力度減弱

本次修改規(guī)定了對審判人員違法行為的監(jiān)督以及對執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，但因?yàn)檫@兩項(xiàng)監(jiān)督工作缺少配套實(shí)施細(xì)則，尚未全面開展。目前的民事檢察工作仍然集中在對生效判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督上。因?yàn)楦邫z院的定期案件情況通報(bào)僅涉及抗訴案件和再審檢察建議案件兩項(xiàng)指標(biāo)，省級院必然要注重辦案數(shù)量，但由于自身人力不足，只能將辦案指標(biāo)重點(diǎn)放在再審檢察建議案件上。這樣，基層院和分市院目前的文書監(jiān)督主要是采取再審檢察建議的方式，其遠(yuǎn)不如抗訴，整體監(jiān)督力度也減弱。

（四）兩級院工作難度加大

一是這些年來除抗訴外，其余民事檢察監(jiān)督工作始終處于探索之中，基層檢察機(jī)關(guān)完成考評任務(wù)依賴于法院的配合及協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致了“監(jiān)督者依賴被監(jiān)督者”的尷尬局面。盡管如此，畢竟形成了某種穩(wěn)定的“監(jiān)督模式”。而修改后，原有的“監(jiān)督模式”被打破，新的“監(jiān)督模式”正處于形成過程中，加大了工作難度。二是作為目前基層民事檢察工作主要任務(wù)的再審檢察建議，以法院采納為考評標(biāo)準(zhǔn)，與原來的抗訴相比，完成考評任務(wù)的難度更大。三是新民事訴訟法施行后，尤其是剛開始這段時(shí)期，到檢察機(jī)關(guān)申訴的往往是多年的上訪積案，符合檢察監(jiān)督條件的案件寥寥可數(shù)，大部分是瑕疵案件?；鶎訖z察機(jī)關(guān)面臨著大量的接待任務(wù)，釋法說理、息訴息訪、維護(hù)裁判的工作難度明顯增大[2]。

（五）操作性制度空白較多

民事訴訟法修改對許多問題尚不明確，制約了當(dāng)前工作的開展。這些問題主要有：對生效結(jié)案文書（包括調(diào)解書）申請檢察監(jiān)督是否有時(shí)效限制；再審檢察建議的效力如何；抗訴或提請抗訴案件不必然經(jīng)過檢委會，而再審檢察建議要經(jīng)過檢委會，如何解釋和協(xié)調(diào)；有的法院對當(dāng)事人申請?jiān)賹彶怀鼍呤芾硗ㄖ獣确晌臅绾芜m用第209條①指《民事訴訟法》第209條，本文除特別標(biāo)明外，所有法條皆指民事訴訟法的法條。第一款第（二）項(xiàng)；人民法院對再審檢察建議未予采納，檢察機(jī)關(guān)能否繼續(xù)提請?zhí)岢隹乖V，此時(shí)的抗訴是依職權(quán)還是依申請，如何理解第209條第二款“當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴”；案外人能否申請檢察監(jiān)督，如何與第56條第三人撤銷之訴、第227條案外人異議程序相協(xié)調(diào)；審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)等制度的范圍、對象、條件、程序、方式、效力、保障等。

二、基層民事檢察工作困境的原因分析

（一）法律修改因素

已有制度的改變、新制度的確立，產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)往往是多方面的。本次修改明確了“法院糾錯(cuò)在先、檢察監(jiān)督在后”的制度安排，亦即3+1模式，當(dāng)事人要走完法院的一審二審申請?jiān)賹徎蛟賹彸绦蚝螅拍艿綑z察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。這一制度安排一方面極大地減少了一審案件的抗訴，導(dǎo)致基層院提請抗訴案件、分市院提出抗訴案件同步減少；同時(shí)當(dāng)事人希望窮盡所有的救濟(jì)程序，因此會抓住檢察監(jiān)督這一最后的“救命稻草”，導(dǎo)致向分市院申訴案件數(shù)量大幅增加。

（二）制度設(shè)計(jì)因素

修改后的民訴法，文書監(jiān)督可以采用再審檢察建議的方式，但這一監(jiān)督制度并不完善。一是再審檢察建議與抗訴的監(jiān)督事由都是第200條規(guī)定的情形，雖然在理論上可以以“錯(cuò)誤程度”區(qū)分適用，但在實(shí)踐中并不容易確定一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人尤其是上訪人根本不接受“程度說”標(biāo)準(zhǔn)。二是再審檢察建議在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要經(jīng)檢察委員會通過，需要向上級檢察機(jī)關(guān)備案。在檢委會成員多數(shù)為“刑事思維”業(yè)務(wù)背景、再審檢察建議監(jiān)督的裁判文書“錯(cuò)誤程度較輕”雙重因素影響下，再審檢察建議通過檢委會的難度明顯增加。三是再審檢察建議的效力弱于抗訴。法律規(guī)定，抗訴必然引起再審，而再審檢察建議，能否啟動(dòng)再審程序不確定。

（三）操作細(xì)則因素

民事訴訟法修改后將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督擴(kuò)大到整個(gè)訴訟過程，并明確了對執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，但尚缺乏具體的操作性規(guī)定。從訴訟的一般過程來看，檢察監(jiān)督可以分為審判監(jiān)督、文書監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督。其中，文書監(jiān)督制度基本成型。審判活動(dòng)分為三類：第一類是能由生效裁判文書所固定所反映的審判活動(dòng)，對這類審判活動(dòng)的監(jiān)督是通過文書監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的；第二類是審判人員的違法行為（不包括違反人民法院內(nèi)部管理規(guī)定的行為）；第三類是除前兩者外的其他審判活動(dòng)，比如違反有關(guān)內(nèi)請、審核規(guī)定的行為。民訴法第208條第三款規(guī)定的對“審判人員的違法行為”的監(jiān)督，僅是審判監(jiān)督的一部分②從理論上來說，審判監(jiān)督包括對審判人員違法行為的監(jiān)督，審判人員違法行為監(jiān)督的法律依據(jù)是第208條第三款，而對除此之外的審判監(jiān)督民事訴訟法尚無具體規(guī)定，只能依據(jù)第14條的原則規(guī)定，具體還有待于理論和實(shí)踐的發(fā)展。。審判人員的違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督實(shí)行同級監(jiān)督，主要由基層院承擔(dān)，由于缺乏具體的操作性規(guī)定，工作尚未展開，導(dǎo)致基層院工作量大幅度減少。

（四）案外制約因素

信訪和考評兩個(gè)非法律非案件因素對基層民事檢察工作的影響非常大。信訪因素的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是影響受審分離制度的落實(shí)。二是息訴息訪任務(wù)繁重。另一個(gè)制約因素是考評。它是指揮棒，是基層法律實(shí)踐中干什么、怎么干、干多少的最直接的決定因素。對于基層檢察機(jī)關(guān)來說，不出問題（涉檢信訪）、完成任務(wù)（考評指標(biāo)）是全部工作的最終標(biāo)準(zhǔn)。省級院下發(fā)的考評方案不規(guī)定或少規(guī)定抗訴任務(wù)，多規(guī)定再審檢察建議指標(biāo)，加之再審檢察建議制度本身的不足，導(dǎo)致基層民事檢察整體監(jiān)督力量減弱，辦案數(shù)量減少。

（五）人員保障因素

職能的增加，需要相應(yīng)數(shù)量的人員保障。控申部門缺少民商事方面的專業(yè)人員，這也是其要求民行部門接待民事申訴的主要理由，影響了受審分離規(guī)定的落實(shí)，也導(dǎo)致了民行部門需要將大部分精力放在接待上。很多基層院民行部門只有一名科長，外帶一名書記員，有的還是臨時(shí)聘用的，個(gè)別人員多的也都是“老弱病殘”，“精兵強(qiáng)將”是不會安排在民行部門的。以往辦理提請抗訴案件是“在家辦案”，加上主管副檢察長，還能形成一個(gè)形式上的“合議”。但若今后辦理審判人員違法行為案件、執(zhí)行監(jiān)督案件，現(xiàn)有人員力量顯然不足。

三、基層民事檢察工作困境的應(yīng)對之策

（一）梳理法律空白，出臺辦案規(guī)則

制定一部高質(zhì)量的民事檢察辦案規(guī)則是民事檢察工作當(dāng)前最緊迫的核心任務(wù)。其中，下列問題應(yīng)該予以明確：

1.申請時(shí)效問題。此處的申請時(shí)效僅指文書監(jiān)督的申請時(shí)效，亦即當(dāng)事人欲根據(jù)第209條規(guī)定申請檢察監(jiān)督應(yīng)該多長期限內(nèi)提出申請。以往的司法實(shí)踐，民事訴訟法雖然沒有規(guī)定抗訴的時(shí)效，但在最高人民法院的審判工作座談紀(jì)要③《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》(法[2001]161號)：14.……原審案件當(dāng)事人在原審裁判生效二年內(nèi)無正當(dāng)理由，未向人民法院或人民檢察院提出申訴的案件，人民檢察院提出抗訴的，人民法院不予受理。和最高人民檢察院的個(gè)案批復(fù)中都有所規(guī)定。因此，與其以這些非常規(guī)方式規(guī)定，不如在辦案規(guī)則中規(guī)定，以增強(qiáng)其效力和透明度。

2.檢察建議效力和程序問題。雖然兩高會簽文件中對此有所規(guī)定，但會簽文件既不是法律，也不是司法解釋。此外，還要明確再審檢察建議和抗訴的相繼關(guān)系問題，以抗訴來強(qiáng)化再審檢察建議的效力。同時(shí)，關(guān)于檢察建議的程序也需要進(jìn)一步研究，檢察建議在法院環(huán)節(jié)的程序也需要明確。既然檢察建議的發(fā)出需要檢委會通過，那么法院是否采納也應(yīng)經(jīng)過審委會決定。此外，檢察建議效力得以實(shí)現(xiàn)，還需要法院配合，消除制度上的障礙，如關(guān)于再審檢察建議的規(guī)定。

3.調(diào)查核實(shí)權(quán)問題。一是調(diào)查核實(shí)能否針對法官。從第210條的規(guī)定來看，不僅是沒有規(guī)定的問題，而是排除了對法官的調(diào)查核實(shí)。既然規(guī)定了對審判人員違法行為可以進(jìn)行監(jiān)督，但卻排除了對法官的調(diào)查核實(shí)，顯然存在問題。二是調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制力問題。被調(diào)查人員不配合調(diào)查，從刑事角度可能追究妨害公務(wù)罪、妨害作證罪、幫助毀滅偽造證據(jù)罪。但對于不構(gòu)成犯罪的情況如何處理，法律沒有規(guī)定。因此，辦案規(guī)則應(yīng)該明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障措施。

4.審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督問題。修改后的《民事訴訟法》第208條和第235條規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對審判人員的違法行為和民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但都缺乏具體規(guī)定。而且，對審判人員違法行為以外的審判活動(dòng)的監(jiān)督，也應(yīng)該予以明確。因此，有必要在總結(jié)實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)、整合會簽文件內(nèi)容的基礎(chǔ)上，在即將出臺的民事檢察監(jiān)督規(guī)則中予以具體化，明確監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象、監(jiān)督條件、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督效力、監(jiān)督保障等基本內(nèi)容。

（二）完善相關(guān)制度，減少案外制約

由于最高檢對各省的案件情況通報(bào)關(guān)于民行部分僅反映抗訴和再審檢察建議情況，各省級院高度重視對抗訴和再審檢察建議的考評。新民事訴訟法施行后，一審抗訴進(jìn)一步得到規(guī)范，省級院因辦案力量不足，對抗訴案件考評有所放松，轉(zhuǎn)而將再審檢察建議作為考核重點(diǎn)。因此，首先要調(diào)整最高檢的通報(bào)項(xiàng)目，全面反映民事檢察辦案工作。其次，省級院的考評目標(biāo)要明確，尤其要防止分市院將省級院確定的目標(biāo)全部分解給基層院。再次，考評程序要嚴(yán)密，有效防止作假。比如，基層院為了完成再審檢查建議任務(wù)，往往會求助法院，對于法院將要決定再審的案件，先由法院裁定駁回再審申請，然后讓當(dāng)事人到檢察機(jī)關(guān)申訴，檢察機(jī)關(guān)以再審檢察建議的方式監(jiān)督，法院啟動(dòng)再審程序。法律運(yùn)行如同演戲，增加司法成本，損害司法權(quán)威，加劇了基層民行檢察工作“監(jiān)督者依賴被監(jiān)督者”的程度。

關(guān)于涉檢上訪問題，首先要明確民事申訴案件和民事涉檢上訪案件的標(biāo)準(zhǔn)，以便確定到底應(yīng)該由控申部門處理還是由民行部門處理。其次，無論是哪種性質(zhì)的案件，都應(yīng)該制定相應(yīng)的終結(jié)程序。其中，對涉檢信訪案件還應(yīng)該建立有理訪和無理訪的甄別機(jī)制，確定不同的息訴息訪和責(zé)任追究制度。長期以來，檢察機(jī)關(guān)對上訪案件高度重視，往往以一票否決、離崗包案息訴息訪等方式處理信訪案件，使得工作人員談訪變色，嚴(yán)重影響了民事檢察辦案工作的正常開展。

（三）尊重司法規(guī)律，轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念

長期以來，由于民事檢察工作的中心始終是抗訴工作，導(dǎo)致實(shí)踐中基層院無案子可辦，越往上案子越多，稱之為“倒三角”[3]。實(shí)際上，這種“倒三角”現(xiàn)象是符合訴訟規(guī)律、司法規(guī)律的。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是以法院的生效裁判為指向的，既然法律規(guī)定了兩審終審，終審裁判當(dāng)然會集中在中級法院和高級法院，而抗訴制度是上級監(jiān)督，所以案件集中在省級院和最高檢是正常的。既然省級院、最高檢案多人少的矛盾是司法規(guī)律運(yùn)行的客觀結(jié)果，解決的辦法只能是增加辦案人員。對于法律制度的改變引起的這種必然變化，只能是“接招應(yīng)對”，而不能再試圖對制度本身打折扣。本次修改，將對審判人員違法行為和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督確定為同級監(jiān)督，基層院無案可辦的狀況不復(fù)存在。隨著民事檢察工作的全面展開，各級檢察機(jī)關(guān)的職能和業(yè)務(wù)量將會趨于平衡。在這種情況下，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該各司其職，各負(fù)其責(zé)，發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的合力，共同完成“對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的任務(wù)。監(jiān)督效果從根本上來說取決于監(jiān)督權(quán)的大小、強(qiáng)弱。在司法公信力不高、司法不公頻發(fā)的形勢下，監(jiān)督就要用最有效的方式，最有力的武器。因此，要順應(yīng)司法規(guī)律，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督方式效用的最大化。以不適合的考評指標(biāo)、法律政策等方式影響民事訴訟法確立的有關(guān)制度效用的發(fā)揮，必然會違背司法規(guī)律，最終損害的是民事檢察事業(yè)的健康發(fā)展。

［1］嚴(yán)浩鋒.淺析基層檢察院如何做好民事行政檢察工作［J］.法制與社會，2012，（9）.

［2］王景琦.司法改革與民事檢察監(jiān)督芻議［J］.法學(xué)家，2000，（5）.

［3］黃旭東.民事抗訴制度的實(shí)用主義分析［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（1）.