徐博嘉

（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

實踐的理性回歸：再論行政附帶民事訴訟基礎問題
——以重慶市審判實例為考察對象

徐博嘉

（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

行政附帶民事訴訟將行政訴訟與民事訴訟有機融合，在一并化解兩種爭議的同時，實現(xiàn)訴訟效益，確保裁判一致，給予訴訟參與人高效且實質的權益保障。雖然學界對于該種訴訟模式的成立與否存有爭議，但重慶市自2012年起正式開展行政附帶民事訴訟審判的試點工作，成績斐然。基于對重慶市的審判實例的考察，通過實踐的理性回歸，明確行政附帶民事訴訟的基礎問題，以期實現(xiàn)對我國行政審判制度的改革。

行政附帶民事訴訟；基礎問題；審判實例；行政審判改革

作為一種可以同時化解行政與民事爭議的訴訟模式，行政附帶民事訴訟在行政訴訟制度確立之時，便成為學界研究的對象，在20余年的時間里，亦有百家爭鳴的景象。有關該訴訟模式的研究，雖然在學界尚存爭議，但毋庸置疑的是，近年來行政附帶民事訴訟已在審判實踐中發(fā)揮了重大作用，在解決“官了民不了”難題的同時，行政訴訟實現(xiàn)真正意義上的“案結事了”。

行政附帶民事訴訟為行政與民事爭議產生的交叉問題，提供了全新的救濟渠道。該制度滿足了訴訟程序效益原則，確保法院裁判的一致性，克服了兩種訴訟各自的弊端，實現(xiàn)功能性互補，給予訴訟參與人高效且實質的權益保障。于此，以現(xiàn)有相關法律法規(guī)為基礎，重慶市出臺了《重慶市高級人民法院關于在部分中級、基層人民法院開展行政附帶民事訴訟試點工作的通知》（以下簡稱“通知”），于2012年起正式開展行政附帶民事訴訟的試點工作。為此，筆者結合現(xiàn)有行政訴訟理論，同時以重慶市的17件審判實例為考察對象，對行政與民事爭議的交叉情形、行政附帶民事訴訟的訴訟結構、受案范圍與成立條件等基礎問題進行分析論證，起到以理論指引實踐，以實踐反哺理論的效用。

一、行政與民事爭議產生交叉的兩種情形論證

（一）民事爭議為核心，行政爭議為附帶

對于此種交叉情形，民事爭議是整個訴訟的核心所在，但行政主體所作出的具體行政行為，卻對民事爭議的化解起著一定的作用。筆者認為，此類案件在本質上屬于民事訴訟案件，訴訟參與人的目的在于化解民事爭議，保障自身的民事權益，并不會過多糾結于具體行政行為的合法性問題。而具體行政行為在此時，成為作出民事裁判的某一要素或者環(huán)節(jié)。因此，此類案件并不屬于行政附帶民事訴訟的研究范圍，行政主體實質上并不參與訴訟。目前，此類案件主要圍繞著各類民事侵權案件展開，主要涉及各類不動產登記、知識產權糾紛以及合同糾紛等情形。對于此類案件，現(xiàn)行《民事訴訟法》第150條第五款規(guī)定：“本案必須以另一案的審理結果為依據(jù)，而另一案尚未審結的”，即通過民事訴訟的中止，等待在具體行政行為作出之后，恢復民事訴訟程序并作出相應裁判。

（二）行政爭議為核心，民事爭議為附帶

此種交叉情形圍繞著行政主體作出的具體行政行為的爭議而展開，行政相對人對具體行政行為的合法性產生質疑遂提起行政訴訟，而民事爭議是因此種具體行政行為的作出而產生，屬于行政爭議的衍生品。此種交叉情形為行政附帶民事訴訟的重點，筆者認為主要包含以下兩種具體情形：

一種情形是因行政主體居間裁判民事爭議，民事主體對于行政裁決不服而提起行政訴訟，旨在撤銷或者變更行政裁決，保障其民事權益。此類案件在實踐中屢見不鮮，最高人民法院在《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“解釋”）第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間的民事爭議作出的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！北砻鲗τ诖祟惏讣?，法院在審判實踐中可以將民事爭議與行政爭議進行并案審理，實現(xiàn)對行政爭議與民事爭議的同時化解。

以“姚星福、冉（龍）群訴重慶市石柱土家族自治縣人民政府土地登記附帶民事房屋所有權確認糾紛案”（以下簡稱“姚星福案”）為例，被告特別提出以上述61條為依據(jù)進行抗辯，請求法院駁回原告的訴訟請求。但法院在判決中寫道：“本案為頒發(fā)權屬證書所引起的民事和行政糾紛交織的案件，當事人一并提起民事訴訟，通過并案審理的方式，可以解決當事人之間相互關聯(lián)的行政爭議和民事糾紛，以實現(xiàn)行政爭議實質性結局的目的，減少當事人訴累，節(jié)省司法資源。所以，根據(jù)本案具體情況，原告可以提起行政附帶民事訴訟?！北砻髟谥貞c市的審判實踐中，對解釋第61條進行了擴大解釋，由此擴大了受案范圍。

另一種情形是行政相對人單純針對具體行政行為提起行政訴訟，期望法院對其合法性進行審查，但在審理過程中卻因行政訴訟原告、行政訴訟第三人的訴訟請求產生了新的民事爭議，出于訴訟效率的考量，法院將行政訴訟與民事訴訟進行并案審理。以“重慶市華德機械制造有限公司訴重慶市江津區(qū)人力資源和社會保障局行政確認案”（以下簡稱“華德案”）、“重慶市聚友建設工程有限公司訴重慶市江津區(qū)人力資源和社會保障局”（以下簡稱“聚友案”）為例，原告請求法院撤銷被告作出的《工傷認定決定書》，而原本作為行政訴訟第三人的胡正江與付本禹，在行政訴訟審理過程中，向行政訴訟原告提出工傷賠償?shù)拿袷略V訟請求，法院由此決定并案審理?？梢哉f，重慶市的審判實踐表明行政附帶民事訴訟具備相當?shù)目尚行裕瑸樾姓綆袷略V訟制度提供了良好的實踐素材。

二、行政附帶民事訴訟的訴訟模式分析

行政附帶民事訴訟并不是將兩種訴訟進行簡單的合并，筆者以現(xiàn)有審判實例為依據(jù)，對該種訴訟的主體結構進行分析總結，同時對其在程序上特殊之處予以分析，旨在明晰行政附帶民事訴訟的運行狀況。

（一）主體結構與特征分析

附帶訴訟最大的特點在于實現(xiàn)了訴的合并，實現(xiàn)了訴訟效益。訴的合并有利于簡化訴訟程序，提高審判工作效率，并可以防止法院對幾個有關聯(lián)的訴作出相互矛盾的判決[1]。對于附帶訴訟，不僅實現(xiàn)了訴訟參與人身份上的合并，也保留了訴訟的獨立性。通過分析，筆者將該種訴訟的主體結構抽象為以下兩種模式：

一種是原行政訴訟原告與行政訴訟被告訴訟地位保持不變，行政訴訟原告為附帶民事訴訟原告，行政訴訟第三人為民事訴訟被告。如訴訟主體結構1所示：

圖表1：訴訟主體結構1

另一種是原行政訴訟原告與行政訴訟被告訴訟地位保持不變，行政訴訟原告為附帶民事訴訟被告，行政訴訟第三人為民事訴訟原告。如訴訟主體結構2所示：

圖表2：訴訟主體結構2

在17件審判實例中，以冉靜訴重慶市北碚區(qū)城鄉(xiāng)建設委員會農村房屋登記案”（以下簡稱“冉靜案”）等體現(xiàn)訴訟主體結構1的案件共5件，“蒲小琴訴重慶市江津區(qū)公安局治安行政處罰案”（以下簡稱“蒲小琴案”）等體現(xiàn)訴訟主體結構2的案件共12件?；诖耍P者認為行政附帶民事訴訟應具備下述特征：

首先，該種訴訟均有行政訴訟第三人介入訴訟。行政訴訟在行政主體與行政相對人之間展開，而涉及賠償?shù)仍V訟請求的附帶民事訴訟，則在行政相對人與行政訴訟第三人之間展開，行政主體并不參與。這是由于民事訴訟是在平等民事主體間展開，此外，如涉及行政相對人因具體行政行為提起損害賠償訴訟請求的，則完全可以提起行政賠償訴訟，而非行政附帶民事訴訟。

其次，該種訴訟實現(xiàn)了訴訟主體的合并，符合附帶訴訟的實質特征。兩種訴訟在行政訴訟原告上出現(xiàn)了重疊，表明行政附帶民事訴訟將四方主體合并為三方。這與現(xiàn)行刑事附帶民事訴訟不同，由于刑事訴訟與民事訴訟的被告是同一的，所以刑事附帶民事訴訟是將四方主體合并為兩方。

最后，該種訴訟將兩種訴訟進行有機融合，實現(xiàn)行政附帶民事訴訟的獨立。這點在審判實例中得到了充分印證，以各類工傷認定的案件為代表，行政訴訟所要解決的問題是《工傷認定決定書》的合法性問題，而附帶民事訴訟的原、被告之間是圍繞著工傷賠償以及勞動關系等問題展開，法院在審理的過程中對行政爭議與民事爭議分別審查，保證行政附帶民事訴訟自身的獨立性。

（二）訴訟程序特別之處

在筆者整理重慶市審判實例時，發(fā)現(xiàn)行政附帶民事訴訟在審判實踐中存有一些獨特之處，主要涉及附帶民事訴訟的提起時間、審理方式、證據(jù)認定、結案方式、上訴問題幾個方面。筆者在此將其提出，希望對日后行政附帶民事訴訟程序上的建構有所助益。

1.提起時間與證據(jù)規(guī)則

對于行政附帶民事訴訟的提起時間，在審判實例中反映出以下兩種情況：如為訴訟主體結構1所示，則行政訴訟原告可以在起訴時或者審理過程中提起；如為訴訟主體結構2所示，則為行政訴訟第三人在審理過程中提起，由法院并案審理。

由于行政訴訟與民事訴訟本質上是性質不同的兩種訴訟，因此，在行政附帶民事訴訟中，有關證據(jù)規(guī)則的使用應當進行區(qū)分，兩種爭議的審查應當分別適用《行政訴訟法》與《民事訴訟法》的規(guī)定。在重慶市的審判實例中亦是如此，以“冉靜案”為例，行政訴訟被告負有行政訴訟的舉證責任，而行政訴訟原告與第三人在附帶民事訴訟中采用“誰主張誰舉證”的證據(jù)規(guī)則。在對舉證責任區(qū)分的基礎上，法院對各方提出的證據(jù)分別予以認定。

2.審理與審判方式

同樣作為附帶訴訟的刑事附帶民事訴訟，現(xiàn)有法律規(guī)定以“先刑后民”為基本原則。而對于沒有法律規(guī)定的行政附帶民事訴訟，應當采取怎樣的審理方式？在審判實例中，法院做到了對行政爭議與民事爭議的“一并審理”與“一并審判”。以“姚星福案”為例，法院在判決中寫道：“一、撤銷被告石柱土家族自治縣人民政府于1992年7月25日為第三人冉龍芳登記核發(fā)的《下集建（92）字第09374號集體土地建設用地使用證》；二、……爭議的土木結構房屋三間和廚房一間（系原豬圈屋一間改建）的所有權由原告姚星福、冉隆群和第三人冉龍芳、岑維貴各享有50%……”法院首先對具體行政行為的合法性進行認定，繼而對民事爭議作出認定，實現(xiàn)了真正意義上的訴的合并。

3.結案方式與上訴問題

由于現(xiàn)行法律規(guī)定，行政訴訟是不允許進行調解結案的，有學者同時指出，行政附帶民事訴訟中僅民事訴訟部分可以調解[2]。但在17件審判實例中，法院在調解結案方面取得了較大的突破。根據(jù)統(tǒng)計，以判決結案的僅有3件，以和解結案的有1件，而以調解結案的共計有13件。由此表明，行政附帶民事訴訟完全適用調解甚至和解。以調解為例，在法院主持下，三方訴訟參與人對行政爭議與民事爭議同時進行調解，達成的調解協(xié)議在各方簽名或者按手印之后產生法律效力，法院繼而作出撤訴的裁定。調解使各方有充分表達利益訴求的機會，實現(xiàn)兩種爭議的同時化解。

在重慶市的審判實例中，行政附帶民事訴訟出現(xiàn)1件上訴案件。在“華德案”中，行政訴訟原告對一審判決不服提起上訴。上訴法院對一審法院認定事實與理由進行了全面的審查，同時對一審時各方當事人提交的證據(jù)進行了重新認證，最終作出駁回上訴、維持原判的判決。由此表明，對于行政附帶民事訴訟的上訴案件，上訴法院采取的是全面審查的態(tài)度。實例中上訴人對于一審判決中的行政與民事裁判均不服，法院在全面審查的基礎上一并審理與判決。如上訴人僅對部分判決不服提出上訴，法院也應當對案件進行全面審查，旨在全面發(fā)揮二審程序糾錯的功能，但僅對上訴人的上訴內容進行審理與判決。

三、行政附帶民事訴訟的受案范圍與成立條件

受案范圍 具體事由 案件數(shù)量工傷認定 10件房屋、土地登記 4件婚姻登記 1件撫恤金給付 1件行政處罰 治安處罰 1件共計 17件行政確認

（一）受案范圍

對于行政附帶民事訴訟的適用受案范圍，在學界尚無統(tǒng)一的答案。在重慶市開展行政附帶民事訴訟試點工作的通知中，明確受案范圍為“行政裁決、行政確認、行政許可、行政處罰等行政和民事糾紛交織的案件”。而在審判實例中，行政附帶民事訴訟的受案范圍以行政確認為主，以行政處罰為輔，在一定程度上印證了學界相關觀點。詳細統(tǒng)計見下表：

圖表3：重慶市行政附帶民事訴訟受案范圍情況統(tǒng)計

通過理論與實踐分析的結合，對于行政附帶民事訴訟的受案范圍，筆者認為應當至少包含以下三種類型：

1.行政裁決案件

行政裁決案件印證了以行政爭議為核心，民事爭議為附帶的第一種情形。在重慶市的審判實例中，雖然沒有涉及行政裁決的案件，但是不可否認其成為受案范圍的可行性。除具備一般具體行政行為的特征之外，行政裁決還具備民事性、居間性與準司法性的特征[3]275。由于行政裁決與其所涉民事爭議密不可分，因此，以行政附帶民事訴訟化解行政裁決引發(fā)的爭議，可以起到事半功倍的效果。正如前文所述，解釋第61條實質上默認了行政裁決案件的應用，對于行政裁決合法性問題以及民事主體之間因權屬、侵權以及賠償?shù)葐栴}，可以發(fā)揮良好的作用。

對于其關系模式，筆者認為其在兩種訴訟主體結構中均有體現(xiàn)。這是因為，對行政裁決不服的任何一方民事主體均可以提起行政訴訟，而相關的另一方民事主體勢必會以行政訴訟第三人的身份參與訴訟。此時，無論是行政訴訟原告，還是行政訴訟第三人，均有可能以原告身份向對方提起民事訴訟。

2.行政確認案件

行政確認其目的在于確權，即對客觀的事實或者法律關系進行認定并予以宣告。行政確認案件成為重慶市審判實例的主角，表明該類型的案件業(yè)已得到審判實踐上的認可。筆者認為，其關系模式同樣在兩種訴訟主體結構中均有體現(xiàn)。實踐中，行政相對人對行政主體的行政確認結果不服而提起行政訴訟，在訴訟過程中法院通知行政訴訟第三人參與訴訟，但行政訴訟原告或者行政訴訟第三人以行政確認相關事由而起民事訴訟，法院最終決定并案審理。

然而對于行政確認案件的審查上，有學者以具體行政行為的審查標準進行了區(qū)分，認為對于形式審查的行政行為，民事審判可以審查確定其內容的真實性；對于實質審查的行政行為，由于已經注入行政主體的意志，需要通過行政訴訟審查行政行為的合法性[3]282-283。但在審判實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)無論采取何種審查標準，行政附帶民事訴訟的實體問題均得到了圓滿的解決。這是由于，一方面不能干預行政相對人提起行政訴訟的權利，把形式審查行政行為貿然排除在外；另一方面無論是形式還是實質審查的行政行為，因其本質屬于行政行為，行政訴訟當然可以對其合法性進行審查，這點在“姚星福案”的判決中得以體現(xiàn)。

3.行政處罰案件

之所以將行政處罰作為行政附帶民事訴訟的受案范圍之一，是由于一方民事主體在作出侵害另一方民事主體合法權益時，既構成了民事侵權行為，又構成了行政違法，需要同時承擔行政責任與民事責任。在“蒲小琴案”中，蒲小琴瑣事與鄰居袁碧華爭吵，繼而與袁碧華的外孫胡諍馳發(fā)生抓扯，導致馬生云、胡諍馳受傷。江津區(qū)公安局遂作出《公安行政處罰決定書》，蒲小琴不服提起行政訴訟，法院通知馬、胡作為第三人參加訴訟，兩人提出民事賠償請求，法院并案審理。

顯然，重慶市的審判實例屬于被處罰人起訴的行政處罰案件，但不能概括行政處罰案件的全部情形，因此，仍需要進行理論上的分析與補足。首先，對于行政處罰與行政裁決并存的案件，其關系模式為訴訟主體結構1所示。在此類案件中，行政主體既作出了行政處罰行為，又對民事侵權行為作出了處理。其次，對于只有行政處罰而無行政裁決的案件，其關系模式為訴訟主體結構2所示。正如上述審判實例所示，行政主體作出了行政處罰決定但無權對民事侵權行為進行處理，被處罰人僅對行政處罰決定不服提起行政訴訟，而附帶民事訴訟是在審理過程中加入的。由于行政違法與民事侵權行為是由同一行為或者事實引起的，因此法院進行并案審理的過程中，在查明行政違法事實的同時，也可以一并查明民事侵權事實，實現(xiàn)了訴訟效益。

筆者在此并不否認行政附帶民事訴訟的其他受案范圍，而是認為行政附帶民事訴訟的受案范圍應當進行必要的擴張。因此，對于行政許可、行政強制以及行政征收案件等，如果符合行政附帶民事訴訟的成立條件，法院就可以并案審理?；诖?，筆者將對行政附帶民事訴訟的成立條件進行分析。

（二）成立條件

1.行政訴訟的成立為前提條件

行政訴訟的成立，是行政附帶民事訴訟成立的前提條件，這也是由于民事訴訟的附帶性所決定的。在重慶市的審判實例中，無一例外是在行政訴訟開庭審理，在通知第三人出庭之后，由行政訴訟原告或者行政訴訟第三人提起了附帶民事的訴訟請求。如果行政訴訟起初被法院裁定不予受理或者駁回起訴，則附帶民事訴訟根本不會有提起的可能性，相關的民事爭議只能單獨提起民事訴訟。反之，如果在行政訴訟審理過程中，提出的民事訴訟被法官裁定不予受理，則不會影響行政訴訟的繼續(xù)審理，但對于此種情況，需要法官說明不予受理的具體理由，并告知其能否提起另外民事訴訟。

2.兩種爭議具備緊密的關聯(lián)性

通過對重慶市審判實例具體事由的分析，行政爭議與民事爭議之所以可以并案審理，是因為兩種爭議之間存在一個連接點——即同一法律事實或者同一具體行政行為。前者以治安處罰案例為代表，行政處罰決定與民事爭議由同一當事人的行為所致，在此種情況下，由于侵權行為業(yè)已發(fā)生，所以民事爭議的解決并不完全依賴于具體行政行為。而后者則以工傷認定案例為代表，行政爭議圍繞著工傷認定的合法性展開，民事爭議圍繞著工傷賠償數(shù)額展開，在此種情況下，具體行政行為成為了解決民事爭議的前提條件，具體行政行為對民事爭議具有一定的影響。

與此同時，在實踐中關聯(lián)性還體現(xiàn)在訴訟請求上，即行政訴訟請求與民事訴訟請求必須在同一個邏輯框架內。例如，“姚星福案”中，原告請求法院依法撤銷被告核發(fā)的《集體土地建設用地使用證》的同時，要求第三人立即騰房。又例如，在“華德案”中，原告認為“胡正江受傷不屬于工傷，被告作出的工傷認定不符合法定程序，請法院予以撤銷”，第三人胡正江在“審理中提出了一并解決工傷賠償?shù)拿袷抡埱蟆薄?/p>

3.附帶訴訟由民事爭議主體提起

通過上文對行政附帶民事訴訟主體結構的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟原告與行政訴訟第三人在訴訟主體身份出現(xiàn)了重疊，民事訴訟請求只能由上述兩方中的一方提起，這是因為：一方面，是對附帶民事爭議當事人的選擇權的尊重，如果民事爭議當事人不愿在行政訴訟中提起附帶民事訴訟，則法院不可依職權強行追加進行并案審理，在審判實例中，皆為民事爭議主體在行政訴訟審理過程中提起民事訴訟請求。另一方面，行政附帶民事訴訟理應遵守“不告不理”的原則，但法院在行政訴訟審理的過程中，發(fā)現(xiàn)可以并案審理的事由，為節(jié)約訴訟成本，可以告知民事爭議主體提起附帶民事訴訟，但仍必須滿足行政附帶民事訴訟的其他成立條件。

四、結語

在實踐理性回歸的基礎之上，重慶市的審判實例一方面對現(xiàn)有理論進行了印證，但更重要的是對該訴訟理論的突破。筆者堅信，通過行政附帶民事訴訟的有效運行，可以高效且實質地化解行政爭議與民事爭議，節(jié)約訴訟資源的同時，實現(xiàn)“官了民也了”。

［1］譚兵.民事訴訟法學［M］.北京:法律出版社，2004:83.

［2］馬懷德.行政訴訟原理（第二版）［M］.北京:法律出版社,2009:44.

［3］吳恩玉.再論行政附帶民事訴訟［J］.公法研究，2010（8）.

［責任編輯：李 瑩］

The Rational Regress: Rethink on the Fundamental Questions of Administrative Suit Attached with Civil Suit———Based on the Cases of Chongqing

XU Bo-jia

Administrative suit attached with civil suit combines two suits to solve administrative and civil disputes at the same time, achieves the goals of cost-saving and unanimous decision, and protects the rights of litigant participants efficiently and substantively. Although still have arguments in relative theories, Chongqing have started the experimental unit of administrative suit attached with civil suit since 2012 and made brilliant achievements. So based on the cases of Chongqing, on the way of rational regress, to confirm the fundamental questions of administrative suit attached with civil suit and bring about the reform of administrative litigation.

administrative suit attached with civil suit; fundamental questions; cases; reform of administrative litigation

DF3

A

1008-7966（2013）06-0021-04

2013-09-27

徐博嘉（1988-），男，天津人，2011級憲法學與行政法學碩士研究生。