田艷敏

( 河南司法警官職業(yè)學院，河南 鄭州450011)

2010年，國家為刺激消費，促進經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展，解決日趨嚴重的廢舊電器電子產(chǎn)品問題，通過財政補貼的方式，先后在試點省市和全國范圍內(nèi)實施了家電以舊換新政策。該制度實施以來，可以說取得了雙贏的效果，一方面，刺激了消費，促進了經(jīng)濟的發(fā)展;另一方面，也使得廢舊電器電子產(chǎn)品通過有資質(zhì)的銷售者流入有資質(zhì)的回收企業(yè)中，一定程度上避免了未來該批廢舊電器電子產(chǎn)品流入個體商販，非法拆解，污染環(huán)境，促進了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，可謂一舉兩得。但我國生產(chǎn)者責任延伸相配套的制度體系還沒有完全建立起來，比如回收企業(yè)規(guī)模、技術(shù)有限，無法無害化處理這么龐大的廢棄產(chǎn)品;生產(chǎn)者責任組織沒有建立;廢棄產(chǎn)品處理基金沒有完全落實;政府監(jiān)管和扶持這一系列行為的法律法規(guī)也沒有完全出臺及監(jiān)管的缺失等，導(dǎo)致生產(chǎn)者責任延伸制度實施陷入困境，控制污染和循環(huán)利用的目標并沒有很好實現(xiàn)，同時還可能埋下環(huán)境隱患。筆者試圖對這一問題進行分析，以促進生產(chǎn)者責任延伸制度能在這一政策激勵下成功構(gòu)建和完善，解決我國廢棄產(chǎn)品問題。

一、我國家電以舊換新政策的實施

(一)我國家電以舊換新政策實施的背景

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的消費需求無限膨脹?；谑袌鲋黧w追逐利益的動力，滿足人們物質(zhì)文化需求的各種消費品被開發(fā)和制造出來，這在給人們帶來便利和滿足之后，也出現(xiàn)了大量的、種類繁多的廢棄產(chǎn)品。面對日益增長的、大量的廢棄產(chǎn)品，一方面，消費者缺乏環(huán)保意識隨意處置和丟棄，嚴重影響了環(huán)境，占用了土地資源;另一方面，政府沒有建立完善的廢棄品回收體系導(dǎo)致了大量可循環(huán)利用的廢棄產(chǎn)品沒有得到合理利用，浪費了日益枯竭的資源;再者，因?qū)U棄產(chǎn)品處置不當反而污染了環(huán)境，大量含有有毒有害物質(zhì)的廢棄產(chǎn)品如廢舊電器、電子元件等無法被環(huán)境自然降解將帶來更為嚴重的環(huán)境安全隱患。目前，世界范圍內(nèi)尤其是發(fā)達國家普遍采用生產(chǎn)者責任延伸這一環(huán)境策略來解決廢棄產(chǎn)品問題，而我國正在實施的家電以舊換新政策可以說是通過政府扶持來落實生產(chǎn)者責任延伸制度的有益探索。

(二)家電以舊換新政策的實施

為拉動經(jīng)濟增長，解決廢棄電器電子產(chǎn)品問題，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，2010年我國開始在全國9個省市推行家電以舊換新政策，即由政府補貼，銷售者和回收企業(yè)配合，鼓勵消費者把超過使用期、嚴重耗能的、不安全的廢舊家電交售給國家指定中標的銷售者或回收企業(yè)，從而獲得在購進新的指定家電時享受國家補貼后的優(yōu)惠價格。為了落實這一政策，國家統(tǒng)計局專門進行了調(diào)研統(tǒng)計，據(jù)國家統(tǒng)計局公布的各省市2008年統(tǒng)計公報顯示，按照各地區(qū)居民家庭數(shù)量，乘以各省市五類家電產(chǎn)品的百戶家庭普及率，可以得出各省市五大類家電產(chǎn)品的保有量。從測算的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，有9個省市彩電和空調(diào)產(chǎn)品的保有量分別在1．88 億臺、1．73 億臺以上，冰箱、洗衣機的保有量均突破1．2 億臺，家庭電腦的保有量約8500 萬臺。專家指出，上述數(shù)據(jù)表明我國蘊含著巨大的市場潛力，家電產(chǎn)品正面臨著升級換代的機遇，預(yù)計2009年我國電視機、電冰箱、洗衣機、空調(diào)、電腦等5 類家電報廢量將達到近9000 萬臺。與以舊換新現(xiàn)有的銷售量相比，市場的潛力顯然還遠遠沒有被挖掘出來。〔1〕因此，國務(wù)院決定未來將繼續(xù)推行家電以舊換新政策并逐步在全國范圍內(nèi)實施。截至2010年11月16日，我國9個試點省市共回收五大類舊家電239 萬臺，其中電視機168．7 萬臺，冰箱21．7 萬臺，洗衣機30．9 萬臺，空調(diào)3．4 萬臺，電腦20．9 萬臺，銷售額達到80．21 億元。大大拉動了消費需求，促進了家電企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟的增長。并且將廢舊家電統(tǒng)一回收到拆解企業(yè)處理后，使家電產(chǎn)品中含有的大量可回收利用的鋼鐵、有色金屬、塑料、橡膠等資源得到了充分有效利用。據(jù)相關(guān)部門的初步測算，汽車、家電以舊換新政策的實施，可更新老舊汽車100 萬輛、家電約500 萬臺，可回收利用各種資源近230 萬噸，其中包括廢鋼鐵150 萬噸，廢有色金屬17 萬噸，廢塑料20 萬噸，廢橡膠20 萬噸。〔2〕

可見，以舊換新政策的實施不僅可以拉動消費需求，促進家電企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟增長，更為重要的是可以通過該項政策的實施把將要對環(huán)境有重大損害的廢舊電器電子產(chǎn)品回收到有資質(zhì)的企業(yè)，從而避免非法拆解、非法處置給環(huán)境帶來的污染，也促進了廢棄產(chǎn)品的循環(huán)利用，減少了資源浪費，促進了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。同時，這一政策也是我國生產(chǎn)者責任延伸制度體系中經(jīng)濟激勵機制確立的一次成功嘗試;是生產(chǎn)者責任延伸制度在廢棄電器電子產(chǎn)品領(lǐng)域構(gòu)建的預(yù)先演練;是我國生產(chǎn)者責任延伸制度通過實踐和制度構(gòu)建拉開的第一道帷幕。但因為生產(chǎn)者責任延伸一系列配套制度體系的缺失，也使該制度在我國家電以舊換新政策實施后更陷入了困境。

二、生產(chǎn)者責任延伸制度及其配套制度體系

(一)生產(chǎn)者責任延伸制度的內(nèi)涵

生產(chǎn)者責任延伸，英文Extended Producer Responsibility，簡稱EPR。這一概念是在1988年瑞典的環(huán)境經(jīng)濟學家托馬斯·林赫斯特(Thomas Lindhquist)給瑞典環(huán)境署提交的一份報告中首次提出的。托馬斯教授認為，EPR 是一種環(huán)境保護戰(zhàn)略，旨在降低產(chǎn)品的環(huán)境影響目標?！?〕EPR 是生產(chǎn)者責任的延伸，生產(chǎn)者應(yīng)該對其產(chǎn)品在整個生命周期過程中對環(huán)境的影響負責，特別應(yīng)負責對它們的回收(take-back)、循環(huán)利用(recycling)與最終處理(disposal)。其重心在于生產(chǎn)者在其產(chǎn)品生命周期的消費后階段所承擔的責任?！?〕這一理念提出之后，迅速被德國、瑞典等國采納并通過本國生產(chǎn)者責任延伸制度的建立來解決本國的廢棄產(chǎn)品問題，該制度運行20多年來，效果顯著。

廢棄產(chǎn)品問題的產(chǎn)生，既與消費者的隨意丟棄行為有關(guān)，也與生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為有關(guān)，甚至還與國家的廢棄產(chǎn)品管理法律規(guī)范的缺失以及廢棄產(chǎn)品處置方法的失當有關(guān)。因此承擔廢棄產(chǎn)品問題的責任主體既包括生產(chǎn)者，也包括政府、消費者、銷售者?！?〕而回收企業(yè)、生產(chǎn)者責任組織等主體在廢棄產(chǎn)品問題處理、生產(chǎn)者責任延伸制度落實中也起著非常關(guān)鍵的作用。只有責任主體明確，生產(chǎn)者責任延伸制度才能更有效實施，廢棄產(chǎn)品問題才能有效解決。政府、消費者、銷售者、回收企業(yè)、生產(chǎn)者責任組織等責任的落實對解決廢棄品問題也至關(guān)重要。沒有銷售者、消費者的配合，廢棄產(chǎn)品的回收將無從談起;沒有政府有力的行政干預(yù)機制，生產(chǎn)者責任延伸制度將無從構(gòu)建和實施;沒有回收企業(yè)和生產(chǎn)者責任組織的參與，生產(chǎn)者責任延伸制度將無法落實。

總之，生產(chǎn)者責任延伸制度就是為解決工業(yè)化進程中日趨嚴重的廢棄產(chǎn)品問題，通過讓生產(chǎn)者承擔延伸責任，政府、消費者、銷售者、生產(chǎn)者責任組織、回收企業(yè)等一系列主體的參與，在生產(chǎn)源頭和生產(chǎn)過程中加強源頭控制和產(chǎn)品環(huán)境信息披露，尤其是在消費后階段通過回收和無害化、資源化處置廢棄產(chǎn)品，促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。生產(chǎn)者責任延伸責任的內(nèi)容具體包括生產(chǎn)者的源頭污染預(yù)防責任，產(chǎn)品環(huán)境信息披露責任，廢棄產(chǎn)品回收、無害化處置與循環(huán)利用責任?！?〕

(二)生產(chǎn)者責任延伸制度運行過程及配套制度體系

生產(chǎn)者責任延伸制度要想實現(xiàn)其制度功能，結(jié)合發(fā)達國家和國際組織等對該制度的理論研究和實踐經(jīng)驗，不難看出其運作過程。首先，在廢棄產(chǎn)品產(chǎn)生的源頭，就開始由政府干預(yù)，迫使或鼓勵企業(yè)進行環(huán)境友好型原材料的選購、環(huán)保和節(jié)能的生產(chǎn)工藝的選取等手段，降低產(chǎn)品對環(huán)境的影響和對資源的浪費。其次，對于暫時在源頭還難以解決的廢棄產(chǎn)品問題，通過生產(chǎn)者承擔環(huán)境信息披露等責任，為生產(chǎn)者承擔回收、處置、循環(huán)利用責任做好充分的準備與提供必要的便利?！?〕再次，在消費后階段，通過銷售者、消費者的配合和政府構(gòu)建或企業(yè)自建的回收體系，對廢棄產(chǎn)品進行回收。生產(chǎn)者通過向生產(chǎn)者責任組織繳納處置基金，由生產(chǎn)者責任組織負責與回收企業(yè)結(jié)算，最終由回收企業(yè)代替生產(chǎn)者對廢棄產(chǎn)品進行無害化和資源化的處置。當然，生產(chǎn)者也可自行回收和無害化處置廢棄產(chǎn)品。

在以上生產(chǎn)者責任延伸制度運作的過程中，生產(chǎn)者、消費者、銷售者、生產(chǎn)者責任組織、回收企業(yè)都必須在政府的依法監(jiān)管中履行各自的職責:生產(chǎn)者通過源頭控制，生產(chǎn)過程中披露信息，在消費后無害化處置或繳費來履行自己的責任;銷售者和消費者主要在回收廢舊產(chǎn)品環(huán)節(jié)承擔責任;生產(chǎn)者責任組織代表生產(chǎn)者履行收費，基金管理和運作，技術(shù)研發(fā)和推廣，與政府一起監(jiān)管回收企業(yè);回收企業(yè)則必須具備一定資質(zhì)，在對廢棄產(chǎn)品無害化處置，對資源循環(huán)利用等方面承擔責任;同時政府還必須通過行政監(jiān)管機制督促以上主體履行責任;通過財政、信貸和綠色稅收等經(jīng)濟激勵機制來激發(fā)消費者、銷售者、生產(chǎn)者、回收企業(yè)守法的積極性。比如，通過產(chǎn)品銷售過程中押金制度等的推廣，使得消費者處于自利的考慮，會主動把廢棄產(chǎn)品送回指定回收處，增加回收率。因此生產(chǎn)者責任延伸制度的運行離不開以上主體任何一方的參與，更離不開政府以法律為依托構(gòu)建的行政管制機制和經(jīng)濟激勵機制?！?〕

通過以上生產(chǎn)者責任運行機制的介紹和分析，我們不難看出，生產(chǎn)者責任延伸制度的運行離不開一系列配套制度體系。具體來講主要包括以下七個方面:(1)生產(chǎn)者的源頭預(yù)防和產(chǎn)品環(huán)境信息披露制度。該制度體系是減弱廢棄產(chǎn)品對環(huán)境影響和資源浪費的非常重要的一環(huán)。(2)健全的回收體系的建立?；厥阵w系不暢通和健全，勢必會影響下一階段的無害化處置，因此健全順暢的回收體系至關(guān)重要。(3)廢棄產(chǎn)品處理基金的建立和運作。這是生產(chǎn)者延伸責任得以落實的物質(zhì)基礎(chǔ)。(4)生產(chǎn)者責任組織的成立。德國實踐經(jīng)驗表明，該組織在代履行生產(chǎn)者延伸責任中起支配性作用。(5)回收產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和回收企業(yè)的大量涌現(xiàn)。這是生產(chǎn)者責任延伸落實的最后至關(guān)重要的一環(huán)。(6)對消費者和企業(yè)的經(jīng)濟激勵機制的確立。市場主體在經(jīng)濟利益激勵下的動力是生產(chǎn)者延伸責任制度自發(fā)實施的源泉。(7)政府對以上組織和個人行為的監(jiān)管及法律依據(jù)的確立。法律依據(jù)和政府的有效監(jiān)管是該制度存在運行的基礎(chǔ)和保障。

三、家電以舊換新政策實施后生產(chǎn)者責任延伸制度實施困境

(一)羸弱的回收企業(yè)不堪重負，生產(chǎn)者責任延伸保護環(huán)境和循環(huán)利用資源的目標無法很好實現(xiàn)

因“十一五”期間我國大量電器電子產(chǎn)品已進入報廢期，加上家電以舊換新政策實施中政府的財政補貼的經(jīng)濟刺激，大量的廢舊電器電子產(chǎn)品被具有資質(zhì)的回收企業(yè)回收。家電以舊換新政策的實施雖然大大提高了廢舊電器電子產(chǎn)品的回收率，但我國沒有經(jīng)過充分發(fā)展的回收產(chǎn)業(yè)根本無力承擔數(shù)量龐大的廢棄產(chǎn)品的無害化和資源化處置。首先，我國環(huán)保回收產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，沒有形成規(guī)模，回收企業(yè)規(guī)模小，綜合利用水平低，遠遠不能滿足社會日益增長的大量廢棄產(chǎn)品處置的需要。其次，缺乏擁有深度處理技術(shù)、處置設(shè)備和專業(yè)人才的處理企業(yè)。處理技術(shù)落后，達不到資源回收綜合利用的目的。以河南為例，目前尤其缺乏專門針對廢棄電器電子產(chǎn)品拆解過程中產(chǎn)生的危險廢物的深度處理企業(yè)，尤其是針對如陰極射線管CRT(熒光粉)、液晶顯示器、冰箱壓縮機(氟利昂)、線路板等含有有害物質(zhì)的電子產(chǎn)品零部件的處理，缺乏相應(yīng)的專門拆解企業(yè)和回收深度處理處置技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備?！?〕再次，對拆解處置企業(yè)的監(jiān)管法律空白和監(jiān)管缺位。企業(yè)和個人對廢舊電器電子產(chǎn)品的拆解、熔煉行為等將會對環(huán)境產(chǎn)生嚴重污染，但目前我國這一領(lǐng)域立法幾乎仍是空白，致使政府部門不能對此類行為依法禁止和監(jiān)管。以上三方面的因素致使回收企業(yè)的這一處置過程存在極大的環(huán)境隱患和風險，生產(chǎn)者責任延伸制度實施陷入困境，根本達不到保護環(huán)境和資源大量循環(huán)利用的初衷。

(二)生產(chǎn)者責任組織先天不足，不能在生產(chǎn)者承擔延伸責任中發(fā)揮支配性作用

在發(fā)達國家實施生產(chǎn)者責任延伸制度過程中，由行業(yè)協(xié)會牽頭組成的生產(chǎn)者責任組織在廢棄產(chǎn)品的處置中發(fā)揮著非常巨大的作用。以德國為例，其生產(chǎn)者責任組織即德國回收利用系統(tǒng)股份公司(Duales System Deutschland，簡稱DSD)，不僅有責任組織科研機構(gòu)開發(fā)對廢棄產(chǎn)品處置的技術(shù)，降低處置費用，還要向生產(chǎn)企業(yè)收取處置費用，與地方回收系統(tǒng)和回收企業(yè)、垃圾處理廠等合作完成對廢棄包裝物的分類和無害化資源化處置?？梢哉f，在德國，生產(chǎn)者責任組織幾乎代替生產(chǎn)者履行了德國《包裝物條例》設(shè)置的一切生產(chǎn)者義務(wù)，在生產(chǎn)者責任延伸制度成功實施中生產(chǎn)者責任組織作為核心機構(gòu)具有支配性作用?！?0〕而我國這一組織的設(shè)立還在準備階段，家電以舊換新政策中政府通過財政補貼及行政干預(yù)代替生產(chǎn)者和生產(chǎn)者責任組織履行其職能，但政府無疑不能有效替代生產(chǎn)者責任組織履行其一切職能，不能在廢棄產(chǎn)品回收、廢棄產(chǎn)品處理基金運作、與回收企業(yè)和生產(chǎn)者關(guān)系處理等方面發(fā)揮支配性和主導(dǎo)性作用。加上由于一系列配套制度沒有落實，生產(chǎn)者責任延伸制度資源節(jié)約和循環(huán)利用的目標也無法很好實現(xiàn)。因此，仿效發(fā)達國家，在我國《廢舊電器電子產(chǎn)品條例》實施時以行業(yè)協(xié)會為龍頭，盡快成立生產(chǎn)者責任組織，無疑會促進生產(chǎn)者責任制度在我國的成功實施。

(三)廢舊電器電子產(chǎn)品處理基金這一生產(chǎn)者延伸責任的物質(zhì)基礎(chǔ)的良性運作機制沒有完全形成，也會影響該制度的運作效果

盡管我國通過法律和法規(guī)已經(jīng)確立由生產(chǎn)者承擔的廢舊電器電子產(chǎn)品處理基金且已開始征收，但家電以舊換新政策開始實施時這一基金完全沒有落實，且至今仍未真正有效運作。生產(chǎn)者履行的這一義務(wù)其實是由國家通過財政補貼的方式直補給回收企業(yè)來處置廢棄電器電子產(chǎn)品的。從上文第二部分我們對生產(chǎn)者責任延伸制度體系的分析中不難看出，該制度最為核心的內(nèi)容就是讓生產(chǎn)者對廢棄產(chǎn)品對環(huán)境的影響和對資源的浪費承擔責任。而生產(chǎn)者承擔責任最實質(zhì)的意義便是為此付出經(jīng)濟代價，支付經(jīng)濟成本。廢棄產(chǎn)品處置基金正是這種代價的產(chǎn)物，也是落實廢棄產(chǎn)品回收和處置的物質(zhì)保障。如果沒有這一基金運作機制的良性正常運行，生產(chǎn)者責任延伸制度就是無源之水，一系列機制和制度根本無法運行，該制度的功效根本無法實現(xiàn)。而我國家電以舊換新政策如果繼續(xù)推行，單單靠政府的財政補貼根本滿足不了日益增長的廢棄產(chǎn)品處置的需要。因此，家電以舊換新政策成功實施后使我們更清晰地看到廢棄產(chǎn)品基金運作機制如果不良性運作，生產(chǎn)者責任延伸制度根本就無從實施，無從落實。

(四)政府對這一系列行為的監(jiān)管及法律依據(jù)還存在許多空白，有效的行政干預(yù)機制和經(jīng)濟激勵機制無法形成，生產(chǎn)者責任延伸的良性運作機制無法建立并自發(fā)起作用

由于我國和發(fā)達國家的國情不同，生產(chǎn)者責任延伸制度體系從國外移植中我們只能摸著石頭過河。目前有關(guān)生產(chǎn)者責任延伸的法律法規(guī)多為原則性、提倡性規(guī)定，缺乏操作性和剛性約束規(guī)定，尤其在消費者、回收企業(yè)、生產(chǎn)者的具體義務(wù)設(shè)定方面還存在大量空白需要填補，政府對廢棄產(chǎn)品的環(huán)境監(jiān)管缺乏法律依據(jù);有效地貫穿生產(chǎn)源頭、過程和廢棄品回收處置循環(huán)利用各環(huán)節(jié)的行政干預(yù)機制無法形成〔11〕;對消費者、生產(chǎn)者、回收企業(yè)、垃圾處理廠等主體的經(jīng)濟激勵機制，比如押金制度、綠色采購、綠色稅收制度等也由于立法不完備還沒有完全形成;生產(chǎn)者責任延伸制度系統(tǒng)中起主導(dǎo)作用的政府職責的法律規(guī)定也不夠明確和具體等，必然導(dǎo)致生產(chǎn)者責任延伸制度無法有效實施。

通過以上分析，我們反而從生產(chǎn)者責任延伸制度實施困境中找出了該制度在構(gòu)建和完善中努力的方向。也就是，輔以家電以舊換新政策的實施積極構(gòu)建政府和企業(yè)多路徑的回收體系;推行更多有績效的綠色激勵機制;完備生產(chǎn)者責任組織和廢棄產(chǎn)品處理基金制度;大力扶持和發(fā)展回收產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，鼓勵技術(shù)的研發(fā)和推廣;制定和完備現(xiàn)有生產(chǎn)者責任延伸制度的法律法規(guī)和規(guī)章，為政府有效監(jiān)管提供依據(jù)。唯有如此，生產(chǎn)者責任延伸制度才能從我國廢棄電器電子領(lǐng)域擴張至更多領(lǐng)域，并成功構(gòu)建和實施，類似的家電以舊換新政策的最終目的才能更好地實現(xiàn)。

〔1〕〔2〕家電以舊換新銷量超200 萬臺，銷售額突破80 億〔DB/OL〕． 中國新聞網(wǎng)(www． chinanews． com)，http://www． chinanews．com/it/it－jdxw/news/2009/12 －01/1992549．shtml．2011 －04 －18．

〔3〕王干．論我國生產(chǎn)者責任延伸制度的完善〔J〕．現(xiàn)代法學，2006(4)．

〔4〕唐紹軍．論循環(huán)型社會的生產(chǎn)者責任〔D〕．中國可持續(xù)發(fā)展研究會2006年學術(shù)年會，第5 專題:經(jīng)濟發(fā)展與人文關(guān)懷．913．

〔5〕唐紹均．論廢棄產(chǎn)品問題的界定、成因與制度因應(yīng)〔J〕．資源科學，2008(4)．

〔6〕〔7〕唐紹軍．論生產(chǎn)者的延伸責任〔J〕．學術(shù)論壇，2008(10)．

〔8〕〔11〕唐紹均．生產(chǎn)者責任延伸(EPR)制度研究〔D〕．2007年重慶大學博士論文．

〔9〕2011 －2015年河南省廢棄電器電子產(chǎn)品處理發(fā)展規(guī)劃〔DB/OL〕．河南省環(huán)保廳網(wǎng)站，http://www．hnepb．cn/tabid/75/InfoID/19992/Default．a(chǎn)spx．2011 －04 －08．

〔10〕張雷．歐美國家生產(chǎn)者責任延伸制度研究〔D〕．2009年華東政法大學碩士論文．