歐陽君君

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州225127）

行政法是我國重要的部門法之一，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期黨和政府積極倡導(dǎo)并踐行“依法治國”、“依法行政”的時(shí)代背景下，行政法的重要性更加凸顯。在高等學(xué)校的課程設(shè)置中，行政法是教育部確定的法學(xué)專業(yè)十四門核心課程之一，其重要性不言而喻。在公共管理類專業(yè)的課程設(shè)置中，行政法亦為一門重要的核心課程。然而，由于行政法的龐雜性、多變性以及統(tǒng)一性法典的缺失等原因，即使是法學(xué)專業(yè)的學(xué)生，也不能輕易學(xué)好行政法課程。對(duì)于公共管理類專業(yè)的學(xué)生來講，其困難程度更是可想而知。因此，要真正達(dá)到公共管理類專業(yè)設(shè)置行政法學(xué)課程的目的，除了學(xué)生的勤學(xué)與多思，教師正確的教學(xué)方法同樣不可忽視。目前，有一些學(xué)者針對(duì)公共管理碩士（MPA）的行政法學(xué)課程教學(xué)提出了許多有益的建議，但針對(duì)本科階段的公共管理類專業(yè)的行政法學(xué)課程教學(xué)，有關(guān)交流還比較欠缺。鑒于此，筆者結(jié)合自身的教學(xué)感受，不揣淺陋，就本科階段的公共管理類專業(yè)行政法學(xué)課程教學(xué)發(fā)表幾點(diǎn)看法，期望能為該課程的教學(xué)提供點(diǎn)滴貢獻(xiàn)。

一、適當(dāng)補(bǔ)充法律基礎(chǔ)知識(shí)

行政法學(xué)知識(shí)體系十分龐雜，包括行政法導(dǎo)論（其內(nèi)容主要有行政法的基本概念、行政法基本原則、行政法的產(chǎn)生與發(fā)展、行政法的理論基礎(chǔ)等）、行政組織法（其內(nèi)容主要有行政主體理論、公務(wù)員理論等）、行政行為法（其內(nèi)容主要有行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收等）、行政程序法、行政救濟(jì)法（其內(nèi)容主要包括行政賠償、行政復(fù)議、行政訴訟等），現(xiàn)在公物法又成為行政法的重要研究對(duì)象。即使在法學(xué)專業(yè)，低年級(jí)開設(shè)行政法學(xué)課程，學(xué)生亦會(huì)面臨較大的困難［1］。在學(xué)科體系上，行政法被稱為動(dòng)態(tài)的憲法，二者之間的緊密關(guān)系自不待言。同時(shí)，行政法與民法等私法之間的關(guān)系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化與私法公法化，是現(xiàn)代法學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。私法原則與規(guī)范在行政法中進(jìn)行適用就有了較大的空間［2］。因此，法學(xué)專業(yè)的行政法課程教學(xué)往往以這些課程為基礎(chǔ)。盡管公共管理類專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)并非和法學(xué)專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)完全一致，但是沒有一定的法律基礎(chǔ)知識(shí)，公共管理類的學(xué)生學(xué)習(xí)行政法學(xué)課程可能會(huì)造成囫圇吐棗、似懂非懂的不良后果，開設(shè)行政法學(xué)課程的目標(biāo)恐怕也就難以達(dá)成。

當(dāng)然，一些本科院校的公共管理類專業(yè)開設(shè)了《法學(xué)導(dǎo)論》或《法律概論》等課程，普及了最基本的法學(xué)知識(shí)，這為行政法學(xué)課程的教學(xué)奠定了一定基礎(chǔ)。不過，《法學(xué)導(dǎo)論》等課程一般只有兩個(gè)學(xué)分，且其內(nèi)容十分豐富，在有限的時(shí)間內(nèi)，對(duì)非法學(xué)專業(yè)的學(xué)生，其知識(shí)的獲取量并不一定非常理想。故而在行政法學(xué)課程的教學(xué)過程中，教師應(yīng)對(duì)課程中的一些基礎(chǔ)知識(shí)做適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充，例如，講授“行政法律關(guān)系”，那么有必要講解什么是法律關(guān)系；講授行政法學(xué)的學(xué)科性質(zhì)，有必要對(duì)什么是公法？什么是私法？其劃分標(biāo)準(zhǔn)是什么？等內(nèi)容做簡(jiǎn)要闡述；講授行政賠償?shù)臍w責(zé)原則，有必要說明什么是歸責(zé)原則，以及解釋它與民法侵權(quán)賠償?shù)臍w責(zé)原則有什么區(qū)別。當(dāng)然，由于課時(shí)的限制，在講解這些基本法律知識(shí)時(shí)要做到適可而止，沒有必要做過多的理論上的追問。在此，有些人可能認(rèn)為，由于公共管理類專業(yè)的定位決定了該專業(yè)的學(xué)生并不是為了進(jìn)行法學(xué)理論研究，所以，行政法學(xué)課程教育應(yīng)更注重理念的培養(yǎng)。筆者對(duì)此不敢茍同，正所謂“知之為知之，不知為不知”，對(duì)于理論學(xué)習(xí)，如果僅知曉“果”，而對(duì)“因”一概不解，我們很難想象公共管理類學(xué)生在以后的工作中能夠有效地運(yùn)用理論，尤其是對(duì)那些進(jìn)入公共組織部門的學(xué)生而言更是如此。

二、注意基本概念的闡述

任何宏達(dá)的理論都是建立在一系列基本概念的基礎(chǔ)上的，行政法學(xué)自不例外。筆者在講授行政法學(xué)的課程中，常常有學(xué)生向我抱怨該課程的概念太多、太繁雜。但是，如果不掌握基本概念的內(nèi)涵，就無法準(zhǔn)確理解相關(guān)法律法規(guī)。筆者認(rèn)為，闡述行政法的基本概念，應(yīng)注意如下兩個(gè)問題：

第一，適當(dāng)培養(yǎng)學(xué)生的法學(xué)思維。公共管理類的其他課程也會(huì)涉及大量概念，但相比而言，諸如公共管理學(xué)、非營(yíng)利組織管理、行政倫理學(xué)等課程比較“年輕”，而公共管理學(xué)、電子政務(wù)等課程在我國產(chǎn)生的時(shí)間不過是十多年或者是近幾年的事情，所以，這些學(xué)科的研究范式尚不成熟，許多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其內(nèi)容甚至還存在較大偏差。比如“公共行政”與“公共管理”、“非營(yíng)利組織”與“第三部門”、“電子政務(wù)”與“電子政府”，這些概念組是否存在差別，是有不同觀點(diǎn)的。再比如公共事業(yè)管理到底包括哪些具體的方面，亦是眾說紛紜。故而，很多時(shí)候，對(duì)這些概念的講解，教師除了表達(dá)自己的主張，恐怕更多是依據(jù)學(xué)界權(quán)威的觀點(diǎn)。然而，行政法學(xué)的概念更加講究其精確性，其原因：一是行政法學(xué)作為一個(gè)學(xué)科在世界范圍已經(jīng)有一百多年的歷史，盡管與民法、刑法相比還稍顯稚嫩，但基本概念還是較為成熟的；二是行政法中的許多概念有法律上的依據(jù)，比如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議等概念法律做了明確界定，有些概念如行政行為、行政征收、行政賠償?shù)龋呻m無明確界定，但這些概念的界定必須緊密結(jié)合相關(guān)法律，在法律文本的框架之下進(jìn)行闡釋。所以，對(duì)行政法的一些概念，必須逐字逐句的講解，如行政主體的概念，主體要素、權(quán)力要素、責(zé)任要素，缺一不可。

第二，公共管理類專業(yè)的其他一些課程如公共管理學(xué)與行政法學(xué)有許多類似的概念。如行政機(jī)關(guān)（構(gòu)）、行政處分、行政行為、行政程序等，但是在不同的學(xué)科語境下，它們的差異性卻非常明顯。例如，在公共管理學(xué)看來，行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)在用詞上并不需要做過多的區(qū)分，行政法學(xué)對(duì)這二者的區(qū)分卻非常明顯。前者可以成為行政主體，后者在一般情況下不能成為行政主體。再如行政行為，在行政法學(xué)視域內(nèi)，其主體既可能是行政機(jī)關(guān)也可能是被授權(quán)的組織，而公共管理學(xué)只會(huì)將其視為行政機(jī)關(guān)的行為?？墒蔷托姓袨榈膬?nèi)容而言，行政法上的行政行為僅指產(chǎn)生法律后果的行為，公共管理學(xué)上的行政行為則包括行政機(jī)關(guān)作出的所有行為，且不會(huì)注重抽象行政行為與具體行政行為、內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分。其他類似的概念還有法規(guī)與規(guī)章、行政許可與行政審批、行政賠償與行政補(bǔ)償，在公共管理學(xué)教學(xué)中并不做太多的區(qū)分，講授行政法學(xué)課程時(shí)，任課教師卻有必要對(duì)這些概念進(jìn)行梳理。

三、注重案例教學(xué)與鼓勵(lì)學(xué)生的積極參與

公共管理類專業(yè)學(xué)生法學(xué)知識(shí)的薄弱，決定了在講授行政法課程時(shí)必須要做到通俗易懂。倘若教師滿課堂的理論分析，其場(chǎng)面可能是“教師臺(tái)上唾沫橫飛、學(xué)生臺(tái)下昏昏欲睡”。當(dāng)然，這不是指理論講解不重要，恰恰相反，上文一直強(qiáng)調(diào)理論講解的重要性，而是指必須以大量的案例來支持理論分析。在“行政國”時(shí)代，我們生活、工作的方方面面都受到政府的影響，行政法學(xué)強(qiáng)烈地體現(xiàn)了實(shí)踐性的一面。因此，“行政法案例就成為支撐行政法學(xué)科的基點(diǎn)，作為以這個(gè)學(xué)科之狀況為依據(jù)的教學(xué)活動(dòng)就不能離開行政法案例?！保?］行政法學(xué)的任何一個(gè)知識(shí)點(diǎn)都可以舉出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是當(dāng)下新聞媒體經(jīng)常播報(bào)的內(nèi)容，高質(zhì)量的如中央電視臺(tái)的“焦點(diǎn)訪談”、“今日說法”等欄目，對(duì)一些行政法案件的剖析具有較高的水準(zhǔn)。同時(shí)每期節(jié)目時(shí)間也比較適合課程放映，并且發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)為我們獲取這些資料提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。通過案例教學(xué)，既可以使理論知識(shí)生動(dòng)化、形象化，有利于學(xué)生對(duì)知識(shí)點(diǎn)的理解與吸收，還可以活躍學(xué)生的思維，發(fā)現(xiàn)法律文本與實(shí)踐執(zhí)法之間的矛盾與沖突，并反思今后立法或執(zhí)法應(yīng)注意的問題，從而培養(yǎng)學(xué)生的法治理念與良好的公民德行。

當(dāng)然，作為一門應(yīng)用性、實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，行政法學(xué)的教學(xué)還應(yīng)該讓學(xué)生參與其中。囿于硬件設(shè)備和學(xué)生法學(xué)知識(shí)的不足，公共管理類專業(yè)的學(xué)生不太可能組織起類似于模擬法庭的活動(dòng)，但也可以通過課堂討論等形式鼓勵(lì)學(xué)生發(fā)言。筆者所在的學(xué)校近年來鼓勵(lì)實(shí)踐性教學(xué)，行政法學(xué)安排了0．5個(gè)學(xué)分的實(shí)踐教學(xué)課程。為此，筆者采用了案例討論的方式來實(shí)現(xiàn)實(shí)踐性教學(xué)。具體做法是，由筆者提供行政法方面的事例并給學(xué)生留有充足的課前準(zhǔn)備時(shí)間，2至3位學(xué)生一組，課堂上的事例分析時(shí)間限定為15分鐘，之后再由其他學(xué)生提問進(jìn)行五分鐘時(shí)間的討論。每次課結(jié)束前我對(duì)學(xué)生表現(xiàn)、存在問題做簡(jiǎn)單的點(diǎn)評(píng)。坦誠地講，由于課時(shí)的限制，整個(gè)實(shí)踐性教學(xué)的過程安排非常緊張，以至于常常需要提醒學(xué)生注意時(shí)間，在一定程度上影響了學(xué)生的發(fā)揮。但是，從總體上看，學(xué)生的表現(xiàn)是令人滿意的，有的可以說超乎了我的預(yù)期，比如有的學(xué)生對(duì)案例的梳理非常細(xì)致，較好地把握了案件的核心要點(diǎn)；還有的同學(xué)結(jié)合公共管理學(xué)的知識(shí)，從國家宏觀政策出發(fā)，立足于行政法的理論，得出頗為新穎的結(jié)論。盡管一個(gè)學(xué)期只有8個(gè)課時(shí)，無法給予學(xué)生太多登臺(tái)講演的機(jī)會(huì)，但與學(xué)生的私下溝通得知，他們?cè)诜治霭咐?zhǔn)備講演課件的過程中有實(shí)質(zhì)性的收獲。

四、突出公共管理的學(xué)科背景

眾所周知，公共行政是公共管理學(xué)與行政法學(xué)的共同研究對(duì)象，作為兩個(gè)學(xué)科，二者存在一定的功能劃分，即“行政法屬于法學(xué)的一個(gè)領(lǐng)域，其主要課題是提出對(duì)行政的規(guī)范性要求……而行政學(xué)則是要分析行政的組織與功能的實(shí)際情況，闡明其相互關(guān)系、作用方法、存在條件，其對(duì)象涉及行政運(yùn)行于行政環(huán)境”。［4］258－259但非常遺憾的是，公共管理學(xué)與行政法學(xué)之間長(zhǎng)期以來缺乏有效溝通，形成了很強(qiáng)的學(xué)術(shù)壁壘及相互對(duì)峙的“兩面理論”，后果是二者的距離越來越大。其主要原因在于部分學(xué)者認(rèn)為法學(xué)方法應(yīng)當(dāng)單獨(dú)應(yīng)用，以其他社會(huì)學(xué)科豐富行政法不符合研究領(lǐng)域的劃分原則，導(dǎo)致方法合成主義［5］106。在法教義學(xué)的影響下，行政法以法律解釋為主要方法，對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行描述，對(duì)法律概念——體系進(jìn)行研究，進(jìn)而提出解決疑難法律案件的建議。按照這一要求，多數(shù)教師在講授行政法學(xué)時(shí)的主要任務(wù)即：對(duì)有效法律的描述；串聯(lián)法律之概念體系，提供建議以解決法律案件的問題。其中核心問題是法律解釋的方法與技術(shù)。但這樣的教學(xué)方式永遠(yuǎn)使我們無法告訴學(xué)生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治圖景［6］。

事實(shí)上，“每一種行政法理論背后，皆蘊(yùn)藏著一個(gè)國家理論。”政府系統(tǒng)本質(zhì)是它運(yùn)作其中的社會(huì)的一種宣示，只有將行政法植根于它存在其中的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和歷史背景下，這樣一種方法才可以確保我們對(duì)行政法性質(zhì)的探究牢牢扎根于各個(gè)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)之中。因此，“公法只是一種復(fù)雜的政治話語形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)論只是政治論證的延伸?！保?］31而且，近十年來，行政法的發(fā)展充分展示了它的寬容性與創(chuàng)新性，固守行政法傳統(tǒng)研究“陣地”與研究方法的學(xué)者也越來越少。相反，有越來越多的學(xué)者鼓吹行政法政策學(xué)，探索每一個(gè)行政法案例背后的制度因素。如我國臺(tái)灣學(xué)者葉俊榮教授所提倡的“三層次分析法”，既強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的分析方法有其不可替代的功能，又重視私權(quán)救濟(jì)的分析過程中的背景因素，將解決個(gè)案的智慧回饋到制度層面，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步掌握案例背后所隱含的政策問題以及推動(dòng)的策略考量［8］42－43。在我國大陸，知名行政法學(xué)家章志遠(yuǎn)教授亦是這一分析方法的鼓吹者與實(shí)踐者，并取得了令人矚目的成績(jī)。并且全球治理與新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，為行政法的發(fā)展提出了眾多挑戰(zhàn)，也為行政法的創(chuàng)新提供了大量的現(xiàn)實(shí)素材。“行政法學(xué)的知識(shí)體系日益開放，傳統(tǒng)屬于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等知識(shí)元素被有序呈現(xiàn)在行政法理論框架之中，多學(xué)科知識(shí)在行政法學(xué)中日益累積?！保?］公共管理（行政）學(xué)、政治學(xué)是公共管理專業(yè)的必修課程，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會(huì)學(xué)等是公共管理專業(yè)的選修課程，從這個(gè)意義上講，公共管理專業(yè)的學(xué)生擁有比法學(xué)專業(yè)學(xué)生更加寬泛的知識(shí)背景，這應(yīng)該成為該公共管理專業(yè)學(xué)生學(xué)習(xí)行政法的有利條件。而教師的任務(wù)則是在課堂上充分挖掘與行政法理論點(diǎn)有密切關(guān)系的公共管理理論、政治學(xué)理論。比如，在講解行政法的產(chǎn)生背景、發(fā)展趨勢(shì)時(shí)，必須用政治學(xué)的國家理論、民主理論來闡釋；講解我國行政法基本原則與西方國家行政法基本原則的比較時(shí)，必須結(jié)合各國的政治體制安排；在講解為什么存在行政立法時(shí)，在列舉行政法理論的一般觀點(diǎn)之后，可以再運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的“交易成本”理論作出適當(dāng)分析；在講解行政相對(duì)人、行政程序等問題時(shí)，有必要結(jié)合民主理論來分析公民參與的必要性；在講解行政委托、行政授權(quán)、行政合同等問題時(shí)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的“民營(yíng)化”則是不可繞過的內(nèi)容；在講解行政給付時(shí)，就不能不提及服務(wù)型政府理念；講解行政許可的立法背景、行政許可的作用時(shí)，有必要從政府管制與政府尋租等視角切入；在講解行政處罰、行政許可的設(shè)置權(quán)的立法安排時(shí)，不能不從我國中央與地方關(guān)系說起，等等。在行政法學(xué)課程教學(xué)中，適當(dāng)凸顯公共管理學(xué)的學(xué)科知識(shí)，能夠把行政法融入到公共管理的學(xué)科框架之中，不至于使學(xué)生產(chǎn)生“法學(xué)”與“管理學(xué)”是兩張皮的感覺，進(jìn)而學(xué)生對(duì)行政法理論的理解也會(huì)更加容易。

五、結(jié)語

當(dāng)然，公共管理類專業(yè)行政法學(xué)課程教學(xué)除了以上所討論的問題外，還有其他許多應(yīng)該注意的問題，如教材的選用、課程內(nèi)容的挑選與安排、授課的深度，等等。在我國，經(jīng)典的行政法教材都是為法學(xué)專業(yè)而準(zhǔn)備的，雖然有一些學(xué)者為公共管理類專業(yè)撰寫了行政法教材，如皮純協(xié)、張成福兩位教授主編的《行政法學(xué)》（中國人民大學(xué)出版社出版）、沈榮華教授所著的《現(xiàn)代行政法學(xué)》（天津大學(xué)出版社出版）。但坦誠地講，這些教材并未能有效體現(xiàn)與滿足公共管理類專業(yè)的特點(diǎn)與需要。所以，公共管理類專業(yè)的行政法教學(xué)尚需要行政法學(xué)界與公共管理學(xué)界的合作交流，共同努力，探索出公共管理類專業(yè)行政法學(xué)課程教學(xué)的獨(dú)特路徑。同時(shí)，鑒于行政法學(xué)內(nèi)容的復(fù)雜性與龐雜性，公共管理類專業(yè)在安排行政法學(xué)課程時(shí)，有必要給予學(xué)分上的適當(dāng)安排。根據(jù)這些年來的教學(xué)感受，筆者認(rèn)為行政法學(xué)理論課程安排3個(gè)學(xué)分、實(shí)踐教學(xué)安排1個(gè)學(xué)分可能比較恰當(dāng)。另外，從事公共管理類行政法學(xué)課程教學(xué)的教師，應(yīng)加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，不斷擴(kuò)展知識(shí)面，完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，這樣才能將行政法的教學(xué)置于公共管理專業(yè)的學(xué)科框架中，既實(shí)現(xiàn)專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)，又滿足學(xué)生的求知需求。

［1］ 吳紅宇．完善行政法教學(xué)模式的思考［J］．社科縱橫，2010，（7）．

［2］ 胡玉鴻．論私法原則在行政法上的適用［J］．法學(xué)，2005，（12）．

［3］ 關(guān)保英．行政法案例教學(xué)研究［J］．河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）．

［4］ ［日］大橋洋一．行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2008．

［5］ ［德］漢斯·J．沃爾夫，等．行政法：第1卷［M］．高家偉，譯．北京：商務(wù)印書館，2002．

［6］ 高秦偉．行政法學(xué)教學(xué)的現(xiàn)狀與課題［J］．行政法學(xué)研究，2008，（4）．

［7］ ［英］卡羅爾·哈洛，查理德·羅林斯．法律與行政：上［M］．楊偉東，等譯．北京：商務(wù)印書館，2004．

［8］ 葉俊榮．行政法案例分析與研究方法［M］．臺(tái)北：三民書局股份有限公司，1999．

［9］ 張娟．行政法學(xué)新氣象與行政法教學(xué)方法之變革［J］．安徽大學(xué)法律評(píng)論，2011，（2）．