孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001）

受行政化的影響，我國行業(yè)協(xié)會處于“準(zhǔn)政府組織”的境地［1］64。無論是在人員構(gòu)成、經(jīng)費來源、組織結(jié)構(gòu)方面，還是在運作規(guī)范、活動方式等方面，我國行業(yè)協(xié)會都體現(xiàn)出強烈的行政色彩。行業(yè)協(xié)會行政化既不利于政府職能轉(zhuǎn)變，也不利于行業(yè)協(xié)會社會功能的發(fā)揮。在這種情況下，我國政府將“去行政化”改革作為推動行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展的重要舉措，采取了一系列政策措施來減少行業(yè)協(xié)會的行政色彩和官僚化傾向。國家經(jīng)貿(mào)委1999年制定的《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見》，在明確行業(yè)協(xié)會性質(zhì)和功能的基礎(chǔ)上，強調(diào)了政社分開原則。2007年，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》再次強調(diào)了政會分開原則的重要性，指出了市場化和民間化的改革方向。毋庸置疑，這些政策措施取得了一定成效，但是，“去行政化”改革的目標(biāo)并未完全實現(xiàn)，相當(dāng)多的行業(yè)協(xié)會并未真正回歸其原本的性質(zhì)和功能定位。因此，我們必須采取一系列行之有效的、具有針對性的措施，進(jìn)一步深化“去行政化”改革，使行業(yè)協(xié)會更好地服務(wù)于公眾、服務(wù)于社會。

一、我國行業(yè)協(xié)會“去行政化”改革取得的成效

為了充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為方面的積極作用，克服行政化對行業(yè)協(xié)會發(fā)展的瓶頸作用，使行業(yè)協(xié)會在數(shù)量激增的同時質(zhì)量得到明顯改觀，我國政府啟動了“去行政化”改革。目前，我國的“去行政化”改革取得了階段性的、區(qū)域性的成果。

第一，雙重管理體制改革取得突破。由于實行雙重管理體制，行業(yè)協(xié)會需要與相應(yīng)行政級別的政府部門結(jié)成業(yè)務(wù)管理的關(guān)系，才可能獲得民政部門的登記許可。這種強迫行業(yè)協(xié)會找“婆家”（業(yè)務(wù)主管單位）的做法，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會不得不靠近黨政機關(guān)，接受行政系統(tǒng)的吸納。另外，雙重管理體制為政府支持的、具有官方背景的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展提供了便利，制約了行政化色彩較淡的市場內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。為了克服上述弊端，一些地方政府結(jié)合本地實際，對雙重管理體制進(jìn)行了改革。其中，廣東省的行業(yè)協(xié)會管理體制改革較為徹底，取消了雙重管理體制，即取消業(yè)務(wù)主管單位。2006年頒布的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》規(guī)定，成立行業(yè)協(xié)會，可直接向登記管理機關(guān)申請登記。換言之，民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)對行業(yè)協(xié)會的登記和管理，行業(yè)協(xié)會設(shè)立申請人不必先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位許可。根據(jù)這一規(guī)定，深圳市將行業(yè)協(xié)會法律關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，取消了市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，成為國內(nèi)最先實行行業(yè)協(xié)會一元化管理體制的城市。由此可見，廣東省對行業(yè)協(xié)會采用了有別于一般社會團(tuán)體的管理方式，根本性改變了一般社會團(tuán)體登記前須由業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)獾囊?guī)定。

第二，行業(yè)協(xié)會與政府人員分離成效顯著。按照1998年頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》，政府部門具有干預(yù)行業(yè)協(xié)會從注冊到注銷的各個環(huán)節(jié)的權(quán)力，且自由裁量權(quán)較大。在這種情況下，行業(yè)協(xié)會不得不接受政府部門派遣或任命的干部。結(jié)果，公務(wù)員在行業(yè)協(xié)會兼職任職的現(xiàn)象非常普遍。例如，在北京市，“政府人員在行業(yè)協(xié)會中兼職較多。僅從會長、秘書長兩個職務(wù)統(tǒng)計，就有27名副處級以上的政府人員在協(xié)會中兼職。有些部門負(fù)責(zé)人還一人身兼數(shù)個協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”［2］222。黨政官員兼任行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人既不利于黨政官員集中精力做好所擔(dān)負(fù)的工作，又不利于保持行業(yè)協(xié)會的獨立性和自主性。為此，黨和政府先后下發(fā)了多個規(guī)范性文件，力圖限制黨政官員在行業(yè)協(xié)會任職兼職，如《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》、《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》、《關(guān)于審批中央管理的干部兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)問題的通知》。從文件精神來看，黨政官員在行業(yè)協(xié)會兼職任職的條件越來越嚴(yán)。從實踐效果上看，這些文件頒布后，地方政府對領(lǐng)導(dǎo)干部兼任行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行檢查清理，一些領(lǐng)導(dǎo)干部或者辭去所兼任的行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者辭去所擔(dān)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。截至2007年，重慶市有3289名黨政機關(guān)公務(wù)員辭去行業(yè)協(xié)會職務(wù)［3］。截至2008年，在青島市198家行業(yè)協(xié)會中兼職的247名公務(wù)員，已有240名退出了行業(yè)協(xié)會［4］。

第三，行業(yè)協(xié)會財產(chǎn)獨立取得重要進(jìn)展。多數(shù)行業(yè)協(xié)會是基于政府的工作需要成立的，或者是由于轉(zhuǎn)變政府職能的需要，或者是由于精簡機構(gòu)、分流人員的需要。例如，1993年，十四屆二中全會審議通過《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》，強調(diào)將原專業(yè)經(jīng)濟管理部門的一部分改為行業(yè)總會。此后不久，國家經(jīng)貿(mào)委所屬的9個國家局撤銷，翻牌組建成立了相應(yīng)的10大行業(yè)協(xié)會?！胺啤苯M建的行業(yè)協(xié)會多與政府部門合署辦公，形成“一個單位，兩塊牌子”的局面。辦公場所與行政機關(guān)合一外，“翻牌”組建的行業(yè)協(xié)會還與政府部門會計合賬或財務(wù)集中管理。近年來，根據(jù)政會分開原則，廣東、重慶、天津、湖北、浙江、上海等省市陸續(xù)開展了行業(yè)協(xié)會“去行政化”改革，積極推動行業(yè)協(xié)會財產(chǎn)獨立。例如，重慶市出臺《黨政機關(guān)與社會團(tuán)體政社分離改革工作的實施方案》，要求“黨政機關(guān)必須與社團(tuán)在財務(wù)、利益上徹底脫鉤。社團(tuán)作為獨立的法人社會組織，必須嚴(yán)格執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》，單獨設(shè)立財務(wù)賬戶，不得與政府部門、掛靠單位合賬或?qū)嵭兴^財務(wù)集中管理。尚未單獨建賬或與黨政機關(guān)合賬管理的，應(yīng)在2007年10月底前徹底分離”。

第四，行業(yè)協(xié)會的編制改革逐漸推開。許多行業(yè)協(xié)會，特別是自上而下成立的行業(yè)協(xié)會，占有行政編制或者事業(yè)編制，具有一定的行政級別，組織支出由財政負(fù)擔(dān)。行政編制、事業(yè)編制意味著行業(yè)協(xié)會專職工作人員的管理要遵循或參照公務(wù)員制度。這進(jìn)一步強化了政府與行業(yè)協(xié)會間的依附關(guān)系，增加了行業(yè)協(xié)會的行政化程度。因此，編制改革是推進(jìn)政社分開的重要舉措。《關(guān)于全國性的社會團(tuán)體編制及其有關(guān)問題的暫行規(guī)定》要求，在行政編制、事業(yè)編制之外，設(shè)立社會團(tuán)體編制，并強調(diào)“編制管理部門不再對社會團(tuán)體核定行政和事業(yè)編制。原使用行政和事業(yè)編制的社會團(tuán)體，應(yīng)持原編制批件到民政部登記，并在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)為社團(tuán)編制”。該規(guī)定還指出：“目前開支國家行政、事業(yè)經(jīng)費的社會團(tuán)體，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，限期實現(xiàn)經(jīng)費自理?！睘榱伺浜暇幹聘母铮裾?、人事部頒布了《關(guān)于全國性社會團(tuán)體專職工作人員人事管理問題的通知》，對與社會團(tuán)體編制有關(guān)的檔案管理、檔案工資、社會保險、職稱評定、住房公積金等人事管理工作予以規(guī)范。在中央政策的引導(dǎo)下，2006年，廣州市對具有事業(yè)編制的22個協(xié)會進(jìn)行改革，取消其事業(yè)單位編制及人員、辦公經(jīng)費，從而在促進(jìn)行業(yè)協(xié)會市場化、民間化方面邁出了堅實的步伐。

第五，行業(yè)協(xié)會與政府間的契約合作關(guān)系初步形成。哈耶克認(rèn)為，非營利組織“常常能夠，而且也應(yīng)該能夠以更有效的方式為我們提供大多數(shù)我們在當(dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)”［5］344。作為一種典型的非營利組織，行業(yè)協(xié)會在提供公共服務(wù)、治理“政府失靈”方面具有不可忽視的作用。近年來，我國政府開始探索向行業(yè)協(xié)會購買公共服務(wù)，從而提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。不僅如此，服務(wù)購買還使行業(yè)協(xié)會在獲取財政支持時，保持自身的獨立性和自主性。服務(wù)購買的核心意義是“公共服務(wù)提供的契約化，政府與社會組織之間構(gòu)成平等、獨立的契約雙方”［6］206。換言之，通過服務(wù)購買，政府與行業(yè)協(xié)會結(jié)成平等的契約關(guān)系，使政府和行業(yè)協(xié)會的行政半隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊氖袌鼋灰钻P(guān)系，進(jìn)而使行業(yè)協(xié)會成為獨立于政府的市場主體。因此，購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)引起政府的高度重視。2007年，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》明確指出，要建立政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的制度。在地方層面，上海、北京、浙江、廣東等地方政府向行業(yè)協(xié)會購買服務(wù)的探索不斷增多。據(jù)統(tǒng)計，2007年度廣東的省級行業(yè)協(xié)會通過政府購買服務(wù)獲得的收入達(dá)到1293萬元；深圳市相關(guān)部門每年用于購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的經(jīng)費約750萬元［7］。

二、我國行業(yè)協(xié)會“去行政化”改革存在的問題

第一，政府職能轉(zhuǎn)變不到位。政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容是政府權(quán)力的再分配和收縮，而政府權(quán)力與經(jīng)濟利益息息相關(guān)。在利益的驅(qū)動下，一些政府部門不愿意卸載自身的職能，結(jié)果，我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，一些本該交由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的職能，政府部門卻抓住不放。政府職能轉(zhuǎn)變滯后導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會生存空間有限，一旦強制推行“去行政化”改革，行業(yè)協(xié)會則面臨著生存資源匱乏的危機。例如，重慶市蔬菜協(xié)會“去行政化”改革后斷了“奶”，僅剩下一名專職工作人員，每年僅能收上4000元左右的會費。而它以前靠農(nóng)業(yè)局每年拿出十幾萬經(jīng)費來運轉(zhuǎn)。對于如何擺脫困境，現(xiàn)任會長說：“重慶市能給蔬菜協(xié)會一定的認(rèn)證權(quán)，比如參與綠色蔬菜基地的認(rèn)證，協(xié)會馬上就能活起來”［8］。這說明，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展空間就會很窄，就不會積極有為。如此，則“去行政化”改革不可避免地要發(fā)生回潮，改革的結(jié)果就不會鞏固。

第二，政府監(jiān)管手段單一。我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展還處于初級階段，存在自律機制不健全、公信力差等問題，這要求加強對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督和管理。在西方發(fā)達(dá)國家，第三方評估發(fā)揮著非常突出的制約和監(jiān)督作用，例如，在美國，第三方評估機構(gòu)規(guī)模龐大、權(quán)威性強、作用顯著［9］177。但是，我國尚不存在真正意義上的第三方評估機構(gòu)。事實上，我國行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督主體主要是政府部門。而且政府主要運用行政手段、以行政指令的方式監(jiān)管行業(yè)協(xié)會［10］185。主要表現(xiàn)是，政府通過重大活動請示報告制度和年度檢查制度督促行業(yè)協(xié)會遵守法律、恪守章程，這種制度安排為政府部門全面而直接地干預(yù)行業(yè)協(xié)會的各項活動提供了依據(jù)。在這種情況下，我國行業(yè)協(xié)會“去行政化”改革處于二難境地：減少政府干預(yù)，行業(yè)協(xié)會會陷入無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，加強政府干預(yù)則會增強行業(yè)協(xié)會的依賴性。

第三，行業(yè)協(xié)會主動依附問題嚴(yán)重。受法律規(guī)制以及其他因素的影響，行業(yè)協(xié)會經(jīng)費的主要來源是會員繳納的會費［11］22。由于許多行業(yè)協(xié)會服務(wù)意識淡薄，行業(yè)代表性和行業(yè)覆蓋率差，導(dǎo)致其會費收入偏低。例如，“在統(tǒng)計的上海49家工業(yè)行業(yè)協(xié)會中，會費收繳不足50%的有13家，收繳率在50%～80%的有25家，平均收繳率僅為61．2%?！保?2］155－156在這種情況下，許多行業(yè)協(xié)會陷入了資金困境。于是，一些行業(yè)協(xié)會自愿接受行政干預(yù)，主動掛靠在有關(guān)政府部門之下，以爭取更多的體制內(nèi)資源，獲取更多的政府資助和財政支持。在現(xiàn)實生活中，那些行政化色彩較濃的行業(yè)協(xié)會通常能夠承攬政府交給的大量業(yè)務(wù)，其示范效應(yīng)導(dǎo)致許多行業(yè)協(xié)會甘心充當(dāng)政府的附庸和跟班。如前所述，在雙重管理體制下，業(yè)務(wù)主管單位的干預(yù)是行業(yè)協(xié)會失去獨立性的重要原因。近年來，為了增強行業(yè)協(xié)會的自主性，溫州、杭州等城市對雙重管理體制進(jìn)行了有限改革，即由邊緣政府部門如工商聯(lián)承接部分行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位職能。但是，對溫州行業(yè)協(xié)會的調(diào)查顯示，61．3%行業(yè)協(xié)會傾向于選擇政府職能部門作為自己的業(yè)務(wù)主管單位，只有22．6%行業(yè)協(xié)會愿意選擇工商聯(lián)作為自己的業(yè)務(wù)主管單位［13］。其原因，乃是“相比較其他政府部門，工商聯(lián)在一定程度上被邊緣化，資源也相對不多”［14］。這從側(cè)面反映，在“以依附換取資源”的情況下，許多行業(yè)協(xié)會對“去行政化”改革是持抵制態(tài)度的。

第四，行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理制度不健全。行業(yè)協(xié)會以自己內(nèi)部的民主治理機制區(qū)別于行政機關(guān)，其民主治理機制包括會員大會、會員代表大會、理事會、監(jiān)事會等，其中，最重要的內(nèi)部治理機制是理事會。完善的理事會制度可以在行業(yè)協(xié)會內(nèi)部形成多元制衡機制，使行業(yè)協(xié)會真正成為自我管理、自我約束的自治組織，使行業(yè)協(xié)會的所作所為對社會負(fù)責(zé)。“但是這一制度在中國不存在。從總體上來看，中國的NGO都缺乏貨真價實的理事會?！保?5］133某些行業(yè)協(xié)會雖然建立了形式上的理事會，但是理事會的功能極其有限，難以成為行業(yè)協(xié)會的最高決策機構(gòu)。原因在于：缺乏民主程序，行業(yè)協(xié)會成員的民主選舉權(quán)利虛化；舉辦者及其代理人在理事會中的人數(shù)過多；理事會決策失誤追究責(zé)任制度缺失；關(guān)于理事會負(fù)責(zé)人的彈劾制度不健全，等等。由于內(nèi)部治理機制不健全，許多行業(yè)協(xié)會內(nèi)部等級與身份關(guān)系發(fā)達(dá)，以權(quán)力為核心的利益關(guān)系明顯，組織運行主要依靠行政控制，上領(lǐng)導(dǎo)下，下服從上［16］266。這進(jìn)一步加劇了行業(yè)協(xié)會的行政化色彩。

三、推進(jìn)“去行政化”改革的對策建議

上述分析表明，我國行業(yè)協(xié)會的“去行政化”改革與市場經(jīng)濟的要求相比，仍存在一定的差距。進(jìn)一步推動“去行政化”改革，可以采取如下措施：

第一，正確認(rèn)識和高度重視“去行政化”改革的作用。行政化妨礙了行業(yè)協(xié)會功能的發(fā)揮和其社會公信力的提高，是其健康發(fā)展的主要制約因素。因此，“去行政化”是培育、扶持行業(yè)協(xié)會的必然要求。然而，一些人并不是從這個意義上認(rèn)識“去行政化”改革的作用。相反，他們認(rèn)為行政化是一種有益于行業(yè)協(xié)會發(fā)展的制度安排。如有學(xué)者認(rèn)為：“官民二重性賦予中國社團(tuán)組織以極大的活力，并有助于在政府、社團(tuán)以及社團(tuán)成員三方之間達(dá)致一種可欲的正和博弈狀態(tài)?！保?7］由于上述模糊認(rèn)識，一些人仍將行業(yè)協(xié)會視為政府工具。一是將行業(yè)協(xié)會視為“代替行政”的工具，即政府部門通過行業(yè)協(xié)會代替政府行政，將本應(yīng)轉(zhuǎn)變和精簡的職能繼續(xù)予以保留，這一模式在政府的主導(dǎo)下，從上到下形成了一個頗為完整的體系。在社區(qū)成立“商戶管理協(xié)會”，由社區(qū)主任任會長，管片民警等政府機構(gòu)工作人員任副會長；在街道則成立“商戶管理協(xié)會總會”，由街道辦主任任會長，副主任任副會長。因此，“中國民間組織的發(fā)展實際上帶來了政府組織的擴張?！保?8］二是將行業(yè)協(xié)會視為人員分流的工具，即將行業(yè)協(xié)會視為機構(gòu)改革過程中安置原來行政人員的“蓄水池”。可見，要去除行業(yè)協(xié)會的行政化色彩，必須摒棄將行業(yè)協(xié)會視為政府工具的觀念。

第二，實現(xiàn)“去行政化”改革與政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)。要在厘清政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系、合理界定政府與行業(yè)協(xié)會職能的基礎(chǔ)上，推進(jìn)“去行政化”改革。換言之，要在轉(zhuǎn)變政府職能中推進(jìn)“去行政化”改革，在“去行政化”改革中轉(zhuǎn)變政府職能。一方面，要按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的政府職能定位，將那些政府不該管、管不好、管不了的事交給行業(yè)協(xié)會辦理，還權(quán)于社會。政府與行業(yè)協(xié)會職能分工的總體原則是：涉及宏觀決策和規(guī)劃等方面的事務(wù)由政府來行使，而中觀和微觀、執(zhí)行與技術(shù)性的事務(wù)則由行業(yè)協(xié)會來承擔(dān)，行業(yè)協(xié)會可以參與政府有關(guān)行業(yè)管理宏觀決策和規(guī)劃方面的事務(wù)［19］。根據(jù)這一原則，應(yīng)將擬定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開展行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查、反傾銷補貼調(diào)查取證等職能委托給行業(yè)協(xié)會。另一方面，要通過“去行政化”改革提高行業(yè)協(xié)會的自身素質(zhì)，使之有能力來承接政府卸載的職能。當(dāng)前，一些地方政府在這方面進(jìn)行了積極探索。例如，廣東省制定的《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》，通過委托授權(quán)機制，明確界定了行業(yè)協(xié)會的職能。浙江省制定的《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展的若干意見》，將行業(yè)協(xié)會的職能界定為行業(yè)自律、行業(yè)代表、行業(yè)服務(wù)、行業(yè)協(xié)調(diào)等，并分項進(jìn)行了詳細(xì)列舉。應(yīng)該及時總結(jié)和提升各地經(jīng)驗，整體推進(jìn)“去行政化”改革和政府職能轉(zhuǎn)變。需要指出的是，轉(zhuǎn)變政府職能并不意味著政府可以放棄監(jiān)管職責(zé)，全國牙防組亂用認(rèn)證權(quán)就說明了這個問題。

第三，做好行業(yè)協(xié)會的人事管理工作。按照“去行政化”改革的方向，將會有越來越多的行業(yè)協(xié)會從業(yè)人員使用社會團(tuán)體編制。但是，在中國的目前情況下，不同的編制類型，意味著不同的經(jīng)濟待遇、社會保障。例如，就養(yǎng)老保險來說，公務(wù)員編制、事業(yè)編制與社會團(tuán)體編制存在明顯差距，從而造成不必要的矛盾和攀比。此外，與編制類型聯(lián)系密切的戶籍、工資、職稱、醫(yī)療、失業(yè)、子女教育等問題關(guān)系到行業(yè)協(xié)會工作人員的切身利益，這些問題如果不解決，行業(yè)協(xié)會工作人員就會向往“公務(wù)員編制”、“事業(yè)編制”，致使“去行政化”改革面臨重重阻力。因此，必須慎重、穩(wěn)妥地推進(jìn)行業(yè)協(xié)會人事管理制度改革，可以在有條件的地方先進(jìn)行試點，逐步積累經(jīng)驗，逐步建立起一套合理的行業(yè)協(xié)會工作人員的職稱、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)制度，并使它與政府有關(guān)部門的相關(guān)政策相協(xié)調(diào)，以化阻力為動力，減少“去行政化”改革面臨的障礙。

第四，完善第三方評估制度。行業(yè)協(xié)會重大活動請示報告制度和年度檢查制度耗費了政府部門的過多精力，同時，作為一種事后監(jiān)督手段，其預(yù)防行業(yè)協(xié)會違法違規(guī)行為發(fā)生的作用微弱。建立第三方評估制度，有利于在保持行業(yè)協(xié)會獨立性的基礎(chǔ)上，激勵行業(yè)協(xié)會規(guī)范發(fā)展。所謂第三方評估是指獨立的評估機構(gòu)對行業(yè)協(xié)會的組織機構(gòu)、內(nèi)部自治、項目開發(fā)、財務(wù)管理、與政府互動能力等情況進(jìn)行全方位的評估。通過構(gòu)建科學(xué)的評估指標(biāo)體系、采用科學(xué)的評估方法，將行業(yè)協(xié)會區(qū)分為不同的等級。對于評估等級為“優(yōu)秀”的行業(yè)協(xié)會，政府應(yīng)給予一定的資金支持，或者在條件相同的情況下，此類行業(yè)協(xié)會有承擔(dān)公共服務(wù)項目的優(yōu)先權(quán)，從而構(gòu)建行業(yè)協(xié)會良性發(fā)展與政府激勵的良性互動機制。還要將評估結(jié)論向社會公布，給行業(yè)協(xié)會制造一種無形的壓力，促使其規(guī)范行為，抑制其行政化的內(nèi)在沖動。

第五，健全行業(yè)協(xié)會法律體系。目前，我國沒有一部專門規(guī)范行業(yè)協(xié)會的法律，政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理，主要依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》等行政法規(guī)。但是，《社會團(tuán)體登記管理條例》主要是從國家如何對社會團(tuán)體進(jìn)行登記管理的角度進(jìn)行建章立制的，對行業(yè)協(xié)會與其他社會團(tuán)體在法律定位上的區(qū)別沒有規(guī)定，對行業(yè)協(xié)會的地位、性質(zhì)、職能等在法律上都沒有明確界定。由于沒有相應(yīng)的法律依據(jù)和保障，“政府在行使行政監(jiān)控職能時把握不好監(jiān)控的分寸，直接干預(yù)過多，這讓行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)行業(yè)自主和自律只能是號召性的空談。這是絕大部分行業(yè)協(xié)會面臨的共同問題，也是制約行業(yè)協(xié)會發(fā)展的主要問題”［10］185。鑒于此，需要制定一部統(tǒng)一的《行業(yè)協(xié)會法》［20］68，從法律上保證行業(yè)協(xié)會的獨立和自治。新法的重心應(yīng)該是對政府行為和行業(yè)協(xié)會行為進(jìn)行規(guī)范和指引。在對保障政府監(jiān)管權(quán)力的同時，應(yīng)增加其保障行業(yè)協(xié)會獨立地位的義務(wù)，限制其不當(dāng)干涉行業(yè)協(xié)會的權(quán)力。特別重要的是，應(yīng)從法律上完善行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理機制，規(guī)范選舉活動，明確選舉的程序、具體規(guī)則，如候選人提名、差額選舉、無記名投票等。同時，要完善行業(yè)協(xié)會的財務(wù)制度、決策制度、會議制度、內(nèi)部監(jiān)督制度。以前，一些地方也采取了“去行政化”改革措施，但由于沒有從法律上規(guī)范行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、地位、權(quán)利義務(wù)等，沒有對政府行為作出禁止性規(guī)定，行業(yè)協(xié)會與政府機關(guān)表面上脫鉤，實質(zhì)上藕斷絲連，或?qū)ν猹毩?，對?nèi)不獨立，這種教訓(xùn)凸顯了完善行業(yè)協(xié)會法律體系的重要性。

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