王森亮

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

中外比較下的我國公民知情權(quán)保護(hù)進(jìn)路

王森亮

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

知情權(quán)是一項(xiàng)公民的基本人權(quán)，是一個(gè)國家憲政的必然要求，是現(xiàn)代法治發(fā)展不可缺少的一項(xiàng)公民基本權(quán)利，我國在知情權(quán)保護(hù)方面的相關(guān)法律法規(guī)還不夠完備，公權(quán)力機(jī)關(guān)侵犯、漠視公民知情權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生。英國和美國知情權(quán)保護(hù)的相關(guān)制度有許多值得我國借鑒的方面，本文通過分析我國知情權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀，提出一些完善我國公民知情權(quán)保障的具體建議，以求我國公民知情權(quán)得到有效保護(hù)。

公民知情權(quán)；政府信息；公開；保障

所謂知情權(quán)“the right to know”，臺(tái)灣將其譯為“知的權(quán)利”或“知訊權(quán)”，我國學(xué)者認(rèn)為，廣義的知情權(quán)泛指公民知悉、獲取信息的自由與權(quán)利；狹義的知情權(quán)僅指公民知悉、獲取官方信息的自由與權(quán)利[1]。本文所指的公民知情權(quán)是指作為國家的公民，知悉和獲取國家方針政策、政府信息以及和公民自身利益密切相關(guān)的重大事件信息的權(quán)利。公民的知情權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，也是現(xiàn)代民主制度建立的基礎(chǔ)權(quán)利之一。

1945年，美國編輯肯特庫泊在其一次公開演講中首次提出“公民知情權(quán)”這一概念。[2]1966年美國通過了“情報(bào)自由法”,歷史上第一次賦予美國公民取得政府檔案和文件的法定權(quán)利。隨著社會(huì)的發(fā)展“知情權(quán)運(yùn)動(dòng)”在世界各地興起，[3]現(xiàn)已有50多個(gè)國家將知情權(quán)列為公民最基本的權(quán)利之一，并在法律中明文規(guī)定，越來越多的人意識(shí)到知情權(quán)在公民基本權(quán)利中的重要性。公民要充分的行使自己的知情權(quán)，及時(shí)了解國家已經(jīng)發(fā)生的或即將發(fā)生的事，才能更好地合理安排自己生活，最大程度的保護(hù)自身權(quán)益。

一、案例中的公民知情權(quán)

1971年，紐約時(shí)報(bào)得到尼克松政府對越南加強(qiáng)軍事活動(dòng)的一份機(jī)密文件，這份文件即五角大樓文件。隨后，紐約時(shí)報(bào)依據(jù)這份文件進(jìn)行一系列跟蹤報(bào)導(dǎo)，尼克松要求行政機(jī)關(guān)迫使紐約時(shí)報(bào)暫停出版五角大樓文件，于是美國司法部部長米切爾立刻聯(lián)系紐約時(shí)報(bào)，要求其停止刊登這些報(bào)導(dǎo)。隨后，尼克松政府又得到法庭對紐約時(shí)報(bào)的臨時(shí)禁止令。政府對其行為的解釋是：美國政府是國家安全利益的唯一代表，因此應(yīng)該得到法庭的指令以實(shí)現(xiàn)這一目的。紐約時(shí)報(bào)不服，向美國聯(lián)邦最高法院起訴，起訴的依據(jù)是美國政府的這種做法違反了美國憲法第一修正案有關(guān)言論和出版自由的規(guī)定，最終美國聯(lián)邦最高法院以大法官全體一致決議形式作出判決，紐約時(shí)報(bào)可以在不經(jīng)過政府檢查的情況下合法地出版當(dāng)時(shí)是機(jī)密的美國政府文件，這是憲法賦予公民的權(quán)利，美國政府?dāng)≡V。

筆者認(rèn)為政府的真正動(dòng)機(jī)并非是保護(hù)國家安全，而是對出版內(nèi)容進(jìn)行的政治審查，政府的這種做法顯然侵犯了公民的知情權(quán)。政府要求對紐約時(shí)報(bào)的報(bào)導(dǎo)實(shí)行事先限制的理由不充分，雖然國家正處于戰(zhàn)爭時(shí)期，而且紐約時(shí)報(bào)公開的材料屬于機(jī)密文件，但不能因?yàn)橛羞@些特殊時(shí)期的特別因素，就可以授權(quán)政府違反美國法律以及憲法第一修正案，就可以允許政府侵犯公民的言論自由，這種政府的事先限制行為沒有法律依據(jù)。如果有人濫用了憲法第一修正案賦予的權(quán)利，可以在事后對其進(jìn)行處罰，但是政府無權(quán)事先進(jìn)行政治干預(yù)。本案十分典型地體現(xiàn)出保護(hù)公民知情權(quán)的重要性。

在美國憲政史上，羅斯福、肯尼迪和約翰遜總統(tǒng)都曾嚴(yán)重地濫用過權(quán)力，未被揭露的原因是他們利用政治手段非法掩蓋或阻止新聞媒體的傳播。這些侵犯公民知情權(quán)的事件屢見不鮮，只有在媒體揭露后才被稱作“門”事件?？墒牵S著憲政體制的完善以及國會(huì)和媒體權(quán)力意識(shí)的提高，在強(qiáng)調(diào)分權(quán)與制衡的憲政體制下，公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、違法亂紀(jì)的行為一定會(huì)引發(fā)更多類似水門事件的政治危機(jī)，想利用政治手段干預(yù)公民行使知情權(quán)越來越難。美國自立憲建國以來先后經(jīng)歷過南北戰(zhàn)爭、兩次世界大戰(zhàn)、30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條、朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭和水門事件等重大危機(jī)，但至今從未出現(xiàn)過獨(dú)裁政府和專制暴政，這與注重新聞自由的憲政體制和依法保護(hù)公民的知情權(quán)有很大關(guān)系。

二、英美公民知情權(quán)保護(hù)制度

(一)美國的知情權(quán)保護(hù)制度

美國是目前世界上對公民知情權(quán)保障最有力的國家。美國公民的知情權(quán)得到了國家法律的確認(rèn)并不斷強(qiáng)化，并由多部法律交相呼應(yīng)保障公民的知情權(quán)，現(xiàn)在已經(jīng)形成包括政府信息公開制度、政府會(huì)議公開制度、立法公開制度和司法公開制度等各項(xiàng)制度在內(nèi)的知情權(quán)保障制度。

美國的知情權(quán)保護(hù)制度有以下特點(diǎn)：

第一，通過國家根本大法《憲法》第一修正案規(guī)定，國會(huì)不得指定故意剝奪言論自由與出版自由的法律。雖然不是直接明確把保護(hù)公民的知情權(quán)寫入憲法，但是通過上文分析的案例可以知道，此立法間接保護(hù)了公民知悉政府信息的權(quán)利。

第二,美國對公民知情權(quán)的保護(hù)通過多部法律協(xié)調(diào)匹配共同構(gòu)成，其中主要由1966年制定的《信息公開法》，1976年通過的《陽光下的政府法》，1972年的《聯(lián)邦和咨詢委員會(huì)法》。以上都是美國政府通過最為基礎(chǔ)性的立法來保障信息公開制度，從上述美國的立法信息可知：1.其知情權(quán)保護(hù)的覆蓋面非常廣，本國和外國公民、公司以及外國和國內(nèi)的政府機(jī)關(guān)都可以提出申請。2.美國政府信息公開的方式包括行政機(jī)關(guān)的自動(dòng)公開和依申請的公開。3.美國政府建立了政府公告制度和公民申請告知和咨詢制度。[4]

第三,根據(jù)公眾的需要，結(jié)合時(shí)代背景不斷完善政府的信息公開法律制度，如美國的《信息公開法》就先后經(jīng)歷了四次修改。

第四,其他相關(guān)法律的配合補(bǔ)充作用，如通過“情報(bào)自由法”和“隱私法”的相互協(xié)調(diào)，規(guī)范與平衡信息公開和保守國家秘密之間的關(guān)系，以及信息公開和保護(hù)個(gè)人隱私之間的關(guān)系。[5]

第五，美國的《信息公開法》中關(guān)于政府信息公開的救濟(jì)制度做了嚴(yán)謹(jǐn)而全面的程序設(shè)計(jì)，如果政府機(jī)關(guān)拒絕信息公開申請,申請人可以通過行政復(fù)議和司法審查尋求救濟(jì)。以上措施都有效地保障了政府信息公開的實(shí)施和公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)英國的知情權(quán)保護(hù)制度

英國歷史上長期奉行秘密主義，雖然有最悠久的憲政歷史，但其深厚的保密文化傳統(tǒng)使得英國公民的知情權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過英國公民長期的維權(quán)斗爭，英國政府被迫制定《信息自由法》(Freedom of Information Act 2000)來對政府信息公開制度進(jìn)行規(guī)定，該法于2000年由英國議會(huì)通過，2001年開始實(shí)施。這標(biāo)志著即使是有如此深厚保密文化傳統(tǒng)的國家也確立了自己的政府信息公開制度，英國公眾終于享有了真正意義上的知情權(quán)。該法具體規(guī)定了其適用范圍、免于公開的信息、對歷史數(shù)據(jù)公開的規(guī)定、對信息自由法的救濟(jì)措施以及強(qiáng)制實(shí)施、信息自由的相關(guān)行政規(guī)定等。

英國知情權(quán)保護(hù)制度有以下特點(diǎn):

第一,任何人有權(quán)提出獲取政府信息的申請,申請人沒有責(zé)任回答為什么要得到此項(xiàng)政府信息，并有權(quán)得到該政府機(jī)關(guān)是否掌握該信息的書面答復(fù)。該法同時(shí)規(guī)定了政府機(jī)關(guān)在政府信息公開中的作用與責(zé)任，應(yīng)主動(dòng)公開的事項(xiàng)和方式。如果政府不公開此信息，需要對申請人作出不開放信息的相關(guān)解釋。

第二,英國建立了較為完整的政府信息公開制度，在遵從公共利益原則的前提下,信息公開法詳細(xì)列舉了可以不予公開的信息,這樣既可以保護(hù)國家秘密的安全和公民隱私的安全，又可以很好的保護(hù)公民的知情權(quán)[4]。

第三,無救濟(jì)則無權(quán)利，英國信息公開的法律救濟(jì)機(jī)制比較完善，采用“窮盡內(nèi)部行政救濟(jì)原則”。英國信息公開的救濟(jì)制度采用從行政到司法的司法化程序漸進(jìn)結(jié)構(gòu)。[6]英國政府規(guī)定了三種救濟(jì)途徑：1.信息專員制度,信息專員負(fù)責(zé)監(jiān)督信息公開法的實(shí)施,并推動(dòng)公共機(jī)關(guān)履行信息公開法；[7]2.信息裁判所，信息裁判所可以對公共機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為拒絕信息公開所作的說明等進(jìn)行裁決。3.法院的司法救濟(jì)，賦予法院對信息公開案件以管轄權(quán)，給予被侵犯信息公開的受害人以司法救濟(jì)。三種救濟(jì)途徑有效保障了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

三、我國公民知情權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀

與英國長久以來的保密文化傳統(tǒng)相似，我國曾長期受到儒家思想的影響，封建思想的禁錮，官本位意識(shí)強(qiáng)烈，一直以來我國被官本位、國家本位、權(quán)利本位的思想禁錮著，一項(xiàng)法律的制定及修改，首先會(huì)想到的是國家的利益，其次才是人民的利益。公民法治意識(shí)薄弱，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致公民不知道自己擁有的基本權(quán)利，即使知道自己有知情權(quán)也未必敢去行使。與大多數(shù)國家一樣我國政府的信息公開制度也存在一些問題，我國關(guān)于知情權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)還不夠完備，我們沒有針對公民知情權(quán)保護(hù)的專門立法，即使公民知情權(quán)在一些法律中有零散分布，也大多是間接的模糊規(guī)定，公權(quán)力機(jī)關(guān)侵犯、漠視公民知情權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生，這些問題都影響著我國公民知情權(quán)的行使。

（一）公民知情權(quán)沒有在《憲法》中明文規(guī)定

目前我國公民知情權(quán)在憲法的依據(jù)需要通過人民主權(quán)原則、言論自由等相關(guān)權(quán)利推定才能得出，公民知情權(quán)還沒有在《憲法》中明文規(guī)定，公民知情權(quán)只是在一些法律法規(guī)中有零星規(guī)定。而在普通的法律規(guī)則中確定這一公民的基本權(quán)利，本身就意味著法的普遍適用性差。

（二）公民保護(hù)知情權(quán)意識(shí)淡薄

長久以來受到中國古代封建傳統(tǒng)思想的禁錮，普遍認(rèn)為老百姓應(yīng)該奉行的同公權(quán)力機(jī)關(guān)的相處之道是“多一事不如少一事”，應(yīng)該守本分，往往只知道努力完成自己的義務(wù)，不知道合法主張自己的權(quán)利，維權(quán)意識(shí)淡薄，即使知道自己的知情權(quán)被侵犯，往往選擇對現(xiàn)實(shí)妥協(xié)。

（三）政府信息公開存在的問題

1.公開范圍不明確。許多涉及公眾利益的規(guī)范性文件沒有向公眾以及利益相關(guān)人公開，由于缺乏對保密文件以外的政府信息是否公開的相關(guān)規(guī)定，使得一些非保密文件也沒有對公眾開放，一些政府人員甚至認(rèn)為把本不屬于秘密事項(xiàng)的信息范圍擴(kuò)大，使得公開范圍沒有明確界定，直接導(dǎo)致政府部門規(guī)避那些對公眾很有價(jià)值對自己卻不利的信息。

2.沒有建立完善的信息公開機(jī)制。2011年我國發(fā)生“7.23”特別重大鐵路交通事故，D301次動(dòng)車組與D3115次動(dòng)車組發(fā)生追尾事故，后車四節(jié)車廂從高架橋上墜下。這次事故造成40人死亡，約200人受傷。香港媒體猛追事故原因，痛斥失職官員，內(nèi)地媒體卻受宣傳管制部門的壓力，把許多記者從前方召回，媒體被要求宣傳救助傷員的好人好事，而不是向鐵道部問責(zé)。發(fā)生這樣的事件就是由于我國目前還沒有建立完善的政府信息公開機(jī)制；政府公共信息公開的方式渠道少；一些公權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置障礙干預(yù)媒體公開信息等。一些地方政府把政府信息公開當(dāng)成了簡單的有選擇性的信息發(fā)布，沒有注意到公眾參與，流于形式[8]。

3.政府信息公開機(jī)構(gòu)不健全。我國專業(yè)性從事國家信息服務(wù)的人員數(shù)量明顯不足，專業(yè)性從事國家政府信息公開的機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)不合理，其主要工作是搜集和處理信息，并且大多是與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的數(shù)據(jù)，對于社會(huì)信息，政治信息的搜集較少。官方媒體處于各種壓力之下被迫片面地報(bào)道信息，大眾媒體言論自由的權(quán)利受到種種因素的限制。

4.政府信息公開相關(guān)的救濟(jì)渠道不暢通。我國現(xiàn)有的保護(hù)公民知情權(quán)的專門性法律只有《政府信息公開條例》，而該條例中也沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，也沒有制定對政府部門的監(jiān)督和考核辦法，政府官員消極履行職責(zé)也不會(huì)受到追究，立法的救濟(jì)過于籠統(tǒng)，目前公民知情權(quán)受到侵犯僅能提起行政復(fù)議或行政訴訟，公民在申訴和申請復(fù)議無法解決問題時(shí)向法院申請，法院甚至可以不予立案。

五、完善我國知情權(quán)保護(hù)制度的建議

(一)公民的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)入憲，以完善我國人權(quán)保障體系

將知情權(quán)置于憲法的保障范圍之內(nèi)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)明示的憲法性基本權(quán)利，使其擁有獨(dú)立的憲法地位，避免受到公權(quán)力的任意干涉。因?yàn)榇蠖鄶?shù)國家中憲法都是國家的根本大法，任何與憲法抵觸的法律、部門規(guī)章、行政規(guī)定都將被判無效。所以將知情權(quán)作為基本人權(quán)入憲,是對公民知情權(quán)的最高保護(hù)，同時(shí)與國際人權(quán)立法接軌。我國現(xiàn)行的憲法體系要求公民的知情權(quán)寫入憲法，這是完善我國憲法的必然趨勢，也是從根本上保護(hù)公民的知情權(quán)的必然要求。

（二）加強(qiáng)相關(guān)的救濟(jì)保障機(jī)制

從上文我們可以知道，英國政府規(guī)定的三種救濟(jì)途徑和美國政府的積極程序設(shè)計(jì)，是切實(shí)保障公民知情權(quán)，維護(hù)憲法和法律權(quán)威的根本保障。擁有完備、科學(xué)、合理的救濟(jì)保障機(jī)制十分重要，要加強(qiáng)建立與已有《政府信息公開條例》相配套的實(shí)體以及程序上的立法。因?yàn)闂l例并不是法律，應(yīng)該將政府信息公開具體化，制定《政府信息公開法》及其程序法，規(guī)定政府信息公開的程序，規(guī)定信息公開的救濟(jì)措施，建立統(tǒng)一完整的政府信息公開法律體系。

（三）明確細(xì)化政府職責(zé)

明確信息公開的義務(wù)主體，明確政府信息公開的內(nèi)容范圍，明確規(guī)定政府公開信息的義務(wù)，以及拒不公開或不能及時(shí)公開本應(yīng)該公開的政府信息應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任及處罰。建立并完善政府公告制度，拓寬公告渠道，加強(qiáng)新聞媒體在政府信息公告中的作用，使公民可以平等地行使知情權(quán)，普及公民申請告知與咨詢制度，把法定的公民知情權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)易操作的具體權(quán)利，為公民實(shí)際享有的知情權(quán)創(chuàng)造條件。加強(qiáng)引導(dǎo)公眾參與，政府信息公開的最終目的是讓國家的主人掌握充分的信息，參與國家決策，而不是把主人的這些權(quán)利讓與公仆去執(zhí)行。

（四）完善公民知情權(quán)的相關(guān)法律制度

目前針對公民知情權(quán)保護(hù)的專門性法律制度僅僅是條例，為了真正意義上保障公民的知情權(quán)，需要完整的法律制度體系。但積極保障公民的知情權(quán)并不是無限制的獲取國家信息，新《保密法》已于2010 年10月l日施行，該法在處理好知情權(quán)與保守國家秘密、知情權(quán)與保護(hù)個(gè)人隱私的關(guān)系上有不少貢獻(xiàn)，因?yàn)楣残畔⑸婕懊娣浅V，其中涉及到國家安全，軍事戰(zhàn)略部署，重要政府機(jī)密，公民個(gè)人隱私，如果被不恰當(dāng)?shù)膫鞑ィ瑢⒃斐删薮蟮臑?zāi)難性損失和無法挽回的后果。但新《保密法》也有不足之處，例如對商業(yè)機(jī)密的范圍沒有明確規(guī)定，21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，相關(guān)立法要與時(shí)俱進(jìn)不斷完善，才能合理化解保護(hù)國家秘密與政府信息公開間的矛盾，避免政府信息公開不當(dāng)造成損失；或政府信息公開限制過重，無法實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。

數(shù)據(jù)保護(hù)法是政府信息公開法律制度建設(shè)必備的一部分,各國在個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的立法中，數(shù)據(jù)保護(hù)法有著重要作用，既確保國家數(shù)據(jù)信息安全，又利于數(shù)據(jù)信息資源合理利用。我國應(yīng)加快數(shù)據(jù)保護(hù)法的立法工作,保護(hù)個(gè)人隱私,促進(jìn)個(gè)人信息的流動(dòng)[9]。

我國還沒有保護(hù)個(gè)人隱私的相關(guān)法律，為了調(diào)整好知情權(quán)與保護(hù)個(gè)人隱私的關(guān)系，一部《隱私權(quán)法》就顯的尤為重要，國家機(jī)關(guān)在社會(huì)飛速發(fā)展的今天職能日漸擴(kuò)大，行使國家職能的同時(shí)獲取了大量個(gè)人信息資料，公民合理的隱私權(quán)如履薄冰，如果缺乏相關(guān)法律指引其信息的公開，公民合法權(quán)益勢必遭到侵害，保障公民的知情權(quán)、追求信息公開最大化，不能以侵犯他人隱私為代價(jià)。

結(jié)語

政府應(yīng)當(dāng)是透明政府[10]，消除公民與政府間的信息不對稱，實(shí)現(xiàn)政府行為的公開透明，是世界各國公共行政管理發(fā)展的必然趨勢，目前我國處于社會(huì)主義法治建設(shè)的攻堅(jiān)期，要想建設(shè)服務(wù)性政府，引導(dǎo)公眾積極參與國家決策，那么保障公眾應(yīng)有的對政府信息的知情權(quán)就勢在必行，這對于我國政府建設(shè)透明化，防止腐敗，提高政府辦事效率都有巨大的積極作用[11]。全面推進(jìn)公民知情權(quán)的法治保障將會(huì)成為我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要一筆。

[1]宋小衛(wèi).略論我國公民的知情權(quán)[J].法律科學(xué)，1994，（5）.

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Discussion on the Protection of Citizens'Right To Know

WANG Sen-Liang
(China University of Politics and Law,Beijing,100088)

The right to know is a basic human right of citizens,it is a state constitutional requirement of development of modern law system,and also an indispensable basic civil right in our country.However,the relevant laws and regulations about the right to know are not complete.The government often ignores and violates this basic right of our citizens.The protection system of Britain and the United States about the right to know has many superiorities that we can learn from.This article is focused on the current situation of China’s protection about the citizens’right to know and trying to give some specific suggestions for perfecting China's law system of citizen's right to know,is in order to make the relative law system better.

Citizens'right to know;government information;open;protection

D621.5

A

2095-1140（2013）01-0117-04

（責(zé)任編輯：左小絢）

2012-10-30

王森亮（1987-），男，山西太原人，中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院碩士研究生，主要從事中美比較法學(xué)研究。